水庫承包經營的法律依循與留存問題_風聞

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2025年4月30日，一家成立僅6天的公司拍下了江西省第三大水庫——南城縣洪門水庫的20年承包經營權。這一事件引發公眾譁然和質疑：該水庫不僅是公共資源，更是老一輩勞動者辛苦建設的集體資產，如此拍賣水庫承包經營權，是否是公共資源和公共利益變相私有化又一例證？

7月13日，本號推送了《水庫建設和管理：被遺忘的集體記憶》一文，整理彙編了人民公社時期水庫建設和管理的經驗：自中央至地方各級政府及相關單位的領導、工人和羣眾們皆投身到了全民水利建設中去，這一時期的水庫建設和管理始終紮根羣眾路線，農民肩挑手推的集體勞動成為水庫建設主力，管理權下沉至生產隊，許多小型水利工程由羣眾自力更生興辦，人民公社實際上是“水利建設共同體”。

本次彙編圍繞着當前水庫承包經營的法律、政策規定展開，呈現了不同類型的水庫的管理主體和承包經營辦法。雖然有《水法》《民法典》《農村土地承包法》等多部法律作為依循，但水庫在私人承包流程、承包期限和經營用途上還存在着模糊性，容易出現私人利益和公共利益的衝突。

如果説，人民公社時期水庫建設與管理的成功基於上下齊心協力、基層自主管理、集體勞動和自力更生，那麼，今天水庫的承包、經營和管護除了依靠私人（資本）、相關政府部門或是國有公司外，可否也借鑑20世紀60年代的經驗，在基層組織工作上尋求創新，以羣眾路線的方式保障當地民眾的利益和生態環境的公共利益呢？

作者&責編｜阿大、米瑪、忍冬

後台排版｜童話

貴州某農村水庫 | 圖片來源：新浪新聞

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承包已成“慣例”，誰可以承包？

依據什麼承包？

目前，對於水庫水資源承包的法律依據還存在爭議，但從《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國漁業法》來看，基本取向還是鼓勵社會資本合理、適度開發水資源，並不排斥私人資本的介入。

在《水法》第六條寫明：“國家鼓勵單位和個人依法開發、利用水資源，並保護其合法權益。開發、利用水資源的單位和個人有依法保護水資源的義務。”《漁業法》第十一條寫明：“單位和個人使用國家規劃確定用於養殖業的全民所有的水域、灘塗的，使用者應、當向縣級以上地方人民政府漁業行政主管部門提出申請……集體所有的或者全民所有由農業集體經濟組織使用的水域、灘塗，可以由個人或者集體承包，從事養殖生產。”

也就是説**國家所有的水庫水資源只要適於水產養殖，均可向全民所有制單位、集體所有制單位和個人承包，用於發展養殖業，**但必須經過縣級人民政府及以上、縣級人民政府的漁業行政主管部門及以上或縣級人民政府及以上指定的水庫管理部門審批，方可進行承包。也就是説，在法律層面，只要是承包手續和經營業務合法合理，私人是可以承包水庫的水資源的。　在承包中主要參考的法律是《中華人民共和國民法典》和《中華人民共和國農村土地承包法》，但實際情況中究竟應該參照哪部法律，關鍵還是在於水庫的性質。根據《水法》第三條規定，“水資源屬於國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使。農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農村集體經濟組織使用”。

**集體所有的水庫一般由鄉鎮或村集體管理，但需接受縣級水行政主管部門監督。**承包應優先參考《中華人民共和國農村土地承包法》，其第五十二條寫明：“發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，並報鄉（鎮）人民政府批准。由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包的，應當對承包方的資信情況和經營能力進行審查後，再簽訂承包合同。”

02

水庫承包的限制性條件

就可承包的對象而言，對於飲用水水源的開發利用則相當嚴格。屬於城鄉生活用水水源地和備用水源地的水庫一律不得租賃、承包或從事其它生產經營活動。《中華人民共和國水污染防治法》第六十五條規定：“禁止在飲用水水源一級保護區內從事網箱養殖、旅遊、游泳、垂釣或者其他可能污染飲用水水體的活動”。

