法布里齊奧·霍克希爾德 | 聯合國的成就與挑戰_風聞
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法布里齊奧·霍克希爾德|聯合國前副秘書長
譯者:郭靜|北京師範大學哲學學院博士研究生
本文原載《探索與爭鳴》2025年第7期
具體內容以正刊為準
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法布里齊奧·霍克希爾德
聯合國受命於人類歷史上曾發生過的最為慘痛的戰爭陰霾之中。第二次世界大戰以5000多萬人生命的喪失為代價,更造成數億人飽受傷痛、飢餓與流離之苦。因此,這份沉痛的歷史記憶使《聯合國憲章》第一條就闡述了聯合國的宗旨:“維持國際和平及安全……促成國際合作,以解決國際間屬於經濟、社會、文化及人類福利性質之國際問題……增進並激勵對於全體人類之人權及基本自由之尊重。”八十載春秋已過,聯合國實現它所設立的初衷了嗎?
聯合國的前身“國際聯盟”成立於第一次世界大戰之後。人們認為它的工作是失敗的,因其在20世紀30年代無力阻止意大利、日本和德國的侵略行徑。時至今日,我們再次目睹了衝突激增,而聯合國無力阻止:從烏克蘭到加沙,從緬甸到蘇丹,成千上萬的平民被殺害,數百萬人流離失所。安全理事會作為聯合國最強大的機構,卻無法就如何充分應對沖突達成一致。儘管今天的聯合國對佔據頭條新聞的戰爭束手無策,但在其歷史發展進程中,確實在追求和平方面取得了一些顯著成就。要充分評估聯合國在過去80年中所做的貢獻,需要與它在今天的表現拉開一定的距離。

和平與安全
第二次世界大戰之後,兩個超級大國迅速崛起並相互對峙。冷戰的重要特徵是,局部衝突中的對立勢力分別得到兩個超級大國的支持。20世紀80年代和90年代,聯合國通過維和行動的調解,幫助解決了許多此類衝突,例如發生在薩爾瓦多、危地馬拉、納米比亞、柬埔寨和莫桑比克的戰爭。
**維和(peacekeeping)是聯合國早期鞏固和平的一項重要手段。**在1948年“阿以戰爭”(Arab-Israeli War)後,聯合國安理會授權並部署了聯合國軍事觀察員,監督並確保衝突地區保持停火狀態。這是聯合國部署的第一個“維和特派團”。自20世紀40年代末以來,聯合國維和行動不斷發展,並適應了不斷變化的環境,動員了來自世界各個地區的文職人員、警察和軍事專家。“迄今為止,已在非洲、美洲、亞洲、歐洲和中東的50多個國家部署了120多項和平行動,涉及200萬維和軍警人員。這些特派團取得了重大成就,而且相對而言,成本效益較高。聯合國維和人員幫助平息衝突和危機,引導了非殖民化進程,保護了平民,並加強了國家主權,維護了和平與善治。”
最初維和行動的職責是,在達成停火協議後進行部署,以確保並監督交戰雙方遵守停火協議。時至今日,此類特派團依然存在,特別是在塞浦路斯。維和特派團不僅被部署在衝突仍在繼續的地方,還在戰爭結束後幫助該地區進行和平重建。我曾參與部署過5個這樣的維和特派團。1991年,維和特派團被部署到前南斯拉夫地區,負責監督當地簽署停火協議,並協助機構運送人道主義援助物資。該地區通過談判達成了許多停火協議,即使維和特派團無法完全平息戰火,但仍在人道主義援助方面發揮了重要作用。
