法布里齊奧·霍克希爾德 | 聯合國的成就與挑戰_風聞

法布里齊奧·霍克希爾德｜聯合國前副秘書長

譯者：郭靜｜北京師範大學哲學學院博士研究生

本文原載《探索與爭鳴》2025年第7期

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法布里齊奧·霍克希爾德

聯合國受命於人類歷史上曾發生過的最為慘痛的戰爭陰霾之中。第二次世界大戰以5000多萬人生命的喪失為代價，更造成數億人飽受傷痛、飢餓與流離之苦。因此，這份沉痛的歷史記憶使《聯合國憲章》第一條就闡述了聯合國的宗旨：“維持國際和平及安全……促成國際合作，以解決國際間屬於經濟、社會、文化及人類福利性質之國際問題……增進並激勵對於全體人類之人權及基本自由之尊重。”八十載春秋已過，聯合國實現它所設立的初衷了嗎？

聯合國的前身“國際聯盟”成立於第一次世界大戰之後。人們認為它的工作是失敗的，因其在20世紀30年代無力阻止意大利、日本和德國的侵略行徑。時至今日，我們再次目睹了衝突激增，而聯合國無力阻止：從烏克蘭到加沙，從緬甸到蘇丹，成千上萬的平民被殺害，數百萬人流離失所。安全理事會作為聯合國最強大的機構，卻無法就如何充分應對沖突達成一致。儘管今天的聯合國對佔據頭條新聞的戰爭束手無策，但在其歷史發展進程中，確實在追求和平方面取得了一些顯著成就。要充分評估聯合國在過去80年中所做的貢獻，需要與它在今天的表現拉開一定的距離。

和平與安全

第二次世界大戰之後，兩個超級大國迅速崛起並相互對峙。冷戰的重要特徵是，局部衝突中的對立勢力分別得到兩個超級大國的支持。20世紀80年代和90年代，聯合國通過維和行動的調解，幫助解決了許多此類衝突，例如發生在薩爾瓦多、危地馬拉、納米比亞、柬埔寨和莫桑比克的戰爭。

**維和（peacekeeping）是聯合國早期鞏固和平的一項重要手段。**在1948年“阿以戰爭”（Arab-Israeli War）後，聯合國安理會授權並部署了聯合國軍事觀察員，監督並確保衝突地區保持停火狀態。這是聯合國部署的第一個“維和特派團”。自20世紀40年代末以來，聯合國維和行動不斷發展，並適應了不斷變化的環境，動員了來自世界各個地區的文職人員、警察和軍事專家。“迄今為止，已在非洲、美洲、亞洲、歐洲和中東的50多個國家部署了120多項和平行動，涉及200萬維和軍警人員。這些特派團取得了重大成就，而且相對而言，成本效益較高。聯合國維和人員幫助平息衝突和危機，引導了非殖民化進程，保護了平民，並加強了國家主權，維護了和平與善治。”

最初維和行動的職責是，在達成停火協議後進行部署，以確保並監督交戰雙方遵守停火協議。時至今日，此類特派團依然存在，特別是在塞浦路斯。維和特派團不僅被部署在衝突仍在繼續的地方，還在戰爭結束後幫助該地區進行和平重建。我曾參與部署過5個這樣的維和特派團。1991年，維和特派團被部署到前南斯拉夫地區，負責監督當地簽署停火協議，並協助機構運送人道主義援助物資。該地區通過談判達成了許多停火協議，即使維和特派團無法完全平息戰火，但仍在人道主義援助方面發揮了重要作用。

