警惕用“胸脯、腦門和屁股”混官場的幹部_風聞

豐俊功

華北科技學院馬克思主義學院

【導讀】近日，《人民日報》刊發題為《警惕“三拍”幹部背後的政績衝動》的文章，直指當前幹部隊伍中的突出問題。所謂“三拍”幹部，就是決策時拍胸脯保證、謀劃時拍腦門決策、出事時拍屁股走人的幹部。值得注意的是，這一警示並非首次，早在2013年《人民日報》便呼籲對“三拍幹部”實行終身追責制。但為何十餘年過去，此類現象仍屢禁不止？

本文通過系統分析幹部制度的深層結構，揭示了幾個關鍵發現：首先，作為與政權體系聯繫最為密切的羣體，幹部隊伍規模總體保持穩定、來源渠道日益規範化、制度化。幹部的政治錄用廣泛採用“凡進必考”的准入方式，確保選人用人的公平性。其次，幹部羣體結構整體呈現金字塔形的特徵，具有超強穩定性，但同時也導致越往高層晉升競爭越激烈。數據顯示，高達55.6%幹部將晉升壓力列為首要焦慮源，並由此催生了“35歲現象”“59歲現象”等年齡天花板危機。在晉升壓力之下，嚴格的問責監督反而誘發了職業風險規避的行為，進而伴生避責現象。“怕犯錯、缺擔當、等靠要”“多幹多錯、少幹少錯、不幹不錯”的消極心理，是當前基層工作避責現狀的真實寫照。

本文指出，當前國家治理所面臨問題的複雜程度、解決問題的艱鉅程度前所未有，不確定因素增多，人民羣眾對幹部普遍抱有較高的期望和要求。在此背景下，如何健全對“三拍”幹部的問責機制，避免“比比畫畫假作為”等導致體系空轉的行為出現，關係着國家治理現代化的成效。

******本文原載《文化縱橫》2023年第4期，******僅代表作者本人觀點，供諸君參考辨析。

“關鍵在人”：

當代中國幹部羣體透視

**幹部羣體是中國現代化進程，尤其是改革開放進程中最積極最重要的推動者和組織者，在中國社會的政治體制中居於中樞地位，處於社會羣體差序圈層結構的中心位置。**他們具有高度的政治意識，掌握着整個社會最多、最廣且最有影響力的執政資源。作為執政羣體的幹部，是黨和國家路線、方針、政策的決策者和執行者，對黨和國家事業發展的重大戰略部署、國家政權穩定乃至以中國式現代化推進中華民族偉大復興的歷史進程具有極其深刻的影響。

**▍**幹部羣體的基本狀況：規模、來源和結構

幹部羣體是與國家政權體系聯繫最緊密的羣體。幹部羣體的規模總體保持穩定，來源渠道呈現出制度化特徵，並且幹部羣體的金字塔結構特徵顯著。

（一）幹部羣體規模總體保持穩定

幹部是國家政權體系有效運轉的骨幹力量，“政治路線確定之後，幹部就是決定的因素”。計劃經濟時代，黨政羣團機關、國有企事業單位的工作人員統稱為“國家幹部”；改革開放後實施幹部人事制度改革，幹部的內涵和外延隨之發生深刻變化，尤其是隨着公務員制度和幹部分類管理體制的逐步完善，國有企業、事業單位的專業技術人員和相關從業人員陸續從傳統幹部羣體中分離出來。

當前，狹義的幹部指我國各級黨政機關中的公務員。公務員是幹部羣體的核心人羣，他們的政治地位和社會地位較高，是治國理政的中堅力量。公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員，主要分佈在黨政、人大、政協、監察、審判、檢察、民主黨派、工商聯等機關。根據已公佈的數據，全國公務員總規模總體穩定，總量微增。（表1）

廣義的幹部還包括一個大量兼具社會管理職能的幹部羣體，即國有企事業單位和羣團組織中承擔實際行政管理職權的公職人員。這一羣體在我國的經濟社會發展和現代化建設過程中發揮了重要力量，但構成複雜多樣，總數尚無確切估算。

幹部規模的變化既與社會經濟發展需要相關，也受到改革開放以來黨和國家機構改革、體制機制改革以及職責調整影響。從微觀角度來看，幹部的配備和規模則與機構編制、組織人事及財政經費密切相關。編制是幹部規模控制的權威性依據和剛性約束。改革開放以後**“定職能、定機構、定編制”的“三定”規定，為政府行政機構幹部規模設定了基準，成為幹部規模控制的重要參考**。

