美國政府製造業迴流計劃能否成功？_風聞

原創 CF40研究院 中國金融四十人論壇 2025年08月04日 20:04 北京

​

“

過去幾十年來，美國製造業的持續衰退一直是在美國經濟和政治領域備受關注的問題。特朗普政府將振興製造業確立為美國核心經濟目標之一，試圖通過大規模減税和高額關税兩大手段，推動產業迴流並將美國重塑為製造業超級大國。

本文綜合國際智庫專家與企業界觀點，系統梳理並評估了美國製造業迴流相關政策的現有和潛在影響。分析發現，其效果或遠不及預期：關税政策的巨大不確定性打擊了企業信心並推高了生產成本；減税對經濟增長的刺激效應或不及預期；更重要的是，這些政策未能解決美國製造業面臨的結構性制約，即嚴重的勞動力短缺和技能斷層。

在美方專家看來，美國要實現製造業的有效復興，很多真正有效的措施在特朗普政府現有的政策包之外，甚至處在完全相反的方向。

* 原文《特朗普政府能否讓製造業迴流美國？》在2025年7月22日首發於“CF40研究”小程序。本文觀點僅供瞭解海外研究動態，不代表中國金融四十人論壇和中國金融四十人研究院意見和立場。

”

特朗普政府推動

美國製造業復興的政策措施

1. “大而美”法案

在特朗普政府推動製造業迴流的政策組合中，“大而美”法案被視為刺激本土製造業投資的關鍵舉措。

該法案不僅延續了2017年《減税與就業法案》（TCJA）中的税率下調措施，還解決了部分TCJA未預見的税負上升問題（如研發支出費用化），並引入了新一輪税收激勵措施，例如對新建制造和生產設施提供全額費用化扣除，旨在降低企業在美國境內投資的成本與門檻，進一步支持本土生產並增強美國製造業的國際競爭力。[1]

第一，阻止公司税率上調。“大而美”法案成功阻止了原定於年底生效的公司税率上調，確保企業能夠繼續享受較低的税負水平。根據《減税與就業法案》設計，美國企業所得税率由35%降至21%，但該税收優惠存在“日落條款”，若未延期，2025年底將自動失效，企業税負將顯著上升。“大而美”法案通過立法延續了當前税率，減少了税負波動帶來的不確定性，為資本投入密集、需要長期規劃的製造業提供了更穩定的投資環境，降低了外包或產能轉移的風險。

第二，國內研發活動税收抵免。根據《減税與就業法案》，2021年12月31日後開始的課税年度，納税人必須將研發支出資本化並攤銷。國內研發支出需在5年內攤銷，境外研發支出則需在15年內攤銷。“大而美”法案對此進行了調整，允許2024年12月31日後開始的課税年度，國內研發支出立即全額扣除。但境外研發支出仍需繼續資本化並在15年內攤銷。[2]

第三，永久延長100%獎勵性折舊政策。100%獎勵性折舊政策允許企業在購置符合條件的資產後，立即將其全額成本從應税收入中扣除，無需分多年攤銷。這一做法有助於企業在購買新設備、廠房或機械時，加快前期成本的回收速度。法案將此條款追溯至2025年1月19日生效，並永久保留，取消了之前的逐步淘汰計劃。[3]

第四，擴大第179條費用化範圍。法案保留並提高了《税法》第179條規定的折舊扣除上限，將可一次性扣除的資產金額從120萬美元提升至250萬美元。當符合條件的資產總採購額超過400萬美元時，扣除額度將按一比一的比例逐步遞減；當採購總額達到650萬美元時，扣除資格將被完全取消。

此項調整對中小型製造商尤為有利，使其能夠在購置當年將設備、車輛或軟件的成本一次性費用化，從而減輕初期資本支出的税負壓力，提高投資回報的可預測性和資金週轉效率。

2. 關税與貿易談判

特朗普政府將高關税作為重要手段，重新談判貿易關係，意在通過提高進口成本來保護本土產業，迫使企業將生產環節遷回美國，並減少對外國低價商品的依賴。

行業關税：依據《貿易擴展法》第232條款，特朗普政府對進口汽車及關鍵零部件加徵25%關税，將進口鋼鐵和鋁產品的關税上調至50%，宣佈自8月1日起對銅加徵25%關税。此外，政府還對關鍵礦產、半導體、藥品和木材等領域啓動調查，為未來可能的關税措施做準備。

