外交事務丨華盛頓需要一套有美國特色的產業政策_風聞

2025年4月，安徽合肥一家電動汽車製造工廠裏的員工。圖源：Florence Lo / Reuters

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華盛頓需要一套有美國特色的產業政策

馬暘（Damien Ma ） 李其（Lizzi C. Lee）

中美之間的競爭長期以來被視為兩個在全球經濟中扮演相反角色的國家間的競爭：中國作為世界首屈一指的生產國，美國作為世界首屈一指的消費國。但眼下，兩國都試圖在一場經濟再平衡的競賽中變得更像對方。美國彌補中國的生產損失，能否快於中國彌補彌補美國的消費損失？

該問題之答案的不確定性已震動華盛頓，迫使其不再自滿。在《外交事務》的最近一篇文章中，前美國官員庫爾特·坎貝爾（Kurt Campbell）和杜如松（Rush Doshi）警告説，不要低估中國及其產業能力。據坎貝爾和多西的判斷，美國的主要缺陷在於缺乏規模，他們將規模定義為 “利用體量產生效率和生產力的能力”。他們認為，華盛頓必須組建一支盟友團隊應對該問題，並與北京展開競爭。（本段提到的文章原題“Underestimating China”，見於《外交事務》2025年5/6月號。——譯註）

組建一支經濟美國隊可能有助於解決規模問題，但這還不夠。僅靠規模不足以建立這個國家需要的一體化供應鏈，以像中國過去三十年那樣展開建設。為實現這一目標，美國還需要努力開採原材料，建設基礎設施，並在本國境內部署技術。

美國若想取得中國那樣的成果，就必須複製北京組織和調動其生產經濟的某些方面，優先考慮速度和集聚，以更像中國那樣展開建設。華盛頓需要的是一套有美國特色的產業政策。 

賦能於未來

中國產業模式的一個典型例證是其長達數十年的電氣化推進。大約二十年前，當中國開始探索建設其電力驅動的全國高鐵網絡時，它還需要建設相應的電力基礎設施以容納該鐵路網絡。後來，北京對電動汽車的投資進一步增加了電力需求，促成了電網的更新和更多基礎設施（如充電站）的建設。電動汽車產業的從無到有催生了包括電池、永磁體和儲能在內的先進電氣化供應鏈。在發展的每個階段，中國都不只投資於先進技術，還投資於電網基礎設施，這一決策已被證明是碩果累累的。

中國能以震驚世人的速度實現了先進的電氣化，這部分有賴於政府支持，部分是因為企業具備競爭力且實現了垂直整合。以中國汽車製造商比亞迪為例，從獲取原材料到製造電池，再到生產電動汽車，這家集團企業的運營遍佈整個價值鏈。同樣，隆基綠能和天合光能等中國領先的太陽能企業控制着太陽能電池板及其零部件製造供應鏈的每一環節。垂直整合使得企業可以快速迭代並優化流程，以加速研發，最大限度減少供應中斷，並降低成本。因此，在中國生產太陽能電池板比在美國或歐洲生產，成本降低最多可達 65%。電動汽車製造商首選磷酸鋰鐵電池，因其可以平衡能效，僅在 2024 年，磷酸鋰鐵電池的成本就下降了 30%。各產業部門更快速採用了更便宜的技術，這反過來提高了產量，併為消費者降低了成本，加速了技術進步。

在許多情況下，國家支持顯著縮短了能源技術的生產週期。在一套統一戰略的指引下，中國的中央政府和國有企業協調了創新、監管和部署。為開發重要的下一代核技術——小型模塊化反應堆，這些企業與大學合作培養人才，直接資助實驗室指導研究，並協調設計和合規時間線以加快監管進程。結果是，中國在短短十年內就從有關這些反應堆的理論邁向了商業應用，這一時間線在美國的監管環境中是難以想象的。

中國的模式在可再生能源方面也成果累累。僅在 2024 年，該國就安裝了足夠的太陽能電池板，產生了約2800億瓦特能量，這一數字超過了美國太陽能發電的總量。中國的太陽能發電能力現在已經超過 1太瓦，足以滿足到 2032 年的全球需求。部分結果是，中國的發電能力已超過美國和歐盟的總和。

