深度｜美智庫：拉攏印度等六大“搖擺國家”，是維繫美國霸權的關鍵_風聞

編者按

據媒體報道，2025年7月8日，中國與巴西簽署系列合作文件，加強在基礎設施、醫藥、新能源、造船業等領域的務實合作。美方分析人士將巴西定義為“搖擺國家”，並建議美國出台系列政策，加強與此類搖擺國家之間的合作。

新美國安全中心（CNAS）近期發佈報告，將巴西、印度、印度尼西亞、沙特阿拉伯、南非、土耳其這六個國家定義為“全球搖擺國家”，其共同特點是：奉行多邊外交政策、尋求國際規則與機構改革、在區域內占主導地位且具有全球影響力，是塑造未來地緣政治格局的關鍵變量。

報告認為，當前國際秩序的五大支柱：領土秩序、全球貿易秩序、金融秩序、核不擴散秩序以及人權秩序，是美國主導構建的，對維護美國霸權至關重要。但當前這套秩序正在發生劇烈變革，在美國沒有新的秩序構建願景的情況下，應該致力於維護當前的國際秩序。其首要任務便是通過全方位合作、深度利益綁定等方式拉攏“全球搖擺國家”。

對此，報告建議美國首先要改變視角，將全球搖擺國家視為重要夥伴而非“棋子”。其次，通過提供市場準入、加強國防工業合作、推動關鍵礦產夥伴關係、深化政企、教育與民間交流等務實互利的合作，鞏固其對美國秩序支柱的認同；同時阻止對手在這些國家獲取關鍵優勢。該報告強調了搖擺國家的重要作用，為理解美國對外戰略思路和當今大國競爭格局提供了美國內部視角。歐亞系統科學研究會特摘譯編寫該報告，供讀者批判性閲讀。本文原刊於Center for a New American Security，僅代表作者本人觀點。南亞研究通訊特此轉載本文，供各位讀者參考。

圖源：網絡

國際政治正在經歷快速且深刻的變革時期。美國主導的國際秩序正在受到各種挑戰，美國的決策者們對當前的國際秩序有着極為嚴重的分歧：部分人認為基於規則的國際秩序是確保美國安全、繁榮與自由的關鍵，另一些人則認為此類秩序嚴重損害了美國的國家利益。

該報告認為，美國政策應該積極應對當前挑戰，維護美國主導的國際秩序。對此，美國需要儘可能爭取重點國家的支持，報告建議，美國決策者應重點關注六個“全球搖擺國家”——巴西、印度、印度尼西亞、沙特阿拉伯、南非和土耳其——這些國家能夠對國際秩序的未來產生極為重要的影響，並擁有塑造全球秩序未來的地緣政治影響力。

一、當前全球秩序的核心支柱

報告提出了當前國際秩序的五大核心支柱，這些支柱對美國的安全、繁榮和自由至關重要：

1. 領土秩序：保護國家主權，禁止以武力改變邊界，包括海洋秩序相關規則（如《聯合國海洋法公約》）。

2. 全球貿易秩序：以《關税及貿易總協定》（GATT）和世界貿易組織（WTO）為基礎，維護開放的國際貿易體系。

3. 金融秩序：以美元為主要儲備貨幣，依託國際貨幣基金組織（IMF）等機構，促進貿易、投資和貨幣穩定。

4. 核不擴散秩序：以《不擴散核武器條約》（NPT）為核心，限制核武器擴散，包括相關出口控制機制。

5. 人權秩序：基於《世界人權宣言》等文件，維護個人基本權利和自由。

二、何謂全球搖擺國家

美國新安全中心首份關於全球搖擺國家的報告，以美國國內政治為類比，對這一概念進行了解釋。在美國國內的政治語境中，搖擺州指的是因政治立場多元化，自身在政治事務上的影響力超出其人口或經濟規模的州。在競選美國總統之時，候選人應當將自己有限的時間和資源更多地分配給這些最具投資回報價值的地區。同樣，在美國的外交政策中，巴西、印度、印度尼西亞、沙特阿拉伯、南非和土耳其可以給本國帶來巨大的地緣政治回報。與其他新興國家和中等強國相比，這些國家在經濟、外交和地緣政治影響力方面都具有顯著優勢。

自提出以來，眾多分析師都採用了“全球搖擺國家”這一概念。部分國家認可了這一標籤——例如巴西的政策制定者認為這是對巴西全球性地位的肯定，而土耳其則擔心，“搖擺國家”一詞暗示土耳其缺乏自身的明確立場。還有一些人持不同觀點。例如，一位印度的知名分析師認為，印度在十多年前曾是全球搖擺國家，但如今已不再是。