對等關税：2025年4月2日，特朗普宣佈了對幾乎所有貿易伙伴的所謂“對等關税”。當天美國債券市場出現劇烈波動，政府決定將除中國以外的貿易伙伴的對等關税統一下調至10%的基準税率，並開啓了與各國的貿易談判。

中美關税“升級”與“停火”：特朗普政府在4月2日宣佈對中國商品加徵34%的對等關税，此後雙方迅速展開反制性關税行動。加上此前已宣佈以芬太尼為由徵收的關税，美方對部分中國商品的總關税税率一度高達145%。

經過5月在日內瓦的緊張談判，雙方達成初步共識，美方同意暫時將對中國商品的加徵關税降至兩個層級：對等關税降至10%，保留20%芬太尼關税，實現階段性“停火”。

延長對等關税暫停期：2025年7月，特朗普簽署行政命令，宣佈延長原定於7月9日結束的對等關税暫停期，新的截止日期為2025年8月1日。白宮同時向多個國家發出通告，要求在暫停期內與美方達成貿易協議，否則將面臨關税税率上調的風險。例如，加拿大可能面臨35%的關税，歐盟30%，墨西哥30%，日本25%。

政策有效性評價

在布魯金斯學會近日舉辦的“特朗普能否把製造業帶回美國”論壇[4]上，高級研究員達雷爾·M·韋斯特（Darrell M. West）表示，衡量制造業政策成效可參考多個指標，包括就業增長、製造業產出提升以及外資投入情況等。

他提到，1979年美國製造業就業人數為1950萬，如今已降至約1280萬；製造業在全國就業中所佔比重也從1950年的30%降至目前的約8%。在產出方面，韋斯特認為，只要經濟保持穩定增長，就可以預期製造業也會提升。

韋斯特還表示，隨着機器人、人工智能和自動化技術在製造業中的廣泛應用，工廠的生產方式已發生根本變化，這意味着，即使製造業生產力和產出有所提升，就業崗位也未必隨之增加。這是特朗普面臨的最大挑戰之一，因為就業是公眾最為關注的指標。如果政策未能顯著改善就業，即便產出和生產力有所提升，也可能削弱總統的公眾支持率。

1. 關税無益於製造業迴流

特朗普政府試圖通過對外國商品加徵關税，迫使其處於不利競爭地位，從而為美國製造商創造機會，填補這一空缺，推動製造業增長和就業增加。然而，這一策略與21世紀製造業的實際情況存在較大偏差。學術界、業界和媒體普遍認為，特朗普政府目前的關税政策與振興美國製造業的目標或背道而馳。

首先，本屆政府的關税政策帶來了巨大的不確定性，為企業投資決策帶來阻礙，打擊企業信心。美國全國製造商協會（National Association of Manufacturers）常務副總裁查爾斯·克萊恩（Charles Crain）表示，企業普遍感受到了不確定性，整個行業亦是如此。

該協會每季度都會開展一次“製造業展望調查”，瞭解製造商對下季度公司前景的看法。在2025年第一季度，僅有55%的受訪者持樂觀態度，創下自2020年新冠疫情高峯以來的最低水平。關於悲觀情緒的原因，排在首位的是“貿易不確定性”，其次是“投入成本上升”，後者實質上也是貿易不確定性的體現。調查還顯示，89%的企業表示，過去一個季度內關税已導致其運營成本上升。

華盛頓智庫經濟政策研究所（Economic Policy Institute）資深經濟學家亞當·赫什（Adam S. Hersh）認為，目前改善製造業最大的障礙就是關税政策帶來的不確定性和混亂，特朗普政府現在正在全速推進的一些舉措正在削弱美國經濟韌性和經濟活力的基礎。

第二，關税導致關鍵投入品價格上漲。克萊恩認為，雖然製造商支持特朗普推動本土製造業的目標，但製造業始終依賴全球供應鏈。美國全國製造商協會數據顯示，即使美國製造業滿負荷運轉（目前還有超過40萬個空缺崗位），本土最多隻能生產約84%的製造投入品，其餘至少16%必須依賴進口，這包括原材料、化學品、能源資源及部分專業設備。實際上，美國目前的自產比例僅約67%，剩餘約30%的供給缺口仍需解決。

