吳志成 | 聯合國是推動全球化發展的重要力量_風聞

2025年是聯合國成立80週年。作為二戰後最重要的多邊治理機構，聯合國始終是全球化的推動者與協調者。從1945年《聯合國憲章》簽署時的51個創始成員國，到今天193個國家組成的大家庭，它構建了現代國際秩序的基礎框架，通過維和行動、可持續發展目標等機制，為人類創造了持久的和平與發展紅利。這個最具普遍性的國際組織始終是全球治理體系的壓艙石。然而，80年後的今天，聯合國與全球化進程乃至整個國際秩序正面臨前所未有的嚴峻挑戰，氣候危機肆虐，不平等加劇，極端貧困率上升，恐怖主義和核威脅仍然存在，單邊主義和保護主義抬頭，世界再次走到了十字路口。基於此，本刊特邀專家學者撰寫筆談，回顧聯合國80年的成就，結合全球化進程分析聯合國面臨的挑戰，展望聯合國與全球化未來向何處去。

吳志成教授強調，作為最具權威性和代表性的全球治理機構，聯合國既是全球化的核心合作平台，又是治理全球化的重要倡導者和組織者，即使面臨各種嚴峻挑戰，聯合國仍然是倡導和推動全球化的重要力量。聯合國前副秘書長法布里齊奧·霍克希爾德指出，聯合國在和平與安全、發展、氣候變化應對、國際法和全球政策制定及人道主義援助方面取得巨大成就，但也面臨諸多挑戰，聯合國需要加強國際合作、推動改革以應對21世紀的挑戰。薛曉源教授認為，全球化與聯合國之間存在着深刻的互動關係，聯合國在全球治理中發揮着感應器、助推器和平衡器的作用，雙方互相承認、互相成就，共同應對全球挑戰。張貴洪教授指出，在大國競爭強化和全球治理弱化的背景下，聯合國面臨前所未有的挑戰，聯合國的職能和使命需要轉向，聯合國機構需要實現轉型和升級，並且為美國缺席的全球治理做好準備。劉雪蓮教授認為，在全球化視角下，聯合國雖受大國政治影響，但其自主性不斷增強，全球治理功能持續拓展，需堅守多邊主義並強調大國責任以應對國際挑戰。劉興華教授指出，聯合國通過知識生產、組織架構與規範建構塑造全球化，使之成為有方向、制度化和有秩序的全球化，儘管面臨挑戰，但其在維護國際秩序和應對全球性問題上仍具有重要作用。賈克防研究員主張，聯合國維和行動應從干預式維和向韌性建設和平轉型，可以將提升複雜系統韌性的一般策略應用於建設和平活動。

——主持人　葉祝弟　杜運泉

聯合國是推動全球化發展的重要力量

吳志成｜中共中央黨校（國家行政學院）國際戰略研究院院長、教授

本文原載《探索與爭鳴》2025年第7期

具體內容以正刊為準

非經註明，文中圖片均來自網絡

吳志成

第二次世界大戰結束後，全球化蓬勃發展，聯合國成為全球化的重要倡導者和推動者。當前，百年變局加速演進，逆全球化思潮抬頭，單邊主義、保護主義明顯上升，特別是特朗普第二任期以來，美國政府將關税工具化、武器化，正在全球範圍內發動關税大戰，掀起逆全球化風暴，妄圖通過極限施壓謀取私利，對全球經貿合作秩序造成嚴重破壞，以聯合國為核心的國際體系和以國際法為基礎的國際秩序遭遇嚴峻挑戰。但是，全球化是社會生產力發展的客觀要求和科技進步的必然結果，也是世界歷史演進的必然規律和不可逆轉的時代大勢，全球化的方向從未改變，也不會改變，聯合國仍然是倡導和推動全球化的重要力量。

全球化的發展賦予聯合國的重要使命

**全球化促進了世界範圍內資本、技術、勞動等生產要素的交換，促進了生產力水平的極大提高和人類福祉的大幅度提升。**特別是隨着科技的迅猛發展，信息技術、互聯網、大數據、人工智能的廣泛應用帶來“深度全球化”，人們在全球化最初階段所設想的“世界主義”和“地球村”已不再是一個遙遠的政治理想。與此同時，全球化也帶來風險的全球化和日益增多的全球性挑戰，安全、經濟、環境、勞工、無許可人員流動、傳染病等諸多領域和問題也出現全球化趨勢，單個國家和政府越來越難以單獨應對“萬物全球化”的新挑戰。尤其重要的是，全球化在使威斯特伐利亞體系以來所確立的國際秩序推廣至全球的同時，也使以西方為中心的秩序結構面臨失序的危險。西方主導全球化所帶來的殖民擴張、軍事競爭和經濟危機等負面影響，最終導致兩次世界大戰的歷史悲劇。全球化的發展呼喚建立一個超越國家和政府的世界性機構，以協調組織應對全球性風險挑戰的合作行動。因此，第二次世界大戰結束後，聯合國應運而生，並取代國際聯盟肩負起協調和促進全球化進程的重要使命。