（二）幹部羣體來源渠道制度化

政治錄用是政權體系與社會聯結的重要通道。改革開放以來，幹部羣體的來源渠道逐步制度化。

具體而言，首先，公務員考試是當前幹部羣體來源的主渠道。通過公務員考試進入體制的幹部羣體數量比較穩定，主要面向大學畢業生羣體和基層。（表2）

其次，軍隊轉業幹部，尤其是計劃分配軍轉幹部也是幹部羣體的重要穩定來源（表3），其中80%以上進入黨政機關和參照公務員法管理事業單位（以下簡稱“參公單位”）（表4），成為幹部羣體的重要組成部分。

最後，面向社會公開招聘的公務員聘任制，是近年來拓寬公務員來源渠道的重要補充形式，被視為打破公務員終身制“鐵飯碗”的重要嘗試。聘任制公務員是指以合同形式聘任、依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員，主要面向專業性較強、替代性較低的職位。目前，聘任制公務員的數量較少。除此之外，調任也為國有企業、高等院校和科研院所以及其他不參照公務員法管理的事業單位中從事公務的人員進入公務員隊伍提供了一個“進口”，並進行了制度性安排，2017年至2021年全國調任公務員11萬多人。

**當前，幹部的政治錄用廣泛採用“凡進必考”的准入方式。**從1994年起，中央機關及其直屬機構公開招考公務員，此後地方各級機關也陸續實行公開招考。“凡進必考”的准入制度使不同社會羣體成員均有機會進入政治體系，打破了地域、行業、身份、性別等限制，建立了一套制度化程度較高的開放性人才吸納系統。截至2021年底，公務員隊伍中35歲及以下的佔30.1%，具有大學本科以上學歷的佔78.8%。**近年來，幹部羣體的整體文化程度有較大幅度提高，行政層級越高，學歷整體上也越高。**課題組調研的幹部人羣中，大專學歷佔12%，本科學歷佔39%，碩士研究生學歷佔42%，博士研究生學歷佔7%。

（三）幹部羣體的金字塔結構

幹部羣體結構是“金字塔”狀結構，典型表現是行政科層與幹部的級別相結合，構成自上而下的嚴密等級體制，具有超強穩定性，這也是幹部羣體與其他社會羣體結構顯著不同的特徵之一。在幹部羣體中居於核心的黨政機關公務員隊伍實行的是職務和職級並行制度。級別、職務和職級是決定幹部的體制等級和影響力的核心要素；這些要素與行政科層體制相耦合，構成了幹部金字塔結構的基礎框架。

晉升和晉級是激勵幹部幹事創業、擔當作為的主要動力，具有指揮棒作用。**幹部的晉升和晉級一般是逐級晉升，但受晉升崗位和職數控制的限制，越接近金字塔頂尖，人數越少。**這種逐級晉升機制也伴生了逐級淘汰效應：越接近金字塔塔尖，作為晉升的激勵資源越稀缺，競爭也會越激烈。自公務員隊伍推行職務與職級並行、職級與待遇掛鈎制度以來，職級晉升通道增多和晉升空間擴大成為激勵幹部擔當作為的新形式。在中國五級政府行政體制和國家治理體系中，廣大幹部尤其是基層幹部的晉級激勵具有正向效應，有利於使之成為服務羣眾、維護經濟社會穩定發展的中堅力量。

**▍**幹部羣體利益結構機制的複合型影響因素

體制紅利是社會體制產生的職業保護和福利保障，新舊社會羣體的利益差別主要體現為體制紅利的享有程度不同。體制是影響中國社會結構的基礎性因素，是決定社會羣體差異的本質性因素。社會價值感和歸屬感是調動社會羣體積極性的基本社會心理機制，體制性保護和保障則為幹部羣體的社會價值感和歸屬感提供了現實基礎。在中國社會體系中，體制內和體制外意味着不同的利益生成結構，由此形成不同的利益差別，進而表現為體制內外羣體在政治、經濟、社會乃至文化地位上的身份差別。幹部羣體作為典型的體制內羣體，社會政治地位較高且具有穩定性，在法律和實踐層面受到了更全面的體制性保護和保障。

**體制身份是幹部羣體區別於其他社會羣體的首要標識性因素。**體制性身份保障是社會羣體在人身、家庭、財產、職業等方面獲得的體制性保護。幹部身份在中國具有獨特且深厚的社會心理基礎和現實基礎，其溢出效應的社會表現有顯性和隱性之分：顯性的保障有居住於受到特殊保護的政府住宅區域、穩定的工資和良好的工作環境等方面；隱性的保障有隱性福利以及因社會地位而獲得的社會安全感和豐富的社會資源等。相對於其他社會羣體而言，幹部羣體是享有體制身份保障最為明顯的羣體，幹部工資由國家財政負擔且幹部待遇終身制，社會地位高，職業穩定性強，因此也被稱為“鐵飯碗”。