赫什提出，美國約一半的進口商品為製造業投入品。全球貿易中約三分之一為跨國公司內部貿易，利用各地比較優勢實現高效生產。提高關税實際上是推高這些關鍵投入品的成本，削弱美國製造商競爭力。

其中，鋼鐵關税是典型案例。特朗普政府首次實施鋼鐵關税後，美國鋼鐵和鋁產量確實上升，但下游產業受成本衝擊更大。赫什認為，真正鼓勵製造業發展應採取降低關税的政策，促進進出口自由流動，這樣才能有效支持製造業。

美國多元化企業Taco Family of Companies執行主席約翰·黑森·懷特（John Hazen White）以自身經驗舉例指出，製造業離不開鑄鐵、鋼鐵等核心原材料。然而，受限於美國國內監管政策，這些原材料已難以實現大規模本土生產，且現有產能成本高昂，公司不得不從中國、印度等國採購。在懷特看來，原材料進口並無不妥，因為這些國家的原材料在質量和供應穩定性方面表現良好，進口主要是為了維持本土市場的競爭力。因此，他認為，對這些在國內難以獲得的原材料加徵關税，反而有悖於提升製造業水平的初衷。

第三，有針對性的關税才可能奏效。赫什提出，關税確實曾是支持製造業和工業發展的重要工具，但前提是運用得當——必須有針對性且範圍有限，專注於需要重點扶持的關鍵行業。當關税被廣泛且無差別地施加於整個經濟體，而未充分考慮其對下游產業的影響，結果往往是災難性的。事實證明，這種做法已導致經濟信心跌至歷史低位，製造業前景疲軟。

2. 減税政策的經濟刺激效果或不及預期

“大而美”法案通過的一系列旨在降低企業税負、穩定企業預期的重要措施，被廣泛認為能夠刺激製造業投資。目前尚無針對這些減税措施對製造業增長具體影響的直接測算，但鑑於製造業產出與經濟增長密切相關，且如前文所述，經濟增長穩定時製造業產出有望提升，因此，可以通過評估法案對整體經濟增長的影響，來間接判斷其對製造業的刺激效果。基於此，本文進一步梳理了多項關於法案對經濟增長刺激效果的預測。

特朗普政府宣稱該法案將顯著刺激經濟增長。白宮經濟顧問委員會（CEA）發佈的分析稱，未來四年內，法案可推動GDP增長4.6%至4.9%，到2034年增長2.4%至2.7%。但税收基金會（Tax Foundation）[5]指出，CEA的許多模型假設傾向於高估經濟影響，而其他機構的預測普遍認為，增長前景並不如特朗普政府所宣稱的那樣強勁。

税收基金會對眾議院和參議院兩個版本的“大而美”法案均進行了預測，認為在短期內其對經濟產出的提升幅度相近，但參議院最終版本的法案通過更合理且穩定的資本投資激勵，使長期增長更為持久。在2025年至2034年的預算期內，預計法案平均可推動GDP增長約1.0%，年均增長率提升約0.1個百分點。

美國國會聯合税務委員會（JCT）對眾議院籌款委員會通過的法案進行了動態宏觀分析，因此未納入眾議院全體通過前所做的修改。JCT預計，該法案將在未來十年內平均推動GDP增長0.4%，且前五年的增幅高於後五年。美國國會預算辦公室（CBO）的預測同樣基於眾議院通過的版本，估計該法案將在未來十年內使GDP平均每年增長0.5%，且GDP增長主要集中於前期。

由此可見，“大而美”法案具備一定的經濟刺激效果，尤其在實施初期可能帶動經濟增長，並間接促進製造業投資和產出。然而，相較於特朗普政府對經濟增長的樂觀預期，獨立機構的預測更加謹慎，普遍認為其長期拉動效應有限。

此外，赫什強調，企業投資的根本驅動力在於產品需求，而非單純的資本成本下降。僅靠降低資本成本難以有效刺激製造業投資，尤其在當前政府政策導致經濟高度不確定、消費者消費能力受挫的情況下。同時，法案大幅削減了教育和醫療支出，而人力資本投資是經濟長期增長的關鍵，這些削減將對經濟產生深遠的負面影響。