1992年,我擔任聯合國駐波斯尼亞和黑塞哥維那人道主義機構辦公室主任。波黑首都薩拉熱窩被圍困,唯一可能的通道是空運。在聯合國維和人員確保了機場的安全之下,我們才能夠向城市的50萬居民分發援助物資。然而,波斯尼亞和黑塞哥維那也表明了聯合國維和行動的侷限性。由於缺乏資源和授權,聯合國維和部隊未能阻止發生在波斯尼亞和盧旺達的“種族滅絕”屠殺事件。這使得聯合國對維和行動重新進行了審視,並予以更明確的保護平民的任務授權。從那時起,聯合國維和行動通過談判使交戰地區簽署停火協議,並隔離交戰雙方或提供安全避難所,在蘇丹、剛果民主共和國、中非共和國和其他地區的持續衝突中,挽救了成千上萬平民的生命。
聯合國還部署了大型維和特派團,幫助發生戰爭的地區在衝突後和平重建。我曾參加了被派往剛獨立的東帝汶共和國的特派團。1999年的獨立投票導致印尼軍隊和行政機構撤出,之後聯合國承擔起了管理該國的職責,直到舉行選舉後,才將這一重任移交給獲得人民支持的政府。如果沒有聯合國的鼎力相助,東帝汶走向獨立的進程顯然會更加艱難。
發展
聯合國對促進全球和平的貢獻包括許多方面,從制定國際準則到向遭受苦難的人民提供援助,因為聯合國的努力才帶來了可持續發展的和平。正如聯合國前任秘書長科菲·安南所説,沒有和平就沒有發展,沒有發展就沒有和平,沒有人權也就沒有和平。2013年至2016年,我領導了聯合國在哥倫比亞的工作,該國部分地區的衝突已持續了70年,這與哥倫比亞許多偏遠地區的落後直接相關。雖然一些大城市的貧困率僅略高於10%,但在一些邊緣地區其貧困率卻超過了70%。在認識到欠發達地區是犯罪與衝突的温牀之後,2016年哥倫比亞政府與主要衝突團體所達成的和平協議的一個核心部分,就是為農村發展提供保障。
**制定全球發展框架是聯合國的一項重大成就,**其可追溯到《聯合國憲章》中所規定的目標。聯合國在憲章序言中承諾“運用國際機構的力量,促進各國人民經濟和社會進步的發展”。聯合國從一開始就倡導廣泛的全球經濟平等。1944年至1947年間,世界銀行(WB)和國際貨幣基金組織(IMF)與聯合國同時成立,以重建飽受戰爭蹂躪的經濟體並穩定全球金融體系為目標。1949年,聯合國大會設立了“技術援助擴大方案”(EPTA),其目的和主旨是向發展中國家提供技術、專業知識、培訓和資源,幫助它們建設農業、教育、衞生和工業等部門。它的具體目標是幫助剛獨立的國家發展經濟及治理其社會結構,初衷是致力於協助並促進全球非殖民化和自決進程。

到20世紀60年代初,發展已成為聯合國使命的核心部分。1966年,EPTA與“聯合國特別基金”合併,成立了“聯合國開發計劃署”(UNDP),它成為聯合國的主要發展機構,在更大範圍內繼續執行EPTA的使命。20世紀90年代,聯合國開始使用人類發展指數對全球國家進行排名,也因此而引入了一種新的衡量發展的原則,即將預期壽命、教育和收入結合起來,提供了比僅計算國內生產總值更全面的統計。1987年,聯合國大會授權編寫了《我們共同的未來》,在這項報告中提出了可持續發展的概念。
**聯合國在制定國際發展框架方面始終處於引領地位。**20世紀90年代,全球領導人認識到有必要制定統一的、可衡量的目標,以消除貧困、不平等和不發達狀況。2000年,在有史以來規模最大的世界領導人會議——“千年首腦會議”上,千年發展目標獲得通過,其中包括8個目標和60個指標。這些目標涵蓋了人民生活的基本需求,如消除極端貧困和飢餓以及普及初等教育。可持續發展目標的進展狀況參差不齊。2023年聯合國的報告指出:“可持續發展目標50%以上的具體目標進展微弱、不充分,30%的具體目標進展停滯或倒退,其中包括有關貧困、飢餓和氣候的關鍵問題。