福利保障是現代社會羣體利益生成的第二個標識性因素，關涉社會羣體的就業、子女教育、醫療、住房以及贍養老人、撫育子女、家庭生活等具體民生問題。現代中國社會各個羣體利益是在現有社會保障體制下形成的。社會保障體制是工業化社會的一種制度化社會利益分配機制，是人民生活的安全網和社會運行的穩定器。

體制的利益性和保障性是社會羣體利益形成的重要基礎。當前不同社會羣體之間的福利保障體制仍存在差別，幹部羣體在工資收入、醫療、退休待遇、子女教育和就業等方面都更穩定。整體而言，體制性福利保障使幹部羣體和國有企事業單位職工享有較多及可靠的社會保障和社會福利，這也成為職業安全感的重要來源。因此，這一羣體的職業穩定性相對較強，社會滿意度相對較高。

**制度保障是社會羣體利益生成的第三個標識性因素。**幹部羣體作為典型的體制內羣體，在法律體系、現行政策和社會實際運行中享有體制紅利，其政治社會地位和社會保障程度的制度性保護水平相對較高，並通過法律規定形成一套法定化、系統化的制度。以激勵保障體系為例，幹部羣體的工資待遇和社會福利制度化程度較高，保障體系較為完備，激勵機制更具可持續性。

在中國國家治理體系中，幹部管理體系具有極其特殊重要的示範和引領作用。與其他社會羣體相比，有關幹部羣體的黨內法規和法律規定最多也是最系統化的。比如，黨政機關公務員從“進口”到“出口”的管理制度最為全面，除了《公務員法》之外，還包括公務員錄用、培訓、考核、獎勵、轉任、迴避、任免等一系列配套法規和政策文件。

**▍**幹部羣體的行為特徵及其表現

中國四十多年來波瀾壯闊的工業化、現代化及城鎮化進程迅速改變了國家和社會的面貌，也改變了幹部羣體的整體面貌。幹部羣體作為黨和國家事業的中堅力量，在政治立場、政治態度和政治行為方面呈現出高度的一致性，具有相對穩定的行為特徵。

（一）具有高度的政治意識和事業心

幹部的思想意識是國家價值觀的集中體現，彰顯着黨和國家的價值取向。幹部羣體具有高度的政治意識，高度認同中國特色社會主義制度，對這一制度的未來充滿自信。幹部羣體具有高度的事業心，他們將社會主義事業視為其安身立命之所在。從現實表現來看，特別是在十八大以來全面從嚴治黨的背景下，廣大幹部積極貫徹執行黨的路線、方針、政策，忠誠於黨的事業，是可以信賴的執政羣體。

幹部羣體具有較強的奉獻精神和強烈的成就感，他們成為幹部後大多具有為人民服務的高尚理想和追求崇高人生價值的自我實現動機。青年幹部羣體認為工作能力、領導認可、政治素質是決定幹部晉升的重要標準，他們對晉升大多持正面看法，而且希望可以有更大的空間和平台做有價值有意義的事情。

幹部羣體對自身職業具有較強的身份認同，他們的職業認同感、歸屬感和榮譽感較強。近年來，普遍接受高等教育、與改革開放同步成長起來的“80後”逐步成為黨政機關處級幹部的主體。作為黨和國家治理體系中的新鮮血液，他們大多思想開明，知識結構完善，工作作風務實，在政商關係方面比較清醒謹慎，人際關係比較純粹，共情能力較強，有較強的自我實現感和較高的成就感。但也要看到，個別幹部所謂的身份優越感在社會中引發了人民羣眾的強烈反感。

（二）工作負荷重且壓力大

工作壓力大是幹部羣體的共識，部分幹部羣體，尤其是基層幹部長期滿負荷、超負荷工作，身心疲憊。工作壓力因不同行政層級、職務級別的具體情況又各有差異。在課題組調研的幹部人羣中，每天加班的人數佔比達到了21.2%，週末經常加班的人數佔7.6%。對基層縣處級幹部的調研表明，“忙、重、累”是這一羣體的整體工作狀態。“白加黑”“五加二”“晴加雨”的工作常態，生動體現了基層幹部羣體的繁重工作壓力狀況。