3. 美國製造業面臨近50萬崗位空缺

儘管特朗普政府不斷強調製造業迴流美國，但美國是否具備將相關崗位重新帶回本土的條件，已成為眾多討論的焦點。

《紐約時報》[6]報道稱，美國幾乎在製造業生態系統的每一個關鍵環節上都存在缺失——包括勞動力、培訓、技術和政府支持。富國銀行經濟學家估計，目前美國工廠約有50萬個製造業崗位空缺。若要實現特朗普多次呼籲的目標——讓製造業就業佔比恢復到20世紀70年代的峯值水平，美國不僅需要新建大量工廠，還需新增約2200萬名製造業工人。而目前美國的失業人口僅約720萬，遠遠無法滿足這一需求。特朗普政府對移民的嚴格限制也進一步加劇了勞動力短缺的問題。

據《華爾街日報》[7]報道，美國全國製造商協會今年的一項調查顯示，近一半的製造企業表示，招聘和留住員工是他們面臨的最大挑戰。根據美國勞工統計局的數據，製造業平均工資比整個私營部門低7.8%。而在1980年，製造業工資曾高出3.8%。

除工資水平原因外，美國製造業迴流還面臨一個更深層次的挑戰：政策支持與個人從業意願的巨大脱節。卡託研究所赫伯特·A·施蒂費爾貿易政策研究中心副主任柯林·格拉博（Colin Grabow）指出，近年來關於讓製造業迴流、造福藍領羣體的討論，隱含了一個與現實情況並不相符的前提，即許多人渴望從事製造業工作。

格拉博表示，雖然製造業崗位重要且不可或缺，但並非所有人都對這類工作抱有熱情。去年，卡託研究所的一項民意調查顯示，儘管80%的受訪者支持擴大製造業，但真正願意親自從事相關工作的僅佔20%。

製造業工作環境不佳是一個普遍問題。美國政府問責局（GAO）發佈的一份報告指出，造船業正面臨嚴重的勞動力短缺，許多船廠難以與快餐業、網約車等行業競爭員工，部分工廠的員工流失率甚至高達100%，且難以找到合格且無毒品記錄的工人。

這一現象並不難理解，畢竟造船等製造業崗位環境艱苦、風險較高。勞動力短缺問題也並非美國獨有，在亞洲等地，年輕人也傾向於從事更舒適、更具吸引力的職業，如咖啡師或網絡紅人，而不願進入工廠工作。

由此看來，單靠關税和貿易戰來推動製造業迴流，將面臨嚴峻的人才供給難題。儘管特朗普政府頻繁強調“若想規避關税，就必須在美國建廠”，但現實是，連現有製造業崗位都難以填補，而趨緊的移民政策只會加劇這一困境。

更有效的鼓勵製造業發展政策

應該是什麼樣的？

綜上所述，製造業迴流不僅面臨政策層面的挑戰，更涉及勞動力結構和職業吸引力等深層次問題，需多方協同、綜合施策。在布魯金斯學會論壇上，來自企業界、學界和行業協會的專家圍繞這一問題展開了討論，媒體和相關學者對此高度關注。多方觀點認為，美國要實現製造業振興，還需從以下幾個方面着手。

1. 制定清晰的國家制造業戰略

要實現製造業的真正復興，美國首先需要制定一套清晰且具備執行力的國家制造業戰略。在布魯金斯學會論壇上，赫什指出，美國應從國家安全與經濟安全的角度出發，系統識別哪些關鍵產業和產品必須實現本土製造，並據此制定有針對性的政策工具。

這一過程不能僅依賴減税或放鬆監管等傳統手段，而應着眼於整個生產鏈，找出制約製造業發展的關鍵瓶頸，推動上下游環節的協同聯動，構建具備系統性競爭力的產業生態。這對聯邦政府的戰略規劃與執行能力提出了更高要求。

Taco Comfort Solutions執行副總裁萊斯利·塔伊託（Leslie Taito）進一步強調，製造業政策的有效性不僅體現在戰略方向的明確，更體現在政策本身的可預見性和一致性。製造企業需要一個清晰、穩定、可信賴的政策環境，尤其在監管與税收等關鍵領域，應通過透明、一致的制度安排，為企業參與制造業建設提供明確指引，降低政策不確定性所帶來的成本與風險。