三、國際秩序的大變革時代

當前地緣政治格局中的最大變數就是美國自身。自2025年1月第二次就任總統以來，特朗普已暗示自己更加傾向於打造一個以勢力範圍為基礎的世界，他多次指出美國應吞併格陵蘭島、加拿大和巴拿馬運河。與此同時，特朗普政府還違反了世界貿易組織規則和美國貿易協議，對許多國家徵收關税。

在相關研究當中，分析人士不止一次半開玩笑地指出，美國本身可能已成為典型的全球搖擺國家。美國究竟是希望維護這個世界秩序，還是想要顛覆它？就目前來看，特朗普政府並沒有一套完整的替代願景。如果這種解讀正確，那麼當前全球秩序的五大支柱將得以保留，儘管美國對其態度冷淡，但這些支柱仍將繼續服務於美國的國家利益。這場博弈將持續下去，而六個全球搖擺國家將繼續在其中發揮極為重要的作用。

四、全球搖擺國家

這六個全球搖擺國家在諸多方面都存在差異，但它們之間也有着顯著的共同點。巴西、印度、印度尼西亞、沙特阿拉伯、南非和土耳其都是奉行多邊主義的區域大國。每個國家都是各自區域內的強國，其行動也具有全球性的影響。所有這些國家都在積極推動全球治理的制度性改革。這些國家均為二十國集團成員，擁有龐大的人口和強大的經濟體量，且均為多個集體安全機制的成員——例如金磚國家、由澳大利亞、印度、日本和美國組成的“四方安全對話”、北約、海灣合作委員會、東南亞國家聯盟和非洲聯盟——並在這些機制中享有超出其體量的影響力。

（一）

巴西

巴西擁有2.14億人口——約佔南美洲總人口的三分之一——是該大陸面積最大、國內生產總值最高的國家。作為大豆、牛肉和鐵礦石的最大生產國，巴西在世界貿易中扮演着十分重要的角色。巴西在許多多邊機構中都擔任過領導角色，也積極參與全球秩序的建設工作。與此同時，巴西也致力於改革當前的國際體系，旨在實現其認為更加公正的權力分配模式。

巴西一項根深蒂固的政策就是不結盟。在處理與各大國的關係時，巴西官員往往會採取務實態度，旨在為巴西爭取最有利的經濟和政治利益，而非站隊。在可能的情況下，巴西會努力在中美俄之間扮演橋樑角色——包括在俄烏戰爭中充當調解人。

近段時間以來，巴西正在與俄羅斯加強雙邊關係，部分原因在於巴西希望落實自身的積極不結盟戰略。兩國自2002年起就建立了“戰略伙伴關係”。2024年7月，俄羅斯駐巴西大使公開支持巴西獲得聯合國安理會常任理事國席位。這一關係也有着經濟層面的原因；巴西四分之一的化肥進口依賴俄羅斯，而化肥對巴西的農業產業（該國的經濟支柱）而言至關重要。

巴西與中國自2012年起就建立了“全面戰略伙伴關係”，雙方高層互動頻繁。自2009年以來，中國一直是巴西最大的貿易伙伴，雙邊貿易總額在2003年至2022年間增長了37倍，達到了1528億美元。儘管美國反對，但巴西仍歡迎華為參與巴西國內的5G網絡建設工作，並持續吸引來自中國的科技投資，包括半導體行業。2003年至2022年間，中國對巴西投資總額近800億美元，是拉美國家中最高的，是第二大投資目的地秘魯的兩倍半。其中大部分投資集中在資源開採和基礎設施領域。此外，巴西也在積極利用中美競爭帶來的機遇，例如在特朗普政府第一任期內發起貿易戰後，巴西曾大幅增加對華大豆出口。

巴西與美國之間的經濟聯繫也具有相當程度的韌性。美國是巴西製造品出口的主要目的地，也是巴西外國直接投資的最大來源國。美國是巴西第二大貿易伙伴（僅次於中國），並且能夠在未來相當長一段時間內保持重要的經濟夥伴地位。與對華貿易主要依賴低附加值產品出口不同，巴西對美國的出口以高附加值、創造就業的製造業產品為主。然而，雙邊經濟聯繫仍有可以提高的空間。一方面，巴西國內的營商成本仍然較高，阻礙了美巴貿易和投資的進一步發展。而且，特朗普政府的保護主義傾向也為這一局面增添了複雜性。

