近期熱議的“養老金增幅超工資”，激出一個分配正義的難題_風聞

蒙克

清華大學公共管理學院

【導讀】近日，養老金人均增長2%的消息引發廣泛關注。這一調整不僅體現了國家對退休人員的關懷，更展現了社會保障政策的精準化趨勢。然而這一政策伴生了更激烈的社會輿論：退休金持續增長的同時，勞動者當下的收入增長卻步履維艱。過去十年，退休金翻了一番，但工資增長遠未達到這一水平，甚至部分羣體面臨收入下降和失業的困境。儘管今年全國共有8省份上調了最低工資標準，但因工資分配權分散於千差萬別的企業與機構中，難以對在職勞動者進行直接的收入干預。

本文恰恰回應了這一問題，作者指出傳統福利國家誕生於工業社會，其設計初衷是通過政府主導的社會政策（如養老金、失業保險）應對勞動者因工傷、失業、年老等風險而面臨的“商品化”困境。然而隨着技術進步和全球化的發展，風險社會已然到來。就像養老金增長雖能緩解退休人員的壓力，卻無法解決在職勞動者因技術替代或經濟波動導致的收入不穩定問題。

文章進一步提出，社會政策需要從“福利國家”向“風險社會適配型”轉型。傳統福利國家的侷限性在於其依賴固定的科層結構和行業分類，難以應對風險社會中高度不確定、跨領域的系統性風險。對此，作者推崇“全民基本收入”（UBI）等創新方案，通過無條件、普惠性的資源分配，為全體公民提供靈活的安全網。這種思路跳出了福利國家的歷史框架，更符合風險社會對流動性、靈活性和普遍性的需求。

本文原載《文化縱橫》2024年第6期，****僅代表作者觀點，供讀者參考。

福利國家將死，社會政策永存

近兩年，隨着經濟形勢的變化，關於中國和日本的對比多了起來。2024年10月，《金融時報》的一篇文章再次激起了中國經濟是否會“日本化”的討論。文章認為：中國的低生育使得需求不振，造成低增長，會導致低通脹；而為了擺脱通縮、恢復增長，政策一定會長期維持低利率。這“四低”，由於起點是短期內不可改變的人口趨勢，故而將定義中國未來數十年的經濟狀況。

無論這一觀點是否正確，但它體現了正確的提問方式：要判斷經濟的發展（增長與通脹）和政策的走勢（利率），需要回到社會基本面（生育和人口）**。**於是，為回應社會和經濟需求，2024年10月28日，國務院印發《關於加快完善生育支持政策體系推動建設生育友好型社會的若干措施》，出台了一系列旨在增強生育保險保障功能、推動育幼服務體系建設、強化教育、住房、就業等配套支持措施的政策。這些政策，無一不與社會有關——它們都屬於社會政策。換言之，今天中國經濟的破局之道，已經從過去45年的經濟政策，轉變為如今的社會政策。

**▍**何謂社會政策？

既然它如此重要，那何謂“社會政策”？有人會回答説它就是“社會保障政策”或“社會福利政策”。這只是同義反復。我個人比較喜歡的一個關於“社會政策”的定義，來自社會學家哥斯塔·艾斯平-安德森（Gosta Esping-Andersen）的《後工業經濟體的社會基礎》（Social Foundations of Postindustrial Economies）。這位丹麥人以不多見於社會學家的簡潔語調，為“社會政策”給出了一個乾淨的定義：“社會政策意味着對社會風險的公共管理。”

這個定義的每個關鍵詞，都值得深究。比如，什麼是“公共”？對此，相信很多人的第一反應是“公共當然指的就是國家或政府”。其實，“公共”是一種人與人之間共存和協作的秩序狀態，而國家或政府，只是實現這種秩序狀態的眾多手段或形式之一——這種手段的基礎是暴力。