如何處理與中國的關係是美國國家戰略的一項重要事項。赫什認為，鑑於中國現在在製造業供應鏈中的地位，美國不應陷入與中國全面對抗的零和格局，而是應該尋求與中國的協調與互補。但他強調，並非在所有領域都應如此，要在考慮國家安全的前提下，與中國構建基於互利與交換的經貿關係。

2. 認清全球供應鏈現實、保障高效獲得關鍵投入品

在關税政策的討論中，一個核心問題是：關税是否會抬高關鍵投入品的使用成本，從而削弱企業在美國本土的生產能力？這是企業界在政策制定過程中反覆呼籲政府充分考慮的關鍵因素。

製造商不僅依賴多種投入品來完成生產，也高度依賴出口市場來銷售產品。因此，制定合理、務實的貿易政策，既有助於實現特朗普政府的貿易目標，又能避免對製造商在美持續投資造成阻礙。

對此，一種較為温和的觀點認為，特朗普政府的關税政策應適當放緩實施節奏，以便為企業留出足夠的時間適應政策變化。另一種觀點則主張徹底轉向，即不再加徵新關税，反而應取消現有關税。其政策構想類似跨太平洋夥伴關係協定（TPP），主張在成員國之間削減約99%的關税。

該主張的核心論點是：擴大出口固然重要，但零關税進口原材料和零部件對製造商同樣關鍵，有助於顯著提升美國的國際競爭力。通過更高效地採購零部件，製造商才能在全球市場中保持優勢地位。

3. 提升行業形象，強化人才培養，改善移民政策

勞動力短缺是製造業面臨的一大現實挑戰，解決這一問題亟需多方面的有效舉措。

首先，提升製造業行業形象非常關鍵。現代製造業早已不同於以往，應被塑造成一個充滿吸引力的行業。克萊恩指出，20世紀90年代和2000年代，製造業曾被貼上負面標籤，許多家長不希望子女進入這一領域。但如今情況已發生顯著變化，現代製造業高度複雜、富有挑戰性，併為人才提供了多樣的職業路徑，這些崗位通常需要專業培訓和技能提升。

美國製造業研究所（Manufacturing Institute）所長卡羅琳·李[8]（Carolyn Lee）也指出，製造業面臨一個“公關問題”。許多美國人對製造業工作的認知仍停留在過去，想象中的工廠是狄更斯小説中那種骯髒、危險的環境。然而，李強調，現實中的製造車間其實“乾淨、明亮且充滿科技感”。她認為，打破公眾對製造業的刻板印象，是吸引年輕人投身這一行業的關鍵一步。更廣義地説，若製造業被視為一個充滿活力、不斷創新的行業，而非一個逐漸衰退的領域，將有助於提升其對求職者的吸引力。

其次，專業培訓對於填補製造業崗位空缺至關重要。克萊恩表示，要打造面向未來的新一代製造業隊伍，必須依靠培訓和技能提升。企業可以與當地社區大學合作開展定向培訓項目，也可與軍隊合作，幫助退役軍人順利轉型進入製造業。

“製造業迴流倡議”（Reshoring Initiative）創始人兼主席哈里·莫澤（Harry Moser）則呼籲，美國應大幅加大對學徒制的投資，以培養未來的製造業勞動力。學徒制可以為年輕人提供一條無需四年制大學學位即可掌握職業技能的路徑。在他看來，美國長期過度強調大學教育，忽視了職業培訓的重要性，其學徒體系也遠不及德國、瑞士等國。對於當前的高科技製造業崗位而言，學徒制等能夠提升就業者技能的機制尤為關鍵。

哈佛肯尼迪學院教授戈登·漢森（Gordon Hanson）對此表示：“當我們從就業崗位減少轉向崗位增長時，不應期待勞動力能在一夜之間自動迴流。這一轉變離不開健全的勞動力體系支持。”

最後，特朗普政府當前的移民政策只會加劇製造業勞動力短缺的問題。越來越多的聲音呼籲推動移民政策改革，正是因為各界普遍認識到，在本土勞動力難以滿足需求的情況下，充足的人才供給對於製造業發展至關重要。