1992年，我擔任聯合國駐波斯尼亞和黑塞哥維那人道主義機構辦公室主任。波黑首都薩拉熱窩被圍困，唯一可能的通道是空運。在聯合國維和人員確保了機場的安全之下，我們才能夠向城市的50萬居民分發援助物資。然而，波斯尼亞和黑塞哥維那也表明了聯合國維和行動的侷限性。由於缺乏資源和授權，聯合國維和部隊未能阻止發生在波斯尼亞和盧旺達的“種族滅絕”屠殺事件。這使得聯合國對維和行動重新進行了審視，並予以更明確的保護平民的任務授權。從那時起，聯合國維和行動通過談判使交戰地區簽署停火協議，並隔離交戰雙方或提供安全避難所，在蘇丹、剛果民主共和國、中非共和國和其他地區的持續衝突中，挽救了成千上萬平民的生命。

聯合國還部署了大型維和特派團，幫助發生戰爭的地區在衝突後和平重建。我曾參加了被派往剛獨立的東帝汶共和國的特派團。1999年的獨立投票導致印尼軍隊和行政機構撤出，之後聯合國承擔起了管理該國的職責，直到舉行選舉後，才將這一重任移交給獲得人民支持的政府。如果沒有聯合國的鼎力相助，東帝汶走向獨立的進程顯然會更加艱難。

發展

聯合國對促進全球和平的貢獻包括許多方面，從制定國際準則到向遭受苦難的人民提供援助，因為聯合國的努力才帶來了可持續發展的和平。正如聯合國前任秘書長科菲·安南所説，沒有和平就沒有發展，沒有發展就沒有和平，沒有人權也就沒有和平。2013年至2016年，我領導了聯合國在哥倫比亞的工作，該國部分地區的衝突已持續了70年，這與哥倫比亞許多偏遠地區的落後直接相關。雖然一些大城市的貧困率僅略高於10%，但在一些邊緣地區其貧困率卻超過了70%。在認識到欠發達地區是犯罪與衝突的温牀之後，2016年哥倫比亞政府與主要衝突團體所達成的和平協議的一個核心部分，就是為農村發展提供保障。

**制定全球發展框架是聯合國的一項重大成就，**其可追溯到《聯合國憲章》中所規定的目標。聯合國在憲章序言中承諾“運用國際機構的力量，促進各國人民經濟和社會進步的發展”。聯合國從一開始就倡導廣泛的全球經濟平等。1944年至1947年間，世界銀行（WB）和國際貨幣基金組織（IMF）與聯合國同時成立，以重建飽受戰爭蹂躪的經濟體並穩定全球金融體系為目標。1949年，聯合國大會設立了“技術援助擴大方案”（EPTA），其目的和主旨是向發展中國家提供技術、專業知識、培訓和資源，幫助它們建設農業、教育、衞生和工業等部門。它的具體目標是幫助剛獨立的國家發展經濟及治理其社會結構，初衷是致力於協助並促進全球非殖民化和自決進程。

到20世紀60年代初，發展已成為聯合國使命的核心部分。1966年，EPTA與“聯合國特別基金”合併，成立了“聯合國開發計劃署”（UNDP），它成為聯合國的主要發展機構，在更大範圍內繼續執行EPTA的使命。20世紀90年代，聯合國開始使用人類發展指數對全球國家進行排名，也因此而引入了一種新的衡量發展的原則，即將預期壽命、教育和收入結合起來，提供了比僅計算國內生產總值更全面的統計。1987年，聯合國大會授權編寫了《我們共同的未來》，在這項報告中提出了可持續發展的概念。

**聯合國在制定國際發展框架方面始終處於引領地位。**20世紀90年代，全球領導人認識到有必要制定統一的、可衡量的目標，以消除貧困、不平等和不發達狀況。2000年，在有史以來規模最大的世界領導人會議——“千年首腦會議”上，千年發展目標獲得通過，其中包括8個目標和60個指標。這些目標涵蓋了人民生活的基本需求，如消除極端貧困和飢餓以及普及初等教育。可持續發展目標的進展狀況參差不齊。2023年聯合國的報告指出：“可持續發展目標50%以上的具體目標進展微弱、不充分，30%的具體目標進展停滯或倒退，其中包括有關貧困、飢餓和氣候的關鍵問題。除非我們現在就行動起來，否則《2030年可持續發展議程》將無法實現，人類也會錯失將世界變得更美好的機會。”綜上所述，可持續發展目標進展緩慢並令人失望，但不可否認的是，自聯合國成立以來，全球發展的總體進展是前所未有的。