歷史長河中，人類實現過很多並非主要基於暴力而實現的公共秩序，比如宗教組織、體育協會、商業行會、職業團體等。比如所謂的“根特體制”（Ghent System），它是起源於比利時根特市、由自治的工會負責管理的失業保險基金，它是“工會所有，工會治理，為了工人”，旨在讓參與這個項目的工人在失去工作時可以從中獲得失業救濟金。換言之，對所謂“失業風險”的應對，工人們依賴的不是作為暴力機關的國家，而是自主組織起來的工會，後者是一種基於自願合作的公共秩序的表達。於是，艾斯平-安德森定義中的“公共”，其實是跟“私人”相對的一個概念。如果每個工人單靠自己的儲蓄來應對可能的工傷，這就是一種私人解決辦法。“社會政策”定義中的“公共”二字意味着，對於工傷、失業這類工友都可能遭遇的問題，採納一種大家共同面對的公共解決方案——這種方案可以是來自國家，也可以不是。

那什麼是“管理”？看過黃仁宇作品的讀者，想必會對他提出的一個概念有印象——“數目字管理”。從他基於傳統（如明代）和現代的對比中我們知道，**所謂“管理”，尤其是現代社會的“管理”，必定是數目字的，因為只有數字是抽象的、精確的、可計算的，是能夠“加加減減”地進行動態調整的，從而服務於高流動性的現代社會。**否則，就一定是常見於傳統農業社會，僅僅以控制具體的人、物、資金為目的，經常採取“一刀切”命令的“管束”。就像《萬曆十五年》所描述的在洪武二十一年（1388）朱元璋下達的指令，“人民納税實物不入倉庫，直接供應于軍士的家庭，軍士則不再發給軍餉，並規定先在應天府抽派若干税民，和金吾衞的五千軍士對口”；此舉追求的不是讓軍需税收在全國範圍內統收統支，而是讓全國佈滿各種地域化的、基於實物（而非貨幣）的短途供給線，回應並服務於以農業為基礎、人民在某地“生於斯長於斯”的、低流動性的明初傳統社會。

因此，艾斯平-安德森對社會政策的定義，是在現代社會前提下做出的。換言之，**對社會風險的應對措施，比如旨在應對社會風險而籌集的資金，不能以類似洪武年間這種地域化狀態分佈於全國大小地方，而必須在全國層面具有通盤考慮和集中調配的“數目字管理”特質，非如此不能實現全民族對社會風險的有效共擔。**如果做不到這點，就難以稱為現代“管理”， 也就難以稱為現代的“社會政策”。

**▍**何謂社會風險？

那什麼是“社會風險”？這就要聯繫烏爾裏希·貝克的名著《風險社會》，該書以宏大的歷史縱深，描摹了風險在人類文明進程中的演進。風險從人類文明伊始就存在，但依據來源、影響範圍和應對方式，風險的演進可以分為三個階段。在傳統社會階段，風險主要源於自然，影響範圍主要集中於某個時空範圍，在地化屬性較強。比如，在四大文明古國，大河的漲落帶來了沃土，但也造成了水患。水災、旱災、蝗災、火山、地震，傳統社會的人類在所有這些自然災害面前都是渺小的，但所幸這些自然風險的影響範圍侷限於某些受災地域，且災害總會過去。於是，面對自然風險，人類一般視為天意，採取一些有限的預防措施，然後進行相應的事後救濟。

工業革命發生後，風險的演進便進入了工業資本主義社會階段。在這種社會中，市場經濟成為調配資源最主要的制度手段；同時，與自己掌握生產資料的傳統工匠和自耕農不同，工業社會的產業工人已經喪失了生產資料的所有權。他們只能在勞動力市場中，向生產資料的擁有者（資產階級），出賣自己每天若干小時的勞動時間，才能換取相應工資，在工業社會活下去。換言之，曾經一個個具體而鮮活的勞動者，被拆解並重組成了抽象且去人格化的勞動力，成為可被買來賣去的物品一般的存在了。這就是勞動者的商品化（commodification）。**正是勞動者的商品化，造成了這個時代他們所面臨的最大風險——如果勞動者出於各種原因（工傷、失業、疾病、年老、生育），出現了勞動力市場參與的中斷，不能在勞動力市場上出賣自己的勞動力，那他們就無法取得工資，也就無法在工業社會中生存。**正如左翼經濟學家瓊·羅賓遜（Joan Robinson）在《經濟哲學》（Economic Philosophy）中辛辣地批判所揭示的：“被資本家剝削的痛苦，與無法被資本家剝削的痛苦相比，簡直微不足道。”可見，在工業社會階段，雖然自然災害仍然存在，但困擾人類的最主要風險的來源不再是自然，而是人為的技術（現代工業）和制度（資本主義）；它的影響範圍也不再侷限於某個時空，而是突破了地域的侷限，開始遍及某個產業、職業甚至年齡段的所有人羣。