（二）

印度

印度正日益崛起為全球範圍內的重要國家。它並不認為自己是一箇中等強國，而是新興大國，同時也希望利用並改造現有國際秩序以證實自己的新興地位。印度的經濟和人口增長速度頗高，這使得其擁有了全球範圍內的影響力，而且印度也是美國日益重要的軍事和經濟夥伴。印度是世界人口第一大國——超過14億——同時是全球第五大經濟體，年增長率達6%至7%，有望在2027年成為全球第三大經濟體。

該國日益增長的財富使其在地緣政治中擁有了更為重要的影響力。印度是金磚國家成員國，是二十國集團中僅次於中國的最大新興經濟體，在貿易和氣候談判當中發揮着關鍵作用。印度還參與了由澳大利亞、日本和美國發起的“四方安全對話”。印度在許多多邊機構當中都擔任着領導角色，包括2023年9月在新德里主持的二十國集團峯會，同時該國也在積極參與新的多邊經濟框架，如包括印度、以色列、阿聯酋和美國的“I2U2集團”等小型多邊夥伴關係。

印度與俄羅斯保持着較為密切的關係，到目前為止，俄羅斯仍然是新德里方面最為重要的軍事和經濟夥伴。2023年在莫斯科舉行的活動中，印度外長蘇傑生甚至稱兩國關係是“世界政治中唯一不變的因素”。印度現役軍事裝備中有超過50%來自俄羅斯。印度也是俄羅斯武器的最大買家，其採購清單包括S-400導彈防禦系統。在俄烏衝突爆發後，印度利用俄羅斯新推出的折扣油價大幅增加進口。截至2024年7月，印度超越中國，成為俄羅斯石油的最大進口國，俄羅斯石油佔印度總進口量的44%，創歷史紀錄。

儘管存在這一歷史背景，但一些專家仍然認為，印度和俄羅斯的關係正有所衰退。儘管雙方的軍事聯繫依然牢固，但印度從俄羅斯進口的軍事裝備比例從2009年至2013年的76%下降至2019年至2023年的36%。新德里方面也在有意疏遠以俄羅斯為中心的論壇。

印度在俄烏衝突期間並未公開向俄羅斯提供軍事支持，並在莫斯科與基輔之間保持政治中立。然而，印度正日益與美國保持步調一致。美國於2016年將印度認定為“主要防務夥伴”，當時，只有印度一國獲得了這一地位。2023年6月，拜登邀請莫迪進行國事訪問，兩國領導人宣佈達成歷史性協議，美國與印度將聯合生產戰鬥機發動機。2022年，美國超越中國成為印度最大的貿易伙伴，佔印度總貿易額的11.5%。

兩國合作還涵蓋航行自由、基礎設施互聯互通、供應鏈韌性及技術領域。2020年，新德里與華盛頓簽署了《基本交流與合作協議》，允許雙方共享敏感地理空間數據，以提升印度自動化硬件系統的精準度。2023年，兩國宣佈啓動“關鍵與新興技術倡議”，旨在擴大雙邊科技與國防合作。莫迪在特朗普第二任期開始不到一個月時訪問華盛頓。訪問期間，特朗普宣佈將擴大對印軍事銷售，包括出售F-35戰鬥機，以及增加石油和天然氣出口。儘管在移民和貿易逆差問題上，雙方仍存在緊張關係，但兩國領導人之間的良好關係能夠確保兩國之間在短期內不會出現什麼問題。

（三）

印度尼西亞

印度尼西亞位於印度洋和太平洋的交匯處，是東南亞最大的經濟體，擁有全球影響力。按GDP計算，印度尼西亞是全球第六大新興市場，過去十年的增長速度僅次於中國和印度，且超過了其他所有GDP超過1萬億美元的經濟體。它是東南亞國家聯盟的創始成員，通常該國也認為自己是該組織和該地區的領導者。印度尼西亞是不結盟運動的創始成員國，也逐漸適應了自身在大國與中等國家之間發揮積極調解作用的角色。

當前，印度尼西亞的戰略可被定義為多邊主義。例如，2023年，印尼與墨西哥、韓國、土耳其和澳大利亞共同發起了一項橋樑倡議。印尼已申請加入經濟合作與發展組織，參與以中國為主導的區域全面經濟夥伴關係協定，並於2025年1月正式成為金磚國家成員。

中國是印尼最大的貿易伙伴以及第二大外資來源國。中國企業和人員在印尼的許多重要產業（例如鎳礦開採以及旅遊業）中佔據了主導地位。中國青山控股集團在印尼建立了全球最大的不鏽鋼生產基地，中國品牌在當地的智能手機行業中佔據着主導地位。這些因素促使兩國於2013年將雙邊關係升級為全面戰略伙伴關係。