18世紀末，經濟學家、人口學家馬爾薩斯（Thomas Robert Malthus）預言，人口增長將超過糧食生產，並將導致大範圍的饑荒、疾病和貧困。到20世紀初人們仍然普遍認為這是一個現實存在的威脅。然而，聯合國成立後的情況卻恰恰相反。1945年，全球人口約為23億。聯合國成立後，全球人口增長了兩倍多，達到今天的約80億。雖然全球人口在同一時期呈指數增長，但全球極端貧困率卻從聯合國成立時的60%（幾乎每三個人中就有兩個生活在極端貧困中）下降到今天的9%。由於醫學的進步，同期全球平均預期壽命從46歲增加到73歲，5歲以下兒童死亡的數量也大幅減少，同時，識字率從最初的40%提高到了現在的近90%。當然，這些成就不能只歸功於聯合國，科學的進步、經濟增長和具有前瞻性的國家所制定的發展政策也發揮了主要作用，中國的發展成就在全球範圍內佔據了很大比例。然而，聯合國在為各國提供技術援助和進行宣傳的同時，也推動了發展進程。

氣候變化

空前的經濟增長和發展以及全球人口增長的代價是氣候變化，它可以説是我們這個時代最大的全球性挑戰。聯合國在應對氣候變化方面發揮了關鍵作用。聯合國於1988年成立了政府間氣候變化專門委員會（IPCC），由聯合國環境規劃署（UNEP）和世界氣象組織（WMO）共同領導。政府間氣候變化專門委員會的任務是，評估有關氣候變化的科學知識，併為政策制定者提供全方位的報告，這些報告在國際談判中發揮着至關重要的作用。

20世紀90年代，全球氣候治理髮生重大轉變。1992年，里約熱內盧地球峯會通過了《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）。1997年，《京都議定書》在聯合國大會上獲得通過，這是第一個要求工業化國家減少排放並具有法律約束力的條約。然而，由於美國等主要排放國的退出以及發展中國家的空口承諾，《京都議定書》的執行受到了限制。因此，為推動形成更具包容性和全面性的氣候協議，2015年各國達成了《巴黎協定》，標誌着全球氣候政策的轉折。與《京都議定書》不同，《巴黎協定》確立了自願的國家自主貢獻（NDCs），允許所有國家設定自己的減排目標。這項協議旨在將全球升温幅度限制在相對於工業化前水平的2攝氏度以內，並努力將升温幅度控制在1.5攝氏度以內。

儘管現階段取得了進展，但迄今為止我們所採取的行動還遠遠不夠。2011—2020年是地球12.5萬年以來最熱的十年，政府間氣候變化專門委員會（IPCC）預測，最壞的情況是到2100年全球升温超過4%，而根據目前的形勢，可能會升温2%至3.5%。聯合國一直站在倡導控制温室氣體排放的最前沿，雖然聯合國的努力沒有取得足夠的成功，但如果沒有這些努力，情況無疑會更糟。

國際法和全球政策制定

**聯合國的偉大成就之一是發展了一整套國際法。**數年來，已有560餘項多邊條約交存聯合國秘書長。這些條約涉及人權、裁軍、保護海洋、保護環境、規範移民勞工、遏制販毒、打擊恐怖主義、外層空間利用、倫理原則和人工智能標準等廣泛領域。中國在這些條約的制定過程中發揮了重要作用，並簽署了大量條約。