人類對這類本質上源於“社會”的社會風險的重要應對方式之一，就是社會政策。這一方案希望在不推翻工業資本主義的前提下，儘量消弭這一生產方式對社會造成的負面影響。其核心思路是實現勞動者的“去商品化”（decommodification）**：既然勞動者在工業資本主義之下的商品化是其所面臨的一系列社會風險的重要原因，那麼要應對這些風險，最重要的就是讓工人在遭遇勞動力市場參與的中斷時，透過社會政策的一系列安排獲得一定時期的收入支持。**而中斷工人的勞動力市場參與的主要原因是工傷、失業、疾病、年老、生育，於是這五個領域自然就構成了經典社會政策的主要門類。之所以其中並不包含教育和住房——兩個我國尤其關注的“民生”領域，就是因為二者跟工業社會中由勞動者的商品化所導致的社會風險關係不大。

**▍**什麼是福利國家？

正是在應對工業社會的社會風險的背景之下，福利國家誕生了。之前説過，社會政策是對社會風險的公共管理，這裏的“公共”本來是一個比國家範圍更廣的範疇。然而，受20世紀上半葉歷史，尤其是1929~1933年經濟大蕭條和兩次世界大戰的影響，國家越來越成為社會政策的主體，西方建立起福利國家。首先，**大蕭條中大規模的失業凸顯了社會風險對社會的危害，徹底重塑了人們對失業原因的認識——失業不是個人的原因，而是資本主義體系運行的負面結果；這樣的大規模社會風險，只能通過國家干預才能有效應對。**其次，整個西方世界的國家干預能力和範圍得到極大的增強和擴展。國家干預控制的能力與制度在戰時形成，便自然延續到了戰後，構成了戰後福利國家建設和運行的基礎。再次，世界大戰不僅增強了國家能力，還改變了對公民權利和福利的認識。戰爭中，為了激勵眾多普通工人投身於戰爭努力，政府需要為他們提供事關健康、工傷、家庭支持等公共產品。**這重塑了對“福利”的定義：“福利”不僅僅是對社會失能羣體的救濟和幫扶，也是具有正常工作能力的普通公民理應享有的權利。**最後，兩次世界大戰是與之前的人類衝突在性質上完全不同的“總體戰”，它對包括軍民各界的社會整體的動員程度前所未有。這種在文明毀滅邊緣精誠團結、一致對外的獨特歷史經歷和記憶，鍛造了公民之間極強的團結精神。這樣的精神延續到戰後，既給了國家在全民名義下建立社會保障項目、實現風險共擔以合法性，更為這樣的項目提供了必要的財政基礎：若公民們不認為彼此之間負有在風險面前互幫互助、同舟共濟的責任，那他們有什麼理由為國家社保項目的融資提供支持（如繳納税收和社會保險費）？

至此，基於艾斯平-安德森對社會政策的定義，我提出一個對福利國家的定義。**如果社會政策是對社會風險的公共管理，那麼福利國家就是對工業社會的風險的政府管理。**後者是前者的一個子集，它應對的是工業社會這一風險發展階段的特定風險結構，它誕生於經濟大蕭條尤其是兩次世界大戰所塑造的特殊歷史環境，表達的是生活在這一歷史環境中的那幾代人類獨特的恐懼和希望。換言之，福利國家是非常特殊的歷史產物，它是社會政策在特殊歷史環境中的特定呈現。這種歷史性，既説明了福利國家的成就——它承擔了自己獨特的歷史任務，也註定了它的侷限——當曾經催生它的歷史條件消失，尤其是當新的歷史發展階段提出了它無法回答的問題，那它就應該退出歷史舞台了。