除非我們現在就行動起來,否則《2030年可持續發展議程》將無法實現,人類也會錯失將世界變得更美好的機會。”綜上所述,可持續發展目標進展緩慢並令人失望,但不可否認的是,自聯合國成立以來,全球發展的總體進展是前所未有的。
18世紀末,經濟學家、人口學家馬爾薩斯(Thomas Robert Malthus)預言,人口增長將超過糧食生產,並將導致大範圍的饑荒、疾病和貧困。到20世紀初人們仍然普遍認為這是一個現實存在的威脅。然而,聯合國成立後的情況卻恰恰相反。1945年,全球人口約為23億。聯合國成立後,全球人口增長了兩倍多,達到今天的約80億。雖然全球人口在同一時期呈指數增長,但全球極端貧困率卻從聯合國成立時的60%(幾乎每三個人中就有兩個生活在極端貧困中)下降到今天的9%。由於醫學的進步,同期全球平均預期壽命從46歲增加到73歲,5歲以下兒童死亡的數量也大幅減少,同時,識字率從最初的40%提高到了現在的近90%。當然,這些成就不能只歸功於聯合國,科學的進步、經濟增長和具有前瞻性的國家所制定的發展政策也發揮了主要作用,中國的發展成就在全球範圍內佔據了很大比例。然而,聯合國在為各國提供技術援助和進行宣傳的同時,也推動了發展進程。
氣候變化
空前的經濟增長和發展以及全球人口增長的代價是氣候變化,它可以説是我們這個時代最大的全球性挑戰。聯合國在應對氣候變化方面發揮了關鍵作用。聯合國於1988年成立了政府間氣候變化專門委員會(IPCC),由聯合國環境規劃署(UNEP)和世界氣象組織(WMO)共同領導。政府間氣候變化專門委員會的任務是,評估有關氣候變化的科學知識,併為政策制定者提供全方位的報告,這些報告在國際談判中發揮着至關重要的作用。
20世紀90年代,全球氣候治理髮生重大轉變。1992年,里約熱內盧地球峯會通過了《聯合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)。1997年,《京都議定書》在聯合國大會上獲得通過,這是第一個要求工業化國家減少排放並具有法律約束力的條約。然而,由於美國等主要排放國的退出以及發展中國家的空口承諾,《京都議定書》的執行受到了限制。因此,為推動形成更具包容性和全面性的氣候協議,2015年各國達成了《巴黎協定》,標誌着全球氣候政策的轉折。與《京都議定書》不同,《巴黎協定》確立了自願的國家自主貢獻(NDCs),允許所有國家設定自己的減排目標。這項協議旨在將全球升温幅度限制在相對於工業化前水平的2攝氏度以內,並努力將升温幅度控制在1.5攝氏度以內。

儘管現階段取得了進展,但迄今為止我們所採取的行動還遠遠不夠。2011—2020年是地球12.5萬年以來最熱的十年,政府間氣候變化專門委員會(IPCC)預測,最壞的情況是到2100年全球升温超過4%,而根據目前的形勢,可能會升温2%至3.5%。聯合國一直站在倡導控制温室氣體排放的最前沿,雖然聯合國的努力沒有取得足夠的成功,但如果沒有這些努力,情況無疑會更糟。
國際法和全球政策制定
