村莊撤併的挑戰與出路_風聞

瞭望智庫

2025年08月31日 08:01:42

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為應對城鄉格局加速演變，今年初印發的《鄉村全面振興規劃（2024—2027年）》提出細化村莊分類標準，通過差異化路徑推動城鄉發展格局優化與鄉村全面振興。

在這一系統性工程中，搬遷撤併類村莊因直接關係羣眾生產生活方式轉變、基層治理結構重構及資源利益分配調整，其推進過程的複雜性備受關注。

近期，《瞭望》新聞週刊記者在東中西部多地走訪調研瞭解到，儘管各地嚴格遵循規劃指引推進工作，但個別地區在村莊撤併後仍面臨集體資產統籌難、治理架構優化滯後等階段性挑戰，折射出政策落地過程中需進一步破解的深層次矛盾。

記者｜《瞭望》新聞週刊 邵琨 鄒明仲 趙久龍 張思潔 王朋 許晉豫 呂軒昂

本文轉載自《瞭望》2025年第35期，原標題為《瞭望丨村莊撤併的挑戰與出路》。

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村莊分類推進深化

我國村莊分類實踐經歷了從框架構建到精準施策的深化過程。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》首次提出“分類推進鄉村發展”思路，《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》明確“加強分類指導”。

《鄉村全面振興規劃（2024—2027年）》提出，集聚提升類村莊重點強化產業發展，改造提升基礎設施；城郊融合類村莊重點推動城鄉一體化建設；特色保護類村莊重點改善基礎設施和公共環境；搬遷撤併類村莊有序實施搬遷撤併，解決好民生保障、就業增收和生態保護等問題。

在此背景下，搬遷撤併類村莊的推進規模與比例備受關注。從地方實踐看，多地已明確較大比例村莊納入此類範疇：

安徽省淮南市城鎮開發邊界外行政村783個，認定搬遷撤併類112個，佔比約14%；陝西榆林神木市326個行政村認定撤併搬遷類101個，佔比31%；江蘇揚州儀徵市2056個自然村認定搬遷撤併類1055個，佔比51%。

受訪基層幹部普遍認為，農村人口持續流失是推動村莊“撤併”的核心因素，未來這一趨勢將進一步加劇。同時，隨着老齡化程度不斷加深，農村常住人口減少，不少村組恐仍將面臨被“撤併”。

客觀現實正推動各地以更系統的思路推進搬遷撤併工作。然而推進過程中，一些深層次矛盾有待解決。

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撤併後的整合困境

村莊規劃調整是涉及城鄉空間優化、資源高效配置的系統性工程。其中，搬遷撤併類村莊因涉及資產統籌、債務化解與治理協同等多重挑戰，較易產生矛盾糾紛。

集體資產統籌與利益分配機制待完善。在推進鄉村資源整合與結構優化過程中，個別地區面臨集體資產權屬不清、利益聯結機制鬆散等問題。例如，部分撤併村仍保留原村獨立賬務，僅通過簡單疊加數據完成集體收入考核；某縣兩個村因合併前集體收入差距較大，收益分配方案長期無法達成共識。

債務管理與可持續發展面臨壓力。城鄉統籌建設中，個別地區因前期投入過大、資產變現困難，形成債務負擔。有村幹部表示，村莊合併前修建道路、水渠等公共基礎設施時存在工程欠款，合併後集中由新村償還，造成較大債務負擔，施工隊上門討要欠款的情形時有發生。西部某縣小城鎮中心村建設通過貸款和融資形成超過100億元債務，因宅基地騰退的建設用地“變現”困難，債務至今未消化。

治理架構調整與服務效能協同不足。撤併後新村雖通過“兩委”成員均衡配置保障原村話語權，但一些原有結構性矛盾仍未解決，導致發展合力弱化。部分村幹部告訴記者，村莊合併後進行基礎設施修建等涉集體利益項目時，會由新村出面爭取，但有的村集體經濟仍存在原村各自發展的情況，內部差異較大，一些資產資源無法有效整合。此外，有村幹部坦言，合併後鄉村治理壓力有所增大。西部一合併村人口超6100人，但村“兩委”僅6名幹部，在日常工作之餘，還需花費大量時間處理歷史遺留問題。

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穩慎推進系統治理

受訪基層幹部普遍認為，村莊撤併涉及資產資源重配與農民切身利益調整，需以系統思維統籌推進，通過前期規劃精細化、利益分配透明化、資源整合高效化，實現治理效能與民生保障的協同提升。

強化前期規劃論證，在“穩慎”中守護鄉風鄉愁。《鄉村全面振興規劃（2024—2027年）》明確要求，短期內難以判斷的村莊，留足觀察和論證時間，重點保障基本民生需要。實踐中，需依據地域稟賦、人口結構等實際情況制定差異化撤併標準，避免“一刀切”。

例如，在資源整合中可通過復墾新增耕地發展現代農業，同步完善水、路、電、網等基礎設施；在空間重構中適當保留傳統庭院、古村落肌理及老地名文化符號，既改善生產生活條件，又維繫鄉村記憶與情感紐帶。

明晰資產權屬與利益分配規則，從源頭減少矛盾隱患。資產債務分攤是資源稟賦差異較大村莊合併後的核心矛盾點。

基層幹部建議以市場化手段破解整合難題：一方面，完善農村產權交易平台，推動宅基地、集體建設用地等資產規範流轉；另一方面，通過立法或政策細則明確資產權屬關係與處置規則，對合並前各村的債權債務進行清單化管理，建立“權屬清晰、權責對等”的分攤機制，從制度層面降低基層糾紛風險。

以資源整合促產業升級，實現“搬遷—發展—增收”良性循環。基層幹部建議，撤併過程中需兼顧農業生產便利性，通過土地平整、連片開發形成規模化種植基地，盤活閒置耕地發展特色農業；同時延伸產業鏈條，佈局農產品加工、鄉村旅遊等業態，帶動村民就近就業增收。此外，在新村規劃中應預留產業發展空間，為後續招商引資、項目落地奠定基礎，避免“重搬遷輕發展”。

從實踐來看，村莊撤併的核心在於“以人民為中心”——既要通過空間優化提升治理效率，更需以利益共享、文化傳承、產業可持續為紐帶，讓農民在整合中享有實實在在的獲得感。