**▍**什麼是風險社會？

**這樣的謝幕，將發生於人類風險演進歷程的第三個階段：風險社會。**在這個階段，風險來源仍然是人造技術和制度，但影響範圍超越了空間和羣體，甚至超越了時間。《風險社會》德文版出版於1986年。就是在這年，切爾諾貝利核電站爆炸。這場災難造成的核泄漏讓20多萬平方公里的土地受到污染，輻射波及數十個國家——這是對空間的超越；同時，離核電站30公里以內的地區時至今日依然被闢為隔離區，完全消除污染區的殘留需要800年，受輻射傷害的人羣的後代仍然罹患核輻射相關的各種疾病——這是對時間的超越。

對於工業社會和風險社會的區別，貝克曾經做出過精闢的論述：“貧困是分層的，煙霧是民主的。”也就是説，工業社會的社會風險（如貧困），是集中於某些人羣和階層的，並不會影響到另一些階層。但是，風險社會的風險（如空氣污染、氣候變化、恐怖主義、全球疫情、核能或AI帶來的技術風險等），影響範圍輕易就能跨越時空和階層，能夠“民主”地影響所有人。風險之所以在這個階段會具有如此係統性的影響，憑藉的就是人類在工業化、信息化、全球化等進程中所發展出的強大技術。這些技術不僅帶來了貨物、資本、人員、信息的流動，更造成了風險在系統內的跨領域迅速傳播。

那些原本應由福利國家來回應的與勞動力市場相關的社會風險，在AI技術的影響之下，也開始變得具有極強的系統性。失業風險不再僅侷限於某些特定職業或人羣，而是廣泛影響於一系列具有相似任務需求的崗位。因為AI技術改變的並非單一職業，而是眾多職業中通用的特定任務。例如，AI可以執行大量數據分析、報告生成、客户支持等重複性較高、普遍存在於很多職業的任務。於是，那些大量依賴這類任務的職業，如出納、行政助理和客户服務代表等，不管其身處何種行業，都會面臨所承擔的任務被AI替代，從而收入降低陷入貧困，甚至下崗失業的風險。因此，凡是依賴AI可執行的任務的職業，無論行業如何，都難逃自動化替代帶來的社會風險——而隨着AI技術的不斷完善，這樣的任務將會越來越多。於是，風險社會中的失業風險，被AI技術顯著放大，它的彌散性和系統性讓越來越多的勞動者暴露於“不加區分的”衝擊之中。

**身處於風險影響具有如此彌散性和系統性的風險社會，誕生於工業社會階段的福利國家就暴露出了局限性。**首先，由於風險在今天可以輕易跨越國界，以民族國家為界限的福利國家顯然無法很好地應對。比如，如何將大量湧入德國的敍利亞難民納入德國的福利國家體制，就是一個讓人頭疼的問題。事實上，外來移民的社會權益保障，一直以來都是歐盟工作的重點。在歐盟，促進成員國間勞動力流動並維護其社會保障權益的系統稱為“社會保障協調製度”（Coordination of Social Security Systems），它通過《歐盟社會保障協調條例》及其實施規定的框架運作。該協調系統最重要的基礎設施是跨境電子社保信息交換系統（EESSI），它旨在實現勞動力信息在各成員國間的傳遞和各國勞動者社保權益的在跨國流動時的轉接，適用於包括失業、醫療、養老在內的多種社會保障權益，並涵蓋在整個歐盟和歐洲經濟區國家（如冰島、挪威、列支敦士登和瑞士）內合法居住和工作的個人。