普拉博沃在2024年10月就任總統前曾表示，印尼視“俄羅斯為一個偉大的朋友”，並承諾將努力維護和加強兩國關係。然而，俄羅斯與印尼的主要互動模式是軍售，俄羅斯在印尼的軟實力影響較為有限。

如果説中國是印尼的主要經濟夥伴，那麼美國就是印尼的首要戰略伙伴。美國與印度尼西亞有着悠久的合作歷史，兩國擁有強大的貿易關係。但現如今，美國在亞洲缺乏多邊貿易議程，例如，美國沒有加入跨太平洋夥伴關係協定，這嚴重影響了美國在該地區的形象。政策制定者大多認為，拜登政府的印太經濟框架因未包含進入美國市場的途徑而不足以產生替代效應，而且，近年來美國對印尼的整體投資波動較大。

然而，在安全領域，印尼視美國為不可或缺的夥伴。兩國每年都會舉行超過220項防務活動，印尼需要依賴美國為其提供大部分培訓與裝備。2021年，美國開始資助在印尼的戰略要地巴淡島上建設安巴薩海上訓練中心；截至2025年1月，美國通過《對外軍事銷售法案》與印尼達成了18.8億美元的軍售協定。

（四）

沙特阿拉伯

在王儲薩勒曼的領導下，沙特明確表示希望採取多邊主義立場，並試圖在國際舞台上重新定位自己，成為擁有全球影響力的大國。2016年改革後，沙特的經濟實現了顯著增長，相關活動也日趨多元化，外加薩勒曼“2030願景”的實施，使得沙特成為了一個能夠影響全球秩序的關鍵中等強國。

沙特是全球石油市場的重要參與者，擁有約17%的世界石油儲備，同時沙特也是石油輸出國組織及OPEC+的實際領導者。沙特的國內生產總值在2022年首次突破1萬億美元，該國也正在積極推動本國的經濟多元化，重點發展基礎設施、旅遊業和科技產業。

在日益激烈的全球競爭格局當中，沙特領導層致力於與各主要大國保持良好關係。例如，沙特方面正在加強與中國的夥伴關係，自2016年以來，兩國採取了多項措施以協調彼此的優先事項，其中包括簽署一系列經濟協議，併成立高級別聯合委員會，以基於“一帶一路”倡議和“2030願景”制定合作戰略。2022年，雙方簽署了全面戰略伙伴關係協議，並達成一系列深化雙邊關係的協議，包括與華為簽署雲計算合作協議及在沙特城市建設高科技園區的協議。2023年，中國推動沙特與伊朗恢復外交關係。2024年，金磚國家集團同意邀請沙特加入該組織，同時伊朗和埃及也將加入進來。據報道，沙特正在與中國協商武器交易問題，以實現國防供應鏈的多元化。

與其他多個搖擺國家一樣，沙特也認為自己有能力在俄烏衝突中發揮調解作用。2022年9月，沙特與土耳其合作，促成俄羅斯與烏克蘭之間涉及近300人的俘虜交換。2023年8月，沙特主持了為期兩天的和平峯會，邀請了40多個國家的代表參加。當特朗普政府推動烏克蘭和平協議時，沙特也曾主持過美國與俄羅斯的雙邊會談。

儘管過去沙特與美國的關係十分緊密，但目前雙方的裂痕有所加劇。沙特在國防方面仍高度依賴美國，他們從美國採購了近79%的武器裝備和幾乎100%的高端先進武器。兩國的商業聯繫還在持續擴大。然而，在特朗普首個任期內，伊朗對沙特關鍵石油設施發動襲擊後，特朗普並未採取報復措施，這讓外界開始懷疑美國對沙特的安全承諾。拜登上任後，曾因卡舒吉一案孤立沙特。

（五）

南非

南非是非洲大陸上最具影響力的國家之一，在全球範圍內的影響力也日益增長，南非是非洲唯一一個G20成員國（與非洲聯盟本身並列），是聯合國安理會常任理事國候選國，也是金磚國家當中的積極成員。南非是非洲大國中人均國內生產總值最高的國家。南非領導人對當前的國際秩序感到不滿，並明確希望建立一個權力更加均衡、更加包容全球南方的世界。2024年的一項調查顯示，不到5%的南非人支持當前的聯合國安理會，南非總統西里爾·拉馬福薩本人也強調，南非“應在聯合國安理會當中擁有實質性參與權”。南非還在2023年金磚國家峯會上倡導擴大金磚國家集團規模。

