瞭望·治國理政紀事｜人民城市為人民
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◇2019年11月，習近平總書記在上海考察時提出“城市是人民的城市，人民城市為人民”這一重大理念。他指出，無論是城市規劃還是城市建設，無論是新城區建設還是老城區改造，都要堅持以人民為中心，聚焦人民羣眾的需求，合理安排生產、生活、生態空間，走內涵式、集約型、綠色化的高質量發展路子，努力創造宜業、宜居、宜樂、宜遊的良好環境，讓人民有更多獲得感，為人民創造更加幸福的美好生活。
◇上海一以貫之、攻堅突破，接力建設屬於人民、服務人民、成就人民的美好城市，踐行全過程人民民主，創新高質量發展對高品質生活的協同帶動方式，探索可持續發展的城市更新模式，不斷完善超大城市精細化治理手段，打造人民城市建設“上海樣本”，為全球城市建設運營提供中國方案、中國智慧。
◇如今，發軔於黃浦區五里橋街道、推廣於全上海、融入地方立法的“三會”制度，已成為上海黨建引領社區治理、不斷完善羣眾工作的成功路徑。
◇據統計，上海人均公園綠地面積約9.5平方米；到2035年，綠地廣場用地將超過480平方公里，超過全市建設用地的15%，相比2015年實現翻番。
◇“城市更新中心的成立，實現了在全市層面算大賬、算動態賬、算長遠賬，打破碎片化建設，推進區域規劃開發，提高城市更新項目的建設質量和配套水平。”
◇通過遍佈全城的傳感器、攝像頭，“一網統管”系統將氣象、交通、安全等八大方面、430多類、1萬多項指標納入其中，政務部門可以“一屏觀天下”，即時感知城市“生命體徵”，統籌調度集結在平台上的各類資源，努力實現“治未病”“防未然”。
文 |《瞭望》新聞週刊記者
年過七旬的麥玉培夫婦，大半輩子住在上海市虹口區吳淞路一帶的石庫門裏弄。2022年收到舊改搬遷通知後，老兩口既喜又憂——喜的是，終於可以住進新居；憂的是，院裏的紫藤樹怎麼辦？
這棵紫藤，陪伴麥玉培走過60多年的歲月，已經成為了他的“家人”。舊改方案公示後，老伴鄭偉芬給虹口區舊改指揮部和綠化部門寫信表達了想為老樹找個新家的心願。接到信後，相關部門十分重視，幾經周折，終於為紫藤找到了新址——移植到位於上海市虹口區的和平公園。
2023年2月，麥玉培夫婦在和平公園與他們的“老朋友”重逢，內心滿是激動：“我們有了新家，這棵樹也獲得新生。上海的舊改有人情味。”
2024年，家住虹口區祥德路、同樣面臨舊改的沈阿姨和袁老伯得知這個故事，難掩內心激動——陪伴他們近半個世紀的無花果樹和枇杷樹也有機會重獲新生了。收到他們的訴求，虹口區林長辦派專人到地塊排摸勘探，研究移植方案。
城市更新中的“紫藤故事”正在惠及更多家庭，測量出上海這座國際化大都市的城市温度。
2019年11月，習近平總書記在上海考察時提出“城市是人民的城市，人民城市為人民”這一重大理念。他指出，無論是城市規劃還是城市建設，無論是新城區建設還是老城區改造，都要堅持以人民為中心，聚焦人民羣眾的需求，合理安排生產、生活、生態空間，走內涵式、集約型、綠色化的高質量發展路子，努力創造宜業、宜居、宜樂、宜遊的良好環境，讓人民有更多獲得感，為人民創造更加幸福的美好生活。
“人民城市”重要理念，是習近平總書記關於城市工作重要論述的高度凝練，是以人民為中心的發展思想在城市工作方面的集中體現，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。
牢記囑託，上海一以貫之、攻堅突破，接力建設屬於人民、服務人民、成就人民的美好城市，踐行全過程人民民主，創新高質量發展對高品質生活的協同帶動方式，探索可持續發展的城市更新模式，不斷完善超大城市精細化治理手段，打造人民城市建設“上海樣本”，為全球城市建設運營提供中國方案、中國智慧。
麥玉培夫婦在上海和平公園看望紫藤樹（2023 年 5 月 9 日攝） 王翔攝 / 本刊
人民城市人民建