如果想要承包水庫水資源從事漁業，那麼就要根據《漁業法》，單位和個人使用國家規劃確定用於養殖業的全民所有的水域、灘塗的，使用者應向縣級以上地方人民政府漁業行政主管部門提出申請，由本級人民政府核發養殖證。

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承包期限是什麼？依據什麼？

對於水庫水資源的承包期限，《民法典》第七百零五條寫明：“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效。租賃期限屆滿，當事人可以續訂租賃合同；但是，約定的租賃期限自續訂之日起不得超過二十年。”《中華人民共和國合同法》在第二百一十四條中也規定：“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效。”《農村土地承包法》第二十一條寫明：“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年。前款規定的耕地承包期屆滿後再延長三十年，草地、林地承包期屆滿後依照前款規定相應延長。”《水法》未明確承包期上限。

**究竟按照哪一部法律來劃定水庫、水域的承包期限，這裏存在着模糊性。**一些水庫的承包合同動輒租賃七十年，明顯違背了《民法典》。一些地方在實際處理中按照《農村土地承包法》第四十八條規定：“不宜採取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的，適用本章規定。”將集體水庫按照荒山、荒溝、荒丘、荒灘等處理——這樣做顯然是非常不合適的。

由於對水庫水資源的承包期限的規定較為模糊，所以出現過監管缺位導致“無償延期承包”的情況，以及在村民不知情的情況下集體水庫被無償延續承包的情況，集體資產遭受損失。

比如，2023年湖北襄陽宜城市出現過19座水庫中竟有11座以除險加固名義進行過無償延期，高達134.8萬元的承包費沒有繳納。宜城市多座水庫承包合同期限超過20年，有的甚至長達46年。後經整頓，損失被追回，宜城制定完善了市、鎮、村三級河湖長及水利主管部門職責清單，健全了常態化巡查監管機制[1]。

04

分級劃定的主管部門和地方性規定

國有水庫依據《水利水電工程等級劃分及洪水標準》(SL252-2000)，劃分不同大小的水庫並由不同層級的政府部門管理（如下表）。

此外，一些省份出台了地方性政策和管理辦法，對於水庫承包的方式、年限，承包者的權利和義務提出了更為規範性的要求。

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水庫承包經營中留存的問題

雖然有相關的法律和地方性管理辦法相互補充，但在水庫實際的承包和運營過程中，仍存在許多法律和政策盲點，或是實施監管不到位的問題。對於水庫這樣的公共品，私人承包和經營中的無序行為可能會影響到村民們的生計和生態環境，更可能侵害集體或國有資產，造成難以挽回的損失。

問題之一是私人承包農村集體水庫沒有通過村民（代表）大會決議，而是由集體經濟組織中的少數人進行了私下的承包活動，這類承包合同並沒有及時被清理，導致成為私人損害集體資產的歷史遺留問題。這種涉及集體資產違法承包和售賣的歷史問題也可能成為發展壯大集體經濟的現實阻礙。

**問題之二是無償延包和違法轉包，這一種問題是在前者的基礎上，進一步延續了不合理、不合法的承包行為。**導致管護水庫的責任主體不清，也容易進一步誘發對水庫水資源的不合理開發和使用。

**問題之三是私人利益與集體利益的衝突，**部分私人承包水庫在保田不保魚的要求下，仍舊追求個人利益，在旱期並未開閘防水，還有一些水庫在私人承包後對村民的種地用水收費[3]。但是，在《水法》第七條寫明：“國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度。但是，農村集體經濟組織及其成員使用本集體經濟組織的水塘、水庫中的水的除外。”私人承包者並不具備向居民用水收費的權利。