儘管南非宣稱自身不會與任何大國結盟，但在實踐中，該國的政治精英仍由曾反對種族隔離制度的那一代人主導，其政治傾向與歷史上的盟友保持一致。當西方國家未能譴責甚至支持種族隔離政權時，中國和蘇聯支持了反種族隔離運動。2013年，南非與俄羅斯簽署了一項全面戰略伙伴關係協議，為兩國合作奠定了框架。該協議規定，雙方不會挑戰或譴責對方，這一原則塑造了過去十年南非與俄羅斯的關係。

南非與中國的關係主要基於經濟聯繫，不過在政治上，雙方也日益走近——尤其是通過金磚國家論壇。南非是首個與中國簽署“一帶一路”倡議合作備忘錄的非洲國家。截至2025年3月，中國已成為南非最大的貿易伙伴，佔南非出口總額的近11%和進口總額的19%。2023年7月，華為在約翰內斯堡建設了新的創新中心，並稱該中心將幫助南非“跨越式地進入第四次工業革命”。南非的政策制定者不僅認為中國會為其帶來經濟機遇，還認為其可以對抗以美國為主導的霸權世界秩序。

特朗普上任初期暫停了美國對南非的所有發展援助，指責南非政府對南非白人實行“種族歧視”，新任國務卿魯比奧於2025年2月拒絕出席在南非舉行的二十國集團外長會議，並宣佈不會參加2025年9月在開普敦舉行的二十國集團峯會。在南非駐美大使易卜拉欣·拉蘇爾指責特朗普領導白人至上主義運動後，他於2025年3月底被宣佈為不受歡迎之人，並被驅逐出美國。當前美國與南非的雙邊關係日益糟糕。

（六）

土耳其

自2003年擔任總理、2014年就任總統以來，埃爾多安重塑了土耳其在世界上的地位，並將土耳其打造為了一個雄心勃勃的地區乃至全球性強國。在冷戰期間及之後與歐洲和美國保持密切聯盟數十年後，現在的土耳其已堅定地站在中東、西方和歐亞大陸的十字路口，採取多邊主義立場。

土耳其推行“360度外交政策”，認為土耳其與西方的盟友關係不會限制其在其他戰略地區行動的自由。土耳其參與了二十國集團、北約及伊斯蘭合作組織等眾多國際組織。

在某些方面，土耳其是一個難以合作的北約盟友，該國推遲了芬蘭加入北約的進程，並阻礙了瑞典的加入，其指責瑞典方面庇護庫爾德分離主義者。土耳其購買了俄羅斯的S-400防空系統，導致美國方面取消了向土耳其出售F-35戰鬥機的計劃。近年來，土耳其加強了與俄羅斯的經濟聯繫，並轉向俄羅斯尋求軍事和外交支持。

2010年，土耳其和俄羅斯啓動了在土耳其南部建設價值200億美元的阿庫尤核電站的談判，該核電站預計於2025年開始發電。2020年，價值130億美元的土耳其天然氣管道完工。在2022年俄烏衝突爆發後，埃爾多安表示，土耳其不會加入西方對俄羅斯的制裁，因為土耳其依賴俄羅斯的石油和天然氣進口——相反，土耳其還增加了對俄羅斯能源的進口。2022年，俄羅斯與土耳其的貿易額增長了87%。2024年11月，戰爭正酣之際，埃爾多安表達了“加強土耳其與俄羅斯合作”的意願，其中特別提到了“擴大貿易規模”。

美國是土耳其的古老盟友之一，但兩國關係近年來日益緊張。在敍利亞內戰期間，美國與敍利亞民主力量（SDF）合作打擊伊斯蘭國組織。但土耳其將該組織視為庫爾德工人黨在敍利亞的分支，並將其在敍利亞的存在視為對自身的生存威脅。土耳其政府於2024年初批准瑞典加入北約，促使拜登政府批准向土耳其出售F-16戰鬥機，從而緩解了雙方之前的緊張局勢。敍利亞民主力量可能重新融入敍利亞國家軍隊，以及美國可能從敍利亞東北部撤軍，為雙方之間的外交磋商提供了空間。然而，即便如此，問題依然十分複雜；這兩個北約盟友多年來一直通過代理人相互對抗。在2024年12月的最新衝突中，土耳其軍隊對敍利亞北部由美國支持的庫爾德武裝發動了襲擊。