換言之，為了應對貝克所説的“世界風險社會”，全球化必然要求結束民族性福利國家“畫地為牢”的制度安排，走向社會福利的全球治理。**但是，福利國家從誕生之初就是建立在一國公民之間的團結精神之上的，非如此不能為用一部分公民的資源去援助另一部分公民這種做法提供合法性。**德國人為何要去援助希臘人呢？尤其是當前者還認為後者是由於懶惰而陷入福利陷阱的時候？因此，民族性的福利國家不僅本身就是一個落後於世界風險社會的制度安排，其所塑造的福利沙文主義心態更進一步地不利於社會福利的全球治理。

福利國家的當代侷限性還體現在另一個方面。福利國家回應的是工業社會階段勞動者的“去商品化”需求。基於勞動者在勞動力市場上被商品化的程度，及其所面臨的社會風險大小，福利國家本質上反映了一國的勞動力市場結構。福利國家功能的實現，依賴的也是現代國家的科層結構。換言之，**福利國家是以固定的科層組織，回應勞動力市場上基於職業和行業形成的相對穩定的社會風險結構。福利國家的這種穩定性，對於有序的、可預期性強的、以福特主義生產模式為代表的工業社會階段，是足夠的；但對於各個行業頻繁受到AI等技術難以預測的顛覆性影響的風險社會來説，其回應能力在靈活性和充分性上就顯得捉襟見肘了。最簡單地説，如果所有行業都會遭受自動化替代的影響，且這種影響的“顆粒度”很細（不在職務而是在任務層面），於是它在何時發生，尤其是如何發生，在很大程度上是難以確定的；那福利國家就無法像過去一樣，基於不同行業或年齡段之間社會風險的計算，通過讓風險在低和高兩種暴露程度的人羣之間重新分配的方式，實現風險的應對和共擔。**工業社會的舊福利國家，難以回應風險社會的新風險。

**▍**社會政策創新的方向為何？

這就是為什麼越來越多的人開始呼籲放棄福利國家那形成於工業社會的歷史思維定式，探索社會政策的創新。如果當代技術尤其是AI的影響迅速而深入，打破了職業和行業的固有界限，導致失業和收入不穩定的風險“去結構化”——這些風險不再集中在某些行業，而是具有普遍性、不可預測性，且影響層次更細緻到任務層面，那麼按照勞動力市場的職業和行業情況來制定社會政策的思路已經落後於時代。於是，我們就應該放棄這種思路，轉向一種基於“全民”的社會政策制定思路，這就是“全民基本收入”（Universal Basic Income，UBI）在近年來愈加受到重視的根本原因。換言之，UBI的興起，乃至整個“普遍主義”（universalism）的社會政策制定範式的抬頭，並非像很多人認為的那樣，是左翼或者民粹主義意識形態針對新自由主義近四十年的話語和政治霸權的反動，而是針對風險社會到來這一客觀情況的必然調整方向。

在風險社會的背景下，UBI和傳統福利國家之間的差異不只是資金分配機制的區別，更是在回應風險性質的能力和廣度上的根本差異。**UBI並非基於勞動力市場的參與情況，也不依賴對不同行業的風險暴露概率的測度，而是以全民普惠的方式，直接提供收入保障。其核心在於無條件、廣覆蓋地為每個公民提供基本收入，能夠更靈活地應對不確定的技術性衝擊所帶來的系統性風險。**UBI跳脱了福利國家在工業社會階段依賴的職業分類思維，通過減少對就業的依賴，旨在提供一種基礎性的安全網，使得個人在面對自動化替代和AI技術帶來的結構性變化時，仍能保障基本生活。**這種模式更符合風險社會的要求，既具有普遍性，也具備更強的抗衝擊能力，是一種更加“去市場化”的社會政策方案。**因此，UBI的興起並非單純的意識形態驅動，而是應對風險社會客觀需求的制度性創新。