面對人類所遭受的戰爭災難，聯合國將維護世界和平與安全作為最核心的時代使命。聯合國在世界反法西斯戰爭的炮火中孕育，一經成立就宣告“欲免後世再遭今代人類兩度身歷慘不堪言之戰禍”，為消弭世界範圍內的戰爭和衝突，力行容恕，彼此以善鄰之道，和睦相處，集中力量，以維持國際和平及安全。為了實現世界範圍內的永久和平，《聯合國憲章》第一章第二條明確提出國家主權平等、善意履行義務、以和平方法解決國際爭端、集體安全、禁止使用武力和武力威脅的原則。《聯合國憲章》所提出的處理國家間關係的基本準則得到世界各國的普遍認可，超越了組織章程的範疇，具有國際社會憲法性文件的特徵。

面對西方列強的殖民擴張和掠奪，聯合國將促進殖民地人民解放和實現世界非殖民化作為最重要的歷史使命。《聯合國憲章》以及聯合國大會通過的《給予殖民地國家和人民獨立宣言》《聯合國消除一切形式種族歧視宣言》和《消除一切形式種族歧視國際公約》，要求迅速無條件終止各種形式和表現的殖民主義，在世界範圍內消除種族隔離和種族歧視，促進人類平等權利的實現。1945年至今，在聯合國及託管理事會的努力下，80多個前殖民地獲得獨立，生活在殖民地的人口總數由1945年的7.5億下降至不到200萬。前殖民地國家獨立後積極融入聯合國，聯合國成員國由1945年剛成立時的51個增加到當前的193個。新獨立的發展中國家加入聯合國，拓展了聯合國的議程，納入了環境、人口、食物與水資源等全球性問題，聯合國議程表變得更為務實。

**面對全球化進程加速及其負面效應的顯現擴散，聯合國將促進多邊合作和推動各國繁榮發展作為最緊迫的責任。**21世紀以來，全球化不斷放大發展鴻溝、分配不公和生態惡化等負面影響，逆全球化思潮湧動嚴重侵蝕基於多邊主義的國際合作共識。對此，聯合國將“促成國際合作，以解決國際間屬於經濟、社會、文化及人類福利性質之國際問題”作為組織發展的堅實根基。以經濟及社會理事會為核心，立足經濟、社會和環境三大支柱議題，聯合國對外與各領域國際組織積極開展合作，對內則設立並發展聯合國開發計劃署等方案和基金、聯合國糧食及農業組織等專門機構、聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處等其他實體機構，形成了體系規模龐大、涉及領域全面的聯合國系統。聯合國系統內的方案、基金、專門機構及多個附屬組織，構成了聯合國體系中最活躍、工作阻力較小的部分，有效促進了各國在經濟、社會和文化領域的廣泛合作，也在客觀上推動了世界各國的共同繁榮和發展。

聯合國是治理全球化的中流砥柱

全球化進程的深入發展加速了全球性風險擴散，人們對全球化和多邊主義的疑慮增加，逆全球化思潮泛起，全球多邊秩序受到嚴峻考驗。作為最具權威性和代表性的全球治理機構，聯合國既是全球化的核心合作平台，又是治理全球化的重要倡導者和組織者。

**第一，聯合國是全球安全的守護者，致力於維護人類和平與安寧。**在傳統安全領域，1948年以來聯合國累計採取71項維和行動；2019年聯合國發起“以行動促維和”倡議，重申對維持和平行動的共同政治承諾。在裁軍和防擴散領域，1978—1990年，聯合國共舉行三次特別聯大會議商討美蘇軍備控制事宜，發起“裁軍十年”行動和《裁軍十年宣言》。20世紀90年代以來，聯合國將核武器及常規武器控制、防止外太空武器化、化學武器控制、生物軍控作為重點關注領域，推動《不擴散核武器條約》《禁止生物武器公約》《禁止化學武器公約》《集束彈藥公約》《武器貿易條約》等條約談判和簽署。在烏克蘭危機和巴以衝突背景下，聯合國致力於促進利益攸關方之間的對話，強化黑海和地中海地區及次區域層面的軍備管制，防止地區衝突的全球外溢。