五、美國的應對戰略

美國方面應針對六個全球搖擺國家制定相應政策，具體包括：（1）鼓勵並協助其鞏固全球秩序的關鍵支柱；（2）阻止對手國家在軍事基地、安全聯繫、技術基礎設施和外交協調等領域獲得優勢；（3）關注並支持這些國家自身的需求，作為交換，這些國家應實施有利於美國利益的政策和計劃。本節列舉了若干總體性政策建議，隨後是針對具體國家的建議。

改變外交語氣與基調：搖擺國政府普遍抱怨美國只通過其與中俄關系的稜鏡看待自身。如本報告所示，美國在搖擺國中的利益部分源於其在大國競爭中的角色定位。然而，這並非美國與每個搖擺國關係中的唯一利益，美國外交官應學會以對方國家自身條件為基礎開展對話。沒有哪個國家希望被視為大國博弈中的棋子。美國應敏鋭察覺到此類情緒，追求與每個國家超越其當前對華對俄立場之外的持久關係。

提供更大的市場準入：美國擁有全球最大的市場，消費率和商品進口率均居世界首位。幾乎所有國家都渴望進入這一市場，而與美國其他外交政策工具不同，開放市場無需任何成本。美國應推動達成協議，以市場準入為交換條件，換取對第三國的出口管制、數字基礎設施政策及其他經濟安全措施。

增強硬實力：可持續的國際秩序建立在兩個支柱上：關鍵國家對國際秩序的認同，以及整體力量平衡。美國的國防開支已佔國內生產總值的3%以上。

重建軟實力：對手國家正通過多種軟實力活動在全球搖擺國家爭奪影響力。然而，近幾個月來，美國卻採取了截然相反的激進舉措：取消美國國際開發署，終止85%的對外援助項目，停止國際廣播，解散民主推廣機構，並暫停促進網絡信息自由流動的努力。儘管對任何具體計劃的有效性進行辯論是必要且適當的，但對美國軟實力工具的全面削弱將影響美國在影響力競爭中的地位。

與盟友攜手合作：儘管美國龐大的聯盟體系有時被視為美國人民的負擔，但它仍然是全球安全的主要保障。華盛頓應與全球搖擺國家進行雙邊接觸，同時在必要時與盟友和夥伴展開合作。

承認聯合國安理會需要改革，並公開表達對擴容的支持：美國應繼續明確指出，當前安理會的結構已不再符合全球權力格局。美國決策者還應接受實現改革所帶來的挑戰，並優先與在安理會臨時任職期間具有影響力的搖擺國家密切合作。

六、雙邊合作建議

（一）

巴西

加強最高層外交接觸：美國應增加總統和內閣層面外交接觸的頻率，展現巴西作為區域合作伙伴的重要性。

全面落實並擴展《貿易與經濟合作協議》關於貿易規則與透明度的議定書：該議定書是在特朗普政府第一任期內製定的，但目前應擴充其中的內容，新增數字貿易章節；附錄需涵蓋醫療設備、製藥及供應鏈韌性等關鍵領域；並納入上述提及的關鍵礦產內容。

投資巴西半導體產業：巴西希望發展本國半導體測試、組裝及封裝的能力。巴西還試圖在半導體設計領域提升自身的競爭力，2024年，巴西通過了一項旨在激勵國內半導體生產的法律。此前巴西的立法傾向於進口中國的半導體，而新法將促進巴西出口國內生產的半導體。

鼓勵對巴西基礎設施項目進行投資，並鼓勵巴西政府為美國企業參與競標和投資提供便利：2023年，巴西修改了憲法，以改革本國的税制體系。儘管新税制仍較為複雜，但有望給巴西帶來更簡化的税收體系和更高的可預測性。美國應鼓勵這一進程，並尋找刺激投資的方式。

減少向巴西轉移軍事技術的現有障礙，增加聯合海軍演習頻率，並探索區域海上合作倡議：巴西強大的國防工業基礎，尤其在航空航天領域，為美國設備在當地授權生產提供了機會——包括黑鷹直升機或F-16戰鬥機。美國方面應通過提供培訓、裝備及投資船廠等方式，助力巴西海上力量的崛起。從長遠來看，兩國國防機構應評估由巴西主導、美國負責支持的南大西洋倡議的可行性，該倡議將匯聚這一區域的海軍和海岸警衞隊，共同應對毒品走私、非法捕撈、人口販賣、海盜活動及其他形式的海上跨國犯罪。

尋求能源領域的投資機會：巴西需要增加石油和天然氣生產所需的煉油能力，巴西國內開採出的頁岩氣可用於生產化肥，從而減少對俄羅斯供應的依賴。美國和巴西應在這些領域開展合作，同時探索在鈾礦開採、稀土和鋰等可再生能源項目上的合作機會。從長遠來看，兩國政府可共同推動建立全球綠色能源協議。