中國在電氣化方面的大規模投資令該國在與華盛頓競爭的一個關鍵領域取得了成功：人工智能。由於人工智能數據中心有賴於不間斷的基礎負荷電力，全球人工智能競賽的結果將在很大程度上取決於可靠獲取大量電力。儘管美國擁有訓練前沿人工智能模型的最先進芯片，但中國在部署廣泛應用人工智能時必不可少的電氣化基礎設施方面已經遙遙領先。

增長特區

中國製造業成功配方中的另一秘訣是區域產業集聚，這是一種集聚形式，多家企業在一地設廠，以利用集中的勞動力資源和供應商網絡。在這一環境下，企業可以更迅捷地擴大業務規模，在成長壯大過程中增加價值。例如，在珠江三角洲，中國政府指定經濟特區，建設了大型港口和物流基礎設施，並提供減税優惠，以吸引供應商和裝配商。企業受益於交易成本的降低和更快捷的商業化時間期限，引致高價值製造商在這些地區集中。例如，蘋果公司和中國無人機制造商大疆創新等公司已將其相當大一部分供應鏈安置在這一地區。

產業集聚還刺激了中國各地電氣化技術樞紐的發展壯大。包頭是內蒙古的一座資源豐富的城市，政府將這裏指定為高新技術區。十多年來，中國圍繞包頭精心打造了一個專門生產永磁體的中心，那些永磁體用於電動汽車發動機、風力渦輪機和先進機械，如 F-35 戰鬥機的電力驅動系統。作為政府指定戰略的一部分，政府為總部設在包頭的中國北方稀土（集團）高科技股份公司 （中國最大的稀土生產商） 提供了獲取稀土儲備的關鍵渠道，以及納税減免和其他激勵措施。目前包頭擁有一條完全一體化的稀土供應鏈，中國十大磁鐵公司中的七家設在這裏。

同樣，在中國東部的安徽省，合肥市已從一個貧窮的落後地區轉變為電動汽車產業的關鍵樞紐。當地政府與主要電動汽車公司合資，並建起了一座帶有住房和交通線路的供應商園區。軟件開發商、先進顯示器供應商和製造商在這座城市共同設立廠房，形成了一個集羣化的汽車產業供應鏈。全球汽車製造商都注意到這一點。2024 年，德國大眾汽車向其合肥生產和創新中心投資 27 億美元，此舉強化了這座城市作為 二十一世紀底特律的崛起。

精心設計產業集羣加速

中國的模式為美國決策者半個世紀以來首度採用產業政策提供了重要經驗教訓。儘管硅谷一度仰賴“快速行動，打破常規”的準則維持生計，但這一準則並未很好地化用到製造業中。在原子世界中快速行動比在比特世界中快速移動困難得多。從東北走廊（Northeast Corridor）的捷運鐵路隧道到加利福尼亞州的高鐵，未實現的項目不再代表孤立的失敗，而是代表了國家痼疾的症狀。

決策者理當專注於開發美國面臨最刺眼短缺的產業。中國擁有超過一百五十家鋰離子電池巨型工廠、超過一千家太陽能製造商和數百家規模不一的永磁體生產商。因此，中國眼下生產了全球75% 的電池、80% 的太陽能電池板和 90% 的永磁體。相比之下，在上述每一個領域，美國都只有一家主要製造商，對比中國企業，其規模相形見絀。這些嚴重的短缺無法通過盟國彌補，但需要迅速建立國內生產基地。

產業集羣可以成為提升生產者基礎能力的有效策略。任何創建集羣的舉措都有賴於聯邦決策者走出他們的舒適區，指定具有比較優勢的地區，在這些地區，供應鏈可以成熟起來，技術可以實現商業化。而在歷史上，聯邦決策者是將這些選擇留給州政府和市場力量的。隨着時間的推移，政府支持的集羣將發展成為穩健的、自我維持的產業生態系統。決策者可以從探索在關鍵產業部門圍繞現有產能集羣的機會開始。