基層幹部面臨的壓力主要集中於發展、問責、民生和生活四大方面。“上面千條線，底下一根針”，基層工作任務重、頭緒多，節奏快、協調雜，要求嚴、難度大，時間緊、督查嚴，“頂格管理”成為常態，一刀切和“層層加碼”造成基層超負荷運轉，工作難以真正落實，成為催生形式主義的重要原因。

幹部羣體承擔着黨和國家的重託，擔負着將黨和國家的大政方針落實到最基層的責任。在新冠疫情防控中，我國的幹部體制與國家治理體系緊密結合，展現出強大的組織動員能力、統籌協調能力和貫徹執行能力。在這一過程中，眾多幹部帶着高度的政治責任感積極主動投入疫情防控工作一線，超負荷、高強度工作，發揮了非常重要的作用。但是，極少數幹部不擔當、不作為、亂作為、假作為造成的社會危害也不容忽視。

（三）收入穩定且趨向規範化

從長期來看，幹部羣體的綜合收入具有穩定性和保障性。《公務員法》規定，公務員工資包括基本工資、津貼、補貼和獎金四部分，公務員工資應當按時足額髮放；公務員工資水平應當與國民經濟發展相協調、與社會進步相適應。幹部的收入來源主要是工資性收入，尤其自中央八項規定實施以來，幹部收入進一步規範化、透明化。幹部的工資水平與職務、職級和級別密切相關，也因地區經濟發展水平而異；再加之工資政策執行過程中需要綜合考慮相關要素，因此幹部羣體收入狀況在全國範圍內呈現出差異性，中央和地方、不同地區、不同部門、不同職務職級幹部的收入差別很大。調研發現，東部經濟發達地區和一二線城市幹部的收入相對較高，中西部地區的不少縣市則面臨着“吃飯財政”問題。

改革開放以來，幹部羣體的平均收入增幅較大，與全國平均工資率增長几乎同步。國家統計局的數據顯示，公共管理、社會保障和社會組織就業人員2005年至2020年平均工資呈不斷增長趨勢，且2015年之後比全國平均工資略高；與其他城鎮非私營單位相比，公共管理、社會保障和社會組織就業人員的工資水平處於中間位置。從主觀比較角度來説，工資性價比也是幹部工作滿意度或幸福指數的重要參考標準。對幹部而言，住房、子女教育、贍養父母、日常開支是家庭主要支出項目，尤其是住房，一二線城市房價高企使當地幹部的工資性價比大大降低。

幹部的工資水平與本級財政狀況密切相關。一般來説，市級以上財政相對穩定；但在經濟欠發達地區和部門，尤其是受經濟增速放緩、疫情等不利因素影響，基層幹部的工資狀況受到了很大程度的影響，在地方財政困難的情況下，有的地區和部門現有的收入水平並不足以彌補幹部的正常生活開支和工作的辛苦付出。

**▍**幹部羣體面臨的現實問題

幹部羣體在國家治理體系居於中心地位，在與其他社會羣體的關係互動中具有優勢地位。但這一羣體也有自身的關注重點，在工作壓力、收入、激勵、風險避責等方面也有隱憂和訴求。

（一）工作壓力問題

調研發現，幹部的工作壓力主要源於晉升、福利待遇、工作能力、工作負荷等多個方面，具體表現為職業發展機會競爭激烈、福利待遇與預期存在差距、對工作本領的恐慌、工作負荷大。

造成這些問題的原因具有很強的現實性。當前國家治理所面臨問題的複雜程度、解決問題的艱鉅程度前所未有，不確定因素增多，“黑天鵝”“灰犀牛”事件層出不窮，直接對幹部羣體的各方面能力提出了更高要求。人民羣眾對幹部普遍抱有較高的期望和要求，幹部的一言一行在人民羣眾和基層看來都代表着國家和政府。幹部羣體在執行政策過程中往往處於多重任務環境，面臨着多重壓力，“壓力型體制”和“層層加碼”是這種現象的生動概括。尤其對於基層而言，切實減負成為幹部羣體的心聲。

（二）幹部收入問題

幹部收入水平高低的衡量標準是一個複雜的問題，由於各地情況不同，絕對和相對的標準都有複雜性。幹部的家庭收入支出差距是衡量幹部收入狀況的一個重要參照標準。在課題組調研的幹部家庭中，收入大於支出的家庭佔24.7%，收入支出相當的家庭佔41.5%，支出大於收入的家庭佔33.8%。家庭生活開支與收入之間的差距，加劇了幹部的焦慮感。