**問題之四是私人利益和私人利益衝突，**這一衝突主要表現為，在私人承包的水庫中進行釣魚、捕魚等活動，對於垂釣者而言，開闊水域應該是人人共享的公共品。還有一些水庫在承包前可以釣魚、捕魚，但是在承包後，仍有居民習慣性地前來釣魚，造成了承包者和居民間的衝突。對此，需要進一步參考承包合同中的條例和水庫性質，如無特殊説明，一般情況下休閒垂釣的一人一杆活動是被允許的，但是損害承包者私人財產或生產性活動的多杆釣魚、捕撈等活動是被禁止的。

**問題之五是私人在承包水庫後濫用水資源，**導致水體污染。在重慶部分地區的水庫曾出現“肥水養魚”但未處理好尾水，導致污染水體，以及化肥投放點附近土壤板結等問題，儘管後經整改有所改善，但是這種行為並非孤例[3]。

06

管理經營和保護水庫的案例

為了應對私人利益和公共利益之間的衝突，一些地方已經探索出了新的經驗模式，包括細化水資源承包和經營的政策文件，建立多方共治的管護機制。

例如，四川省資陽市雁江區採取了“行業主管部門監管、下屬國有公司經營”、“以大（水庫）帶小（水庫）、小小聯合”的水庫管護機制，從私人企業那裏收回了全區78座水庫水面經營權，於2022年1月成立國有平台公司，承擔生態養殖、水利工程維修養護、水質治理、灌溉服務等工作。國有平台公司先後對全區35座水庫投放魚苗262萬尾，採取“人放天養”的養魚模式，有利於淨化水質，也能增加收益。已經有序開放的17座水庫可進行休閒垂釣活動，已獲得成魚銷售、垂釣證辦理、勞務費等方面收入共計320萬元。“這些收入將用於支持全區水庫維修養護和環境整治等，‘反哺’水庫，實現‘以水養庫’”[4]。

雲南省建立“112+”和“水庫保姆”制度，即一套小型水庫物業化管理制度、一個縣級小型水庫安全運行監管平台，一支專業巡查、一支專職養護兩個隊伍，實現了管護的提質增效，降低了管護的成本，便利了村民們的生產用水[5]。永仁縣通過探索“水庫+灌區”管護，畝均節水70立方米，水庫維修養護費用由2022年的142.5萬元減少至2023年的21萬元；永仁縣一立方米的水只要0.6元（種糧僅需0.16元/立方米），通過向村民少量收費，既建立了村民們愛水省水的意識，也實現“以水養水”，最重要的是降低了村民和企業的用水成本[6]。

這兩個例子説明，水庫水資源的開發、經營和管護可以兼具經濟效益和生態效益，關鍵要將當地人民生活用水的公共利益和生態環境的公共利益放在首位，不能放任任何經濟主體對經濟利益的單一乃至貪婪的追求。

參考資料：

[1]宜城市紀委監委.監督故事丨宜城：追回118萬水庫承包費.2023年6月30日  

http://www.ycjwjc.gov.cn/html/4820-1.html 

[2]新聞夜航.集體水庫個人承包 高價賣水灌溉水稻.2020年9月1日

https://news.qq.com/rain/a/20200901A0K4RH00 

[3] 滿寧.向“肥水養魚”説不重慶五分院：督促治理違法養殖污染水庫水質問題.北京青年報官網.2023年10月28日

https://news.qq.com/rain/a/20231028A00XXM00

[4]邵明亮.資陽市雁江區推進小型水庫管理體制改革——以水養庫 讓水庫“活”起來. 四川日報電子版.2024年12月4日

https://epaper.scdaily.cn/shtml/scrb/20241204/319644.shtml

[5]王淑娟.雲南：“水庫保姆”助管護提質效.雲南日報.2024年4月27日

http://yn.xinhuanet.com/20240427/371b3ed9dbe1490f9c417e6e388bb6d3/c.html

[6]王淑娟.激活一庫水盤活一座城 雲南省創新探索“水庫保姆”新模式.雲南日報-雲新聞.2024年10月23日

https://news.qq.com/rain/a/20241024A01IPN