（二）

印度

加強美印國防工業合作：印度國防產業正在迅速發展，是推動本土國防生產的關鍵動力。美國應削減雙邊國防貿易障礙、增加聯合研發與生產、提升整體合作水平。此舉將強化雙邊國防關係，並幫助印度減少對俄羅斯軍事裝備的持續依賴。

擴大海上聯合海軍演習：美國海軍應擴大與印度海軍的聯合演習和培訓計劃。美國還應支持印度在印度洋事務中發揮領導作用。美國國務院和印度外交部官員可共同探討如何加強現有印度洋機構（如印度洋海軍研討會和印度洋區域合作協會）之間的協調合作。

推進部分子領域貿易協議：儘管美國存在明顯的保護主義傾向，且印度自身也存在貿易壁壘，但美印雙方可以確立關鍵領域的貿易規則。兩國應探索在關鍵礦產、清潔能源和數字貿易等領域簽署貿易協議，從而避免涉及農業等政治敏感領域。

加強“四方安全對話”：美國的決策者應優先推進“四方安全對話”，重點關注海上安全——尤其是重振“四方印太海上領域意識夥伴關係”——同時加強人道主義援助及新興技術領域的合作。

更深入地協調技術標準：特朗普政府於2025年2月莫迪訪美期間宣佈的“利用戰略技術轉型關係”倡議，為深化雙邊技術合作提供了高級別平台。雙方應聚焦於建立專家級工作組，包括推動兩國技術標準的協調。

（三）

印度尼西亞

優化海底電纜佈局：南海爭端可能會擾亂亞洲的國際海底電纜系統。美國已開始與印度尼西亞合作應對這一問題，並應繼續推進相關努力，包括為該項目提供相應的融資。

鼓勵半導體封裝產業發展：印尼官員希望該國能在全球半導體產業中成為具有競爭力的參與者。隨着美國尋求在關鍵技術領域（包括微電子）實現供應鏈多元化，美國應協助印尼提升半導體測試與封裝能力。該國目前已採取多項措施吸引外資並簡化投資流程，其中包括2020年通過的《就業創造綜合法》。

加強雙邊貿易與投資聯繫：印尼在未來幾年需要大量外國直接投資以實現其（雄心勃勃的）8%增長目標。美國可推動數字貿易領域的相關協議，增加對綠色能源領域的投資，並通過開發金融公司等渠道加大對當地的基礎設施投資。

擴大聯合海上演習：兩國應擴大這些努力，增加參與國，並尋找其他機會提高互操作性和建設運營能力。

加強民間交流與教育：美國應通過擴大富布賴特獎學金計劃、鼓勵美國大學在雅加達設立分校以及資助印尼學者赴美訪問等措施，為雙方的長期合作奠定堅實基礎。短期內，鑑於此類項目的預算遭到削減，應確保針對印尼的項目免受影響。

（四）

沙特阿拉伯

建立更廣泛的安全框架並推動地區關係正常化：先前沙特與以色列的地區外交協議框架及美沙強有力的安全協議已基本就緒。美國應重新推進這一項目，並作出部分調整。目標應包括沙特與以色列實現關係正常化、沙特以加強防核擴散承諾為條件獲得輕水核反應堆等。

建立雙邊技術框架：兩國應設立定期論壇，討論新興技術及其發展，包括數據中心、半導體控制以及新型人工智能模型的擴散。

加強雙邊貿易協議、投資激勵措施和產業合作：儘管沙特阿拉伯與中國的經濟聯繫日益緊密，但美國仍是利雅得在高科技產業、國防和金融市場領域的首選合作伙伴。華盛頓應評估雙邊經濟關係中的障礙，並通過協議和政策調整尋求消除這些障礙。

擴大美沙綠色技術貿易合作：沙特正積極投資氫能、太陽能及碳捕獲技術，作為其“2030願景”能源多元化戰略的一部分。在氫能生產、電池儲能和可持續基礎設施領域發展合資企業，可推動雙方的經濟合作。美國還應利用沙特2.5萬億美元的未開發礦產資源，包括鋰、銅和稀土元素。

加強美國資本市場準入和金融合作：通過此舉，美國可維持沙特對美元投資的信心，並確保替代性金融體系僅作為次要選項。沙特可在鞏固現有金融秩序的活動當中發揮重要作用，美國應與其合作實現這一目標，包括通過實施理性可預測的貿易政策，以維持自身市場的穩定。