比如，中西部地區可以圍繞鋰離子電池產能形成集羣。製造電池所需的關鍵礦物質在中西部地區儲量豐富：該地區藴藏着大量鈷、銅，甚至錳，尤其是在蘇必利爾湖周邊。中國電池製造商國軒高科已在伊利諾伊州和密歇根州投資數十億美元建設電池廠，這有可能創造數千個就業機會。美國可以將五大湖區改造成一個從明尼蘇達州的杜魯斯（Duluth）延伸到密歇根州的底特律的“電池地帶”。五大湖區一度被嘲笑為是“鐵鏽地帶”，類似於重生前的中國合肥。

為在美國打造一個一體化的二十一世紀電動汽車供應鏈，就近集羣設立採礦、製造和材料科學企業是有必要的。但為確保在中西部發展采礦業在經濟和政治上可行，決策者必須從長計議，並做好支出準備。假如特朗普政府繼續實施其創建國家主權財富基金的提議，華盛頓可以利用這樣一隻基金，以支持戰略性產業樞紐。私營部門也需要在提升產能方面進行投入。這樣做或許不會立即帶來回報。但哪怕是歷史上對高科技部門比對採掘業更感興趣的風險投資公司，眼下也意識到有必要支持採礦業。例如，安德森霍羅威茨公司（Andreessen Horowitz）已呼籲美國建立新型的垂直一體化 “採礦業龍頭企業”, 以確保關鍵礦產資源的供應。

憑藉豐富的資源可供在本國境內開採和精煉，美國有能力在關鍵金屬（包括稀土）方面變得更加自力更生。儘管盟國或許能夠補充美國的供應，但這種努力有賴於與生產成本通常高昂的國家進行緩慢而笨拙的協調。即使美國繼續與盟國合作，它也必須優先考慮在供應鏈的各個環節建立自己的能力。

但僅僅指定實施產業集羣是不夠的。美國政府必須更進一步，成為加速產業集羣工作的推動者。簡化合規審查和縮短環境評估時間是必不可少的第一步，但國會也必須授權能源和交通部等聯邦機構加快項目時限：例如，像目前這樣，建設一座核電站需要超過十年的時間，是沒有理由的。各執行機構理當合作建立“綠色通道”，以簡化對指定集羣中戰略性產業項目的許可。州長和市長必須與聯邦對口機構合作，設立能夠加速公用事業、土地利用和勞動力安排進程的工作組。

着眼於革新的再產業化

美國不能也不應完全像中國那樣組織其經濟。但華盛頓向這個世界的製造業巨頭學習，仍是明智的。從競爭對手那裏借鑑最佳做法並非沒有先例：在二十世紀八十年代日本挑戰美國產業的高峯期，美國傾向於與日本競爭，同時採用了日本方法中的元素。例如，美國汽車製造商採用了豐田的庫存管理做法，即“及時”組織供應和生產以滿足需求，最大限度減少工廠庫存，美國一些商學院也接受了這一理念。

低估中國將是一個嚴重錯誤，但低估美國一樣愚蠢。歷史已表明，適當動員時，美國可以以驚人的速度和創造力進行重組。近一個世紀前，美國在預算範圍內提前完成了胡佛大壩的建設。美國的動態創新體系憑藉聲望卓著的研究機構、歷史悠久且開放的資本市場、高度集中的全球人才，依舊保持了持久的優勢。可以説，美國像中國那樣展開建設要比中國像美國那樣展開創新容易得多。

為將這些優勢轉化為生產能力，美國應該有選擇地效仿當今卓越的製造業強國，重新發現自己快速建設和優質建設的能力。美國政府必須再次使產業投資具備吸引力，不只要對企業有吸引力，對投資者、工人和社區也要有吸引力。

再工業化無關懷舊，而關乎革新。美國不能再仰賴其作為發明未來的國家的聲譽，而必須建設基礎設施並部署技術，以兑現那個未來。美國不必成為中國，這甚至是不可能的。但中國已經抓住了要害：未來幾代人的經濟繁榮取決於對二十世紀產業基礎的投資。現在，輪到美國也這樣做了。

（本文第一作者馬暘，是美國保爾森基金會旗下智庫MacroPolo創始人，美國西北大學凱洛格商學院兼職講師。第二作者李其，是美國亞洲協會政策研究院中國分析中心研究員。本文原題“An Industrial Policy With American Characteristics”，由美國《外交事務》網站發佈於2025年7月1日。譯者聽橋，對機器提供的初步譯文有校閲）