聯合國大會第57/129號決議於2002年12月11日設立每年5月29日為聯合國維持和平人員國際日

在非傳統安全領域，聯合國協調各成員國先後達成《聯合國全球反恐戰略》及其行動計劃、《聯合國全球反恐協調契約》，應對全球恐怖主義蔓延。面對網絡信息技術的飛速發展，國際電信聯盟發起“信息社會世界峯會”，提出多利益攸關方治理模式，聯合國互聯網治理論壇、“信息安全國際行為準則”也得到國際社會普遍接受。面對全球人員流動帶來的公共衞生危機，世界衞生組織在全球疫苗接種運動、應對公共衞生緊急情況、防範大流行性流感，以及引領致命疾病的根除運動等方面發揮了關鍵作用。世界衞生組織積極推動《大流行病條約》的談判進程，加強國家、區域和全球的疾病控制特別是抵禦未來流行病的能力。

**第二，聯合國是國際合作的促進者，致力於促進包容性多邊主義。**經濟全球化促進世界多極化的進一步發展，新興市場國家和發展中國家不斷發展壯大已經成為不可阻擋的歷史潮流。但是，國際力量對比的變化並沒有體現在聯合國各主要機構中，新興市場國家難以分享全球化的成果。這就進一步加深了聯合國系統的效能危機，削弱了新興市場國家接棒引領全球治理的意願。對此，聯合國定期召開大會和專題峯會，將各成員國間分散的議題整合為全球共識，推動氣候變化、減貧等問題的多邊治理，同時吸納非政府組織、私營公司等非國家行為體參與其中，擴大多邊治理的包容性參與。2024年3月，聯合國大會通過決議，宣佈2025年為“國際和平與信任年”，促請國際社會通過包容性對話和談判解決衝突，確保加強國際關係中的和平與信任。

多邊主義是國際體系發展的必然產物，全球化和全球治理的順利發展需要多邊主義的守護。近年來，貿易保護主義和單邊主義盛行，國際經濟金融治理呈現碎片化趨勢。對此，聯合國系統在國際經貿投資、發展援助、債務協調等領域發揮了重要的穩定器作用。針對“脱鈎斷鏈”風險，聯合國工業發展組織推動建立區域性供應鏈備份網絡，以維護區域供應鏈價值鏈穩定。針對全球發展新動能不足的問題，聯合國開發計劃署、世界糧食計劃署在國際發展合作、綠色經濟轉型、生物多樣性、糧食援助等領域對在地國進行決策建議和資金援助，同時利用中國支持設立的“全球發展和南南合作基金”，向全球南方國家分享減貧經驗、提供發展貸款，樹立多邊合作的典範。面對全球債務與通脹風險，國際貨幣基金組織和世界銀行定期發佈《世界經濟展望》《全球金融穩定報告》《國際債務報告》，為成員國提供決策參考，同時協調二十國集團和七國集團推出“緩債計劃”，延長60多個低收入國家償債期限，避免發生大規模國際債務違約。

**第三，聯合國是氣候變化的“吹哨人”，致力於推動應對氣候變化的團結協作。**全球氣候變暖給人類帶來嚴峻的環境危機和生存挑戰，氣候災害的破壞性影響已經成為最重要的非傳統安全問題。為了有效應對全球氣候變化，聯合國成立了一批專職機構，如聯合國環境規劃署、世界氣象組織、綠色氣候基金等，旨在促進全球資源的合理利用及可持續發展，實現全球氣象數據的自由交換，併為發展中國家實施減緩和適應氣候變化項目提供融資支持；組建應對全球氣候變化的多邊合作平台，如政府間氣候變化專門委員會、《聯合國氣候變化框架公約》及其附屬機構，促進各國政府間氣候變化談判，建立應對全球氣候變化的夥伴關係網絡，監督和評審聯合國氣候變化會議所達成的條約共識；努力為全球氣候治理凝聚最廣泛的國際共識，舉辦29次聯合國氣候變化大會，達成了《京都議定書》《哥本哈根協議》和《巴黎協定》。

第29屆聯合國氣候變化大會

在各方不懈努力下，全球氣候合作先後確定2007年“巴釐路線圖”和2023年“阿聯酋共識”，全球氣候治理逐漸由分歧走向共識、由談判走向承諾、由“議題聯盟”走向法律公約。維護多邊主義、促進多邊合作，協調大國合作、合理劃分權責，加強發展中國家能力建設、提供發展援助和應對方案，已經成為下一階段聯合國推動全球氣候變化治理合作的新使命。

**第四，聯合國是全球發展的協調者，致力於實現可持續發展目標。**當前，全球化的深入調整增加了世界發展的不確定性，全球赤字問題凸顯。戰爭、衝突、和平、穩定等傳統領域問題與氣候變化、互聯網、人工智能等新興領域問題複雜交織，進一步加深全球化時代的發展困境。1961年12月，聯合國通過1710號決議，提出國際發展戰略。1992年裏約熱內盧地球峯會召開，183個國家簽署《里約宣言》和《21世紀議程》，確立“共同但有區別的責任”原則，併成立可持續發展委員會監督相關文件落實。2000年9月，聯合國千年峯會通過《聯合國千年宣言》，納入八個千年發展目標，聚焦減貧、教育、性別平等和公共衞生領域。在時任聯合國秘書長安南的推動下，“全球契約”得以設立，聯合國動員企業和成員國地方政府協助推廣人權、勞工標準、環境及反貪污方面的十項基本原則，增強全球化過程中跨國企業的社會責任，將企業納入全球化時代的治理體系中。