**許多科技界的巨頭都曾公開支持UBI的理念，比如馬克·扎克伯格和伊隆·馬斯克——這未必是因為他們善良，而是因為他們就是當今風險社會中技術風險的創造者，他們比任何人都更清楚自己手中的技術對整個人類所帶來的威脅。**OpenAI的聯合創始人山姆·奧特曼甚至早在ChatGPT上線前四年（2018年）就開始構想UBI的試驗。該試驗最終由奧特曼資助並由OpenResearch實施，於2020年至2023年在美國伊利諾伊州和得克薩斯州展開。試驗結果顯示，UBI能夠增強受助者的經濟獨立和個人選擇自由，提高其生活質量，並讓他們在職業選擇上更加註重個人興趣和工作意義。

這一試驗也揭示了UBI的侷限：儘管現金補助提高了受助者的自主性，但部分參與者出現了較高的負債增加趨勢，其淨資產未能得到提升；同時，不少人由於轉向培訓和教育，減少了工作時間。也許是為了解決UBI的問題，奧特曼於2023年提出了“全民基本算力”（Universal Basic Compute，UBC）的設想，旨在通過提供計算資源讓每個人都能參與AI時代的新經濟體系。這一理念認為，隨着AI快速發展，提供一定的生產手段，如計算能力，而非僅僅提供現金，可能更符合風險社會的需求。在UBC的設想中，每個人可以獲得一定量的計算資源或AI使用權（如GPT-7）。他們既可以將這些資源用於自身的職業或學術需求，也可以轉售或捐贈，用於更廣泛的科研或商業目的。

當然，人類究竟怎麼應對風險社會中強大技術對勞動者造成的風險，目前還沒有答案。但提問的邏輯和方向，其實已經在過去的探索中確定了。不難看出，不管是UBI還是UBC，二者雖然形式不同，但歸根結底都遵循同一個邏輯：為全體公民提供抽象資源（如擺脱時空限制的現金和算力），以高流動性和高靈活性應對風險社會的高不確定性和高風險性。這就是風險社會條件下社會政策制定的底層邏輯，也是今天我們在思考和評價社會政策，包括中國的社會政策時，應該採納的提問角度。

**▍**對中國社會政策發展提出正確問題

行文至此，我們可以把討論帶回中國語境：作為一個加速進入數字化社會、數字化技術在生活和工作中的滲透程度都世界領先的國家，中國已經在技術的推動下，進入了風險社會階段。在這個階段，如果還在糾結是否或如何建立福利國家，實屬問錯了問題。早在2007年，烏爾裏希·貝克就曾到訪中國上海，據説在那時他就做出了中國已經進入風險社會階段的判斷——依據之一是當時舉國關注的食品（奶粉）安全問題。2015年貝克去世，未能看到移動互聯網等現代技術給中國社會帶來的深刻改變，但這樣的改變，我相信，只會讓他更加確信自己當年的論斷。

**如果中國已經進入風險社會，那我們需要的就不是福利國家，而是社會政策的優化和創新。**換言之，當面對統計數據（圖1），我們首先要問的不是類似於“中國政府部門的公共社會支出究竟是多了還是少了”，“是不是太靠近OECD國家”等問題。我們真正要問的，是這些支出背後的社會政策，究竟是什麼樣的？如果社會政策是對社會風險的公共管理，那我們社會政策的公共性有多高——它究竟是全國人民享有的公共品，還是僅僅是某個地區的俱樂部產品？我們社會政策的執行，究竟是現代的“數目字管理”，還是仍遺留有傳統的“管束”成分？更重要的，是針對社會風險的一系列提問：我們關於社會風險的知識生產，是否是基於對大數據的追蹤調查和研究分析？我們對很多風險的應對，是否真正將之視為社會的責任，而非推給個人或家庭？我們對風險的社會建構，在多大程度上能轉化為公民的現代風險意識，讓我們擺脱風險潔癖與風險鈍感，從而讓風險應對成為生活的日常，而不是恐慌的來源或需要推給其他主體的麻煩？對所有這些問題的探究，本質上都是從不同維度幫助我們去回應一個最重要的時代問題：在今天的風險社會，社會政策如何才能有效管理這個時代的新風險？

福利國家將死，但社會政策永存。面對全球風險社會，我們從未像現在這樣，如此迫切地需要社會政策的創新。既然是創新，那就一定不是回到過去。