**聯合國的偉大成就之一是發展了一整套國際法。**數年來,已有560餘項多邊條約交存聯合國秘書長。這些條約涉及人權、裁軍、保護海洋、保護環境、規範移民勞工、遏制販毒、打擊恐怖主義、外層空間利用、倫理原則和人工智能標準等廣泛領域。中國在這些條約的制定過程中發揮了重要作用,並簽署了大量條約。
聯合國還有對國際法問題進行仲裁的機制,即成立於1946年的國際法院。各國將爭端提交國際法院,尋求以法律為依據公正解決分歧。通過和平解決陸地邊界、海洋邊界和領土主權等問題,國際法院往往有助於防止爭端升級。最近,該法院因其關於以色列佔領巴勒斯坦領土的合法性的裁決,以及以色列在加沙的行為可能構成種族滅絕的裁決而備受矚目。雖然國際法院的裁決不具有約束力,但其就加沙的裁決,為倡導更好地保護平民和更好地提供援助發揮了重要作用。此外,一系列特設法庭和聯合國協助的法庭,為打擊有罪不罰現象和追究最嚴重罪行的責任做出了貢獻。
人道主義援助
正如前文所述,聯合國的行動往往能促進會員國之間達成國際協議,並就國際爭端做出正式決定。無論是關於氣候變化還是加沙戰爭罪行的決議,後續往往都沒有開展有效的行動,國際法院或巴黎氣候大會等決定也仍未得到執行,這導致許多批評聯合國的人認為,聯合國是一個空談的機構。聯合國未能將決議轉化為行動,其後果最明顯的莫過於對聯合國人道主義援助的需求呈指數級增長,當和平與安全受到破壞、發展出現倒退、氣候變化的影響肆虐時,就需要人道主義援助。
就人員和財政資源而言,聯合國目前在人道主義援助方面的投入,超過了在其他領域的投入。20世紀90年代末,聯合國最大的開支是用於發展援助,其次是維和。如今,人道主義援助在聯合國全球支出中所佔比例最大。2022年,發展支出為201億美元,佔聯合國系統年度總支出的30%,而人道主義援助的相應數字為311億美元,佔46%。
我曾在2016年領導了聯合國在中非共和國的人道主義援助工作,該國是地球上最貧窮的國家之一。持續的衝突導致人民流離失所、缺乏發展機會,再加上乾旱、氣候變化和有組織犯罪的影響,人道主義需求始終存在。今天,在全球衝突加劇、應對氣候變化行動不足、世界許多地區發展停滯的背景下,聯合國最大的影響只能是提供人道主義援助,這也是聯合國難以在解決人道主義危機方面取得進展的主要根源。
聯合國的再出發
聯合國今天所面臨的問題不是任何一個或一些國家所能解決的。要應對氣候變化、不斷增加的衝突和有組織犯罪、可持續發展的赤字以及技術失控的風險,需要所有國家尤其是大國開展跨國合作。與此同時,自冷戰以來,會員國之間尤其是大國之間的分歧從未如此嚴重。鑑於廣泛討論到的多邊主義危機,在2020年聯合國成立75週年之際,我代表秘書長領導了一次全球磋商活動,以瞭解全世界人民對國際合作的期望。儘管各國政府之間存在摩擦,但世界各國人民的需要、優先解決的事項卻極為相似,如獲得基本服務和發展機會,解決不平等問題,以及從長遠角度減少衝突、緩解全球變暖。來自各國的數百萬人蔘加了全球磋商,為成員國在2024年9月制定《未來契約》奠定了基礎。

2024年9月22日,聯合國未來峯會在位於紐約的聯合國總部舉行
《未來契約》的核心要義包括:確保為可持續發展提供更好的資金,減輕發展中國家的債務;承諾以新的方式維護全球和平與安全,解決衝突,促進外交解決方案。《未來契約》強調科學、技術、創新和數字合作方面的國際合作,其中包括《全球數字契約》,其為數字治理與合作,特別是為人工智能等新興技術的數字治理與合作制定指導方針。《子孫後代問題宣言》也是該契約的一部分,確保在全球決策中考慮到後代人的權利和需求,呼籲改革包括聯合國安理會在內的全球治理結構,使其更具包容性和有效性。雖然《未來契約》是朝着解決全球問題邁出的重要一步,但它也受到了批評,因為其缺乏具體目標和足夠的雄心壯志,無法有效應對氣候變化等挑戰。《未來契約》是會像許多其他聯合國文件一樣仍是一個願望,還是會成為變革的開端?其後果將對子孫後代產生深遠影響。