為維護人權發聲：沙特和其他國家應看到美國對普世價值觀的捍衞，沙特官員應明白，只要人權情況不得到改善，美沙關係就不可能達到頂峯。

（五）

南非

用雙邊貿易協定取代非洲增長與機會法案：南非從非洲增長與機會法案提供的美國市場準入機制中受益頗多。然而，該制度具有單邊性，其延續與否取決於美國是否願意繼續維持該法案。兩國應通過談判達成雙邊貿易協議，降低雙方貿易壁壘並作出具有約束力的承諾，以實現互利共贏的貿易格局。

推進關鍵礦產合作：南非擁有全球僅有的三家高質量錳加工廠之一（另兩家由中國擁有），並擁有其他關鍵礦產資源。

擴大教育和民間交流：美國應擴大自身的相關項目，包括邀請南非新興政治和商業領袖訪美等。

將南非納入洛比圖走廊：洛比圖走廊是由七國集團牽頭的基建項目，旨在連接安哥拉的洛比圖港與剛果民主共和國和贊比亞。該項目旨在通過促進關鍵礦產及其他商品的流通，推動區域貿易與經濟發展。南非能夠從該項目對本國基礎設施的投資中受益，同時該項目也能夠將關鍵礦產從南非運入美國市場。

維持衞生領域合作：通過總統防治艾滋病緊急救援計劃，美國已投資超過1100億美元，挽救了約2600萬人的生命，其中就包括許多南非民眾。目前，因特朗普政府正大幅削減對外援助項目，該計劃的未來面臨極大的不確定性。取消或削減該計劃的支出將會導致歷史性錯誤；相反，美國應繼續向數百萬南非人提供必要的衞生治療。

對腐敗個人實施全球制裁：腐敗情況在南非普遍存在，華盛頓應根據相關法案對涉腐及侵犯人權的官員實施制裁。

重振雙邊委員會：該委員會原為每半年一次的高層對話機制，旨在審議和討論雙邊戰略關係。利用該委員會解決雙邊合作面臨的挑戰，或許有助於挽救目前已陷入困境的雙邊關係。

（六）

土耳其

共同努力穩定後阿薩德時代的敍利亞：兩國應推動敍利亞民主力量融入敍利亞國家武裝力量，組織敍利亞的重建工作，並敦促大馬士革新政權以包容的方式治理國家。

在核能領域展開合作：土耳其正與俄羅斯合作建設大型核電站，並計劃擴大零碳能源生產。美國應鼓勵美國企業或潛在的西方主導的財團參與未來的招標活動。

擴大防務工業合作：美國和歐洲在防務生產能力方面嚴重落後，而土耳其具備相關的技術和規模優勢。其機遇不僅限於美國對土耳其工業的投資；例如，一家土耳其公司已收購得克薩斯州的一家工廠，計劃大規模生產155毫米口徑炮彈。美土雙方應鼓勵增加雙邊國防協議，提升兩國的生產能力。鑑於土耳其在無人機領域的專業知識，美國可以考慮從採購土耳其無人機（用於自身軍備及盟友國家）開始與土耳其展開合作。

七、結論

當前國際秩序正處於動盪之中。美國的決策者若放棄維護當前的世界秩序，必將自食其果。然而，美國必須優先配置自身的資源和精力，聚焦那些潛在回報高的搖擺國家。巴西、印度、印度尼西亞、沙特阿拉伯、南非和土耳其在許多方面存在巨大差異。然而，上述每個國家都具有多邊主義立場，在本國所處的地區當中發揮着主導作用。所有這些國家都尋求改變當前的國際規則，美國應在其外交政策中優先考慮這些搖擺國家，與它們展開合作，以鞏固當前國際秩序的核心原則，並阻止美國的競爭對手獲得優勢。因此，美國不能僅僅將這些國家視為棋子。這些國家本身就是重要力量，擁有獨立的利益和自主性。美國應以互利的方式與這些國家開展合作。

作者簡介：

理查德·方坦（Richard Fontaine），新美國安全中心（CNAS）的首席執行官。曾擔任參議員約翰·麥凱恩的外交政策顧問，並在國務院、國家安全委員會（NSC）以及參議院外交關係委員會的工作人員部門工作。他目前擔任三邊委員會的執行主任，也是喬治城大學外交學院安全研究項目的一名兼職教授。

吉布斯·麥金利（Gibbs McKinley），新美國安全中心（CNAS）首席執行官的助理研究員。她的工作涉及美國國家安全、美國外交政策的歷史等方面。她曾在美國國際戰略研究中心的“跨大西洋安全項目”以及布魯金斯學會的“美國與歐洲中心”中任職。