聯合國還有對國際法問題進行仲裁的機制，即成立於1946年的國際法院。各國將爭端提交國際法院，尋求以法律為依據公正解決分歧。通過和平解決陸地邊界、海洋邊界和領土主權等問題，國際法院往往有助於防止爭端升級。最近，該法院因其關於以色列佔領巴勒斯坦領土的合法性的裁決，以及以色列在加沙的行為可能構成種族滅絕的裁決而備受矚目。雖然國際法院的裁決不具有約束力，但其就加沙的裁決，為倡導更好地保護平民和更好地提供援助發揮了重要作用。此外，一系列特設法庭和聯合國協助的法庭，為打擊有罪不罰現象和追究最嚴重罪行的責任做出了貢獻。

人道主義援助

正如前文所述，聯合國的行動往往能促進會員國之間達成國際協議，並就國際爭端做出正式決定。無論是關於氣候變化還是加沙戰爭罪行的決議，後續往往都沒有開展有效的行動，國際法院或巴黎氣候大會等決定也仍未得到執行，這導致許多批評聯合國的人認為，聯合國是一個空談的機構。聯合國未能將決議轉化為行動，其後果最明顯的莫過於對聯合國人道主義援助的需求呈指數級增長，當和平與安全受到破壞、發展出現倒退、氣候變化的影響肆虐時，就需要人道主義援助。

就人員和財政資源而言，聯合國目前在人道主義援助方面的投入，超過了在其他領域的投入。20世紀90年代末，聯合國最大的開支是用於發展援助，其次是維和。如今，人道主義援助在聯合國全球支出中所佔比例最大。2022年，發展支出為201億美元，佔聯合國系統年度總支出的30%，而人道主義援助的相應數字為311億美元，佔46%。

我曾在2016年領導了聯合國在中非共和國的人道主義援助工作，該國是地球上最貧窮的國家之一。持續的衝突導致人民流離失所、缺乏發展機會，再加上乾旱、氣候變化和有組織犯罪的影響，人道主義需求始終存在。今天，在全球衝突加劇、應對氣候變化行動不足、世界許多地區發展停滯的背景下，聯合國最大的影響只能是提供人道主義援助，這也是聯合國難以在解決人道主義危機方面取得進展的主要根源。

聯合國的再出發

聯合國今天所面臨的問題不是任何一個或一些國家所能解決的。要應對氣候變化、不斷增加的衝突和有組織犯罪、可持續發展的赤字以及技術失控的風險，需要所有國家尤其是大國開展跨國合作。與此同時，自冷戰以來，會員國之間尤其是大國之間的分歧從未如此嚴重。鑑於廣泛討論到的多邊主義危機，在2020年聯合國成立75週年之際，我代表秘書長領導了一次全球磋商活動，以瞭解全世界人民對國際合作的期望。儘管各國政府之間存在摩擦，但世界各國人民的需要、優先解決的事項卻極為相似，如獲得基本服務和發展機會，解決不平等問題，以及從長遠角度減少衝突、緩解全球變暖。來自各國的數百萬人蔘加了全球磋商，為成員國在2024年9月制定《未來契約》奠定了基礎。

2024年9月22日，聯合國未來峯會在位於紐約的聯合國總部舉行

《未來契約》的核心要義包括：確保為可持續發展提供更好的資金，減輕發展中國家的債務；承諾以新的方式維護全球和平與安全，解決衝突，促進外交解決方案。《未來契約》強調科學、技術、創新和數字合作方面的國際合作，其中包括《全球數字契約》，其為數字治理與合作，特別是為人工智能等新興技術的數字治理與合作制定指導方針。《子孫後代問題宣言》也是該契約的一部分，確保在全球決策中考慮到後代人的權利和需求，呼籲改革包括聯合國安理會在內的全球治理結構，使其更具包容性和有效性。雖然《未來契約》是朝着解決全球問題邁出的重要一步，但它也受到了批評，因為其缺乏具體目標和足夠的雄心壯志，無法有效應對氣候變化等挑戰。《未來契約》是會像許多其他聯合國文件一樣仍是一個願望，還是會成為變革的開端？其後果將對子孫後代產生深遠影響。