合理收入與維持體面生活的標準或期望值，是幹部衡量自身收入水平的另一個重要參照標準。生活體面感是幹部羣體的主觀生活感受。調研發現，所謂的“體面生活”是一種比較性定義，大致表現為與自身經歷、身份、級別和社會地位差不多的人有大致相當的待遇和生活水平，具體而言就是以企業界相對應的階層待遇為參照系，這也是幹部產生相對剝奪感的重要心理基礎。值得警惕的是，收入偏低會迫使人們尋求其他代償機制，幹部收入持續受到影響可能會引發廉政風險回潮。

體面與隱憂構成了幹部家庭生活的一體兩面。年輕幹部面臨的生活困難主要集中在收入、住房、加班和子女教育方面。彌補收入不足的代償機制之一是“一家兩制”現象，即幹部家庭夫妻兩人分處體制內外，或者接受親屬的饋贈較多。需要謹慎對待的一個問題是，工作與生活失衡的現象在幹部羣體中並不少見。尤其是中青年幹部羣體，現實生活壓力的影響不容忽視，購房壓力普遍存在。如何提升家庭生活質量、獲取子女優質教育機會，成為中青年幹部羣體的集體焦慮。

（三）幹部激勵問題

幹部激勵機制直接影響幹部積極性和主動性，如何調動廣大幹部積極性和主動性是幹部制度需要解決的核心問題之一。部分幹部存在工作積極性不足問題，具體表現為工作懈怠、躺平、不作為或者採取更為隱蔽的退出行為乃至辭職等現象。

幹部激勵機制是各種因素加總產生的綜合性影響機制，其中晉升激勵是理解幹部行為特徵的關鍵性因素，也是政治體系最重要的激勵資源。幹部晉升到一定職務、職級和級別，不僅意味着工資、住房、醫療、退休等待遇不同，也會影響其社會地位高低和社會資源多寡。幹部羣體對自身事業發展和晉升有一個明確的“路線圖”，如果偏離預期的“路線圖”，相應的代償機制就會發揮作用。

幹部晉升競爭激烈，課題組調研發現，有55.6%的人認為晉升和職業發展是工作壓力的主要來源。影響幹部晉升的因素很多，如資歷、年齡、性別、學歷、能力、任期、政策、規則等，但政績是“硬指標”，其中比較典型的是“晉升錦標賽”，即經濟績效決定幹部晉升，這一機制將幹部激勵與經濟社會發展相關聯，是幹部制度作為競爭性制度安排的重要表現之一。幹部職業發展具有很強的“鎖定”效應，進入這一體系意味着晉升成為職業發展的指揮棒。然而，幹部管理體系的金字塔結構設定了剛性的晉升“天花板”，比如與任職年齡限制相關的“35歲現象”“59歲現象”，以及晉升“隱形台階”現象等。

（四）風險避責問題

人天生厭惡風險，問責和監督往往會產生職業風險，也會伴生避責現象。政治問責的矯枉過正、問責不力或問責泛化簡單化，往往會使“問責”變成“追責”，即出了問題必須有人負責。尤其在基層，政治問責就像懸在基層幹部頭上的“達摩克利斯之劍”。這種過度追責現象會產生一系列不良連鎖反應，“怕犯錯、缺擔當、等靠要”“多幹多錯、少幹少錯、不幹不錯”的消極心理，是當前基層工作避責現狀的真實寫照。

避責的重要原因是害怕擔責，這也是催生形式主義的一大主因。在政策執行過程中，由上而下傳導壓力，中間層級層層加碼；面對剛性要求和問責壓力，加之無法準確把握“合理變通”的邊界，照章辦事成為基層幹部的避責選擇，最終演變成了“比比畫畫假作為”，實際上造成了治理體系的空轉。2022年，全國共查處“在履職盡責、服務經濟社會發展和生態環境保護方面不擔當、不作為、亂作為、假作為，嚴重影響高質量發展”的問題37567起，佔查處的形式主義、官僚主義問題總數的83.9%，其中鄉科級及以下幹部查處問題最多。實際上，幹部羣體，尤其是基層幹部對形式主義、官僚主義有着強烈的不滿和反感，文山會海、督察檢查考核過多過頻和過度留痕問題，消磨了基層幹部的積極性，嚴重影響到基層治理成效。

鍛造一支忠誠乾淨擔當的幹部隊伍，是關係黨和國家事業未來發展的重大戰略問題。尤其自改革開放以來，幹部羣體為中國實現經濟快速發展和社會長期穩定“兩大奇蹟”提供了強有力支撐，同時也承受了巨大的壓力。未來十五年至三十年，是以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的關鍵時期。在這一過程中，幹部羣體的思想意識、素質能力和利益訴求，關係着國家治理現代化的成效，關涉全面建設社會主義現代化國家戰略目標的實現。