2015年9月，聯合國可持續發展峯會通過《2030年可持續發展議程》，包括17項可持續發展目標、169項分目標和232項具體量化指標，覆蓋經濟、社會與環境三大維度。在聯合國的推動下，可持續發展目標分別與區域和成員國國內戰略對接，形成了極具整合性和參與性的全球治理網絡。非洲聯盟通過《2063年議程》，將聯合國可持續發展目標融入非盟的基礎設施建設與工業化目標；中國將可持續發展目標納入“十四五”規劃，提前10年完成減貧目標。2024年9月，聯合國未來峯會通過成果文件《未來契約》及其附件《全球數字契約》和《子孫後代問題宣言》，確定了可持續發展、國際和平與安全、科技創新與數字合作、青年發展與未來世代等四個領域共計56項行動計劃，反映了國際社會基於行動導向的基本立場和未來全球治理髮展方向。

聯合國發展面臨的挑戰與未來

當前，世界進入新的動盪變革期，全球化進程遭遇單邊主義、保護主義、霸權主義的挑戰。特別是美國發動的關税戰、貿易戰、科技戰，正在瓦解二戰後西方主導構建的全球制度體系、規範體系和國際秩序，全球化進程中的國際競爭、零和博弈、安全困境也更加凸顯，聯合國體系面臨一系列新問題、新挑戰。

**一是《聯合國憲章》賦予的組織目標與聯合國自身能力之間存在明顯張力。**成員國授予聯合國一個極為寬泛的使命，但沒有同時創立實現這些任務的組織基礎構造。組織目標與實際能力之間的差距，使聯合國難以完全履行其職責使命，聯合國系統有時會因此陷入失靈失效的困境。

**二是聯合國系統內部出現碎片化趨勢，不同機構間各自為政現象突出，發展援助架構重疊。**近年來，聯合國系統內部機構因美國等西方國家“退羣”、拖欠和削減會費捐資而陷入財政危機。為爭奪捐資，各機構針對捐助國特別青睞的可持續發展、綠色轉型等項目重複設置業務。這不僅導致機構職能的隱性重複和資源浪費，也限制了聯合國系統內各實體機構依據其戰略規劃合理分配資源的能力，損害其多邊主義特徵。

**三是大國博弈和地區衝突加劇國際格局分裂和國家間矛盾對立，聯合國面臨信任危機與合法性赤字。**美國對華戰略打壓及俄美博弈嚴重影響聯合國安理會“大國一致”原則的實現。土耳其、以色列等中等強國對聯合國安理會的代表性、權威性和有效性的質疑加深，以色列常駐聯合國代表甚至當眾粉碎《聯合國憲章》，挑戰聯合國權威。廣大發展中國家迫切需要聯合國在和平維持、發展援助、綠色轉型等領域積極作為，期待聯合國在全球治理中發揮更大作用。聯合國體系內這種大國政治共識缺乏、中等強國疑慮加深、廣大發展中國家期待漸強的狀況，可能形成小國更依賴、大國更排斥的信任危機，加劇聯合國框架下國際合作的空心化，削弱聯合國的國際合法性。

80年前，人類在飽經戰爭磨難後選擇了聯合國，《聯合國憲章》也為人類擘畫了和平合作、平等自由、繁榮發展的新圖景。80年來，世界多極化和經濟全球化加速發展，全球南方國家力量不斷發展壯大，世界和平發展事業砥礪前行。站在歷史與未來、理想與現實交匯的十字路口，聯合國在維護世界和平、促進國際合作、推動全球化進程、實現人類共同發展等方面作出了不可磨滅的貢獻。聯合國促進、引領、治理全球化所取得的歷史成就證明：**全球化的歷史規律不可抗拒，多邊主義的時代潮流不可逆轉，聯合國的核心作用不可或缺，改革完善全球治理不容拖延。**當前，國際局勢變亂交織，經濟全球化遭遇逆風和回頭浪，迫切需要世界各國“同球共濟”。為了實現“促成大自由中之社會進步及較善之民生”的政治理想，人類要從歷史中汲取智慧和力量，世界各國特別是大國應該“不畏浮雲遮望眼，秉持命運共同體意識，扛起歷史責任，展現歷史主動，推動歷史進步”。