在上海，城市建設和社會治理注重向人民問計問策，讓更多“金點子”化為城市治理的“金鑰匙”，結出惠民利民的“金果子”。
創新“三會”制度強化黨建引領。黃浦區五里橋街道局門路361弄，曾經環境髒亂、氣味難聞，是一條行人避之不及的“垃圾弄”。其所在的桑城居民區黨總支引導居民們通過民主協商，逐步在設計改造、施工協調、後期維保等方面達成共識，讓“垃圾弄”大變樣。五里橋街道黨工委對這套工作方法進行總結，提煉出“三會”民主協商機制，即在居民區黨組織領導下召集聽證會、協調會和評議會，通過事前聽證、事中協調、事後評議，有效推動基層黨建引領下的居民自治。
2023年底，五里橋街道將局門路361弄翻新改造，並命名為“三會”弄。更新過程嚴格遵循“三會”制度——
引入快遞櫃以解決寄存問題，降低公共活動室台階高度方便老年人進出……在聽證會現場，許多居民建議被詳細記錄並採納。經過設計團隊多輪現場實地勘察和意見徵詢，“三會”弄改造方案几易其稿，最終形成“一弄一源”項目的設計方案，向居民公示。
施工過程中，居委會牽頭開展多方現場協調會。比如，弄堂的壓膜路面需要刷一層水性油漆以保護路面花紋。施工時有居民提出，這層漆在下雨天可能降低路面摩擦力，行人和非機動車容易滑倒。居委會召開多次協調會，邀請樓組長和居民參與修路方案論證。在暢所欲言的“唇槍舌劍”中，居民們化身“啄木鳥”，最終選出了最佳方案。協調會後，居委會幹部聯繫施工人員和工程監理方，告知居民顧慮，最終採納了居民建議。
“三會”弄完工後，桑城居民區召開評議會，組織居民對工程進行監督評價，重點圍繞後續維保和社區自治，提出聯合相關小區業委會、物業和居民自治骨幹組建“弄管會”自治團隊，提升共治成效。
老百姓的事情，讓老百姓説了算。如今，發軔於黃浦區五里橋街道、推廣於全上海、融入地方立法的“三會”制度，已成為上海黨建引領社區治理、不斷完善羣眾工作的成功路徑，其應用範圍也逐漸拓展到街區、樓宇、園區治理，把全過程人民民主的制度優勢不斷轉化為社會治理效能。
基層立法點“原汁原味”匯聚社情民意。記者來到位於上海市長寧區虹橋街道的古北市民中心時，十餘位居民正與專業律師、行業人士探討如何完善老舊小區維修基金續籌制度。長寧區虹橋街道是全國人大常委會法工委設立的基層立法聯繫點。在聯繫點現場面對面聽取羣眾意見，是上海立法過程中不可或缺的民意通道。
立法並不“神秘”，普通老百姓的意見也能推動法條確立。曾在古北市民中心三樓市民議事廳參與《中華人民共和國體育法（修訂草案）》意見徵詢座談會的李偉民回憶，他在徵詢會上提出了十餘條建議，與基層體育工作者、運動員、高校老師等參會代表一起開展“頭腦風暴”。
“討論中，有相同觀點的共鳴，也有不同意見的碰撞。一場徵詢會下來，近50條建議被詳細記錄。實實在在的參與，讓我們擁有真真切切的獲得感。”李偉民説。目前，上海“立法直通車”的“班次”已實現16個區全覆蓋，在街道、市民中心、企業、行業協會等各層級單位參差分佈，成為上海實踐全過程人民民主的鮮活載體。
社區居民、基層幹部的法律素養和法治意識，也在基層立法聯繫點的實踐中得到提高。“現在，居民們面對垃圾分類、老公房加裝電梯等社區治理問題更加專業，懂得如何徵求意見、表達意見，尋求最大公約數共建美麗家園。”虹橋街道古北榮華第四居民區黨總支書記盛弘説。
社區“微更新”問需於民。在上海，大到城市規劃、小至身邊煩惱，老百姓都可以依託開放的公共平台反映心聲。
2022年，上海開啓新一輪城市管理精細化三年行動計劃。針對老舊小區更新改造的“美麗家園”建設民生工程，是行動計劃的“民心工程”之一。為了將“美麗家園”由概念變為現實，同年2月底，上海舉辦了一場“101微更新社區秀設計大賽人氣投票”活動。短短10天內，就收到了176萬張投票，超過502萬次訪問。
“社區居民對自己生活的地方有着最真切的感受，改造需求十分‘接地氣’。”上海市住建委原二級巡視員梁建安介紹説，根據居民和社區規劃師提供的方案，101個社區進行了包括改造公共綠地、增加文化元素、美化公共設施等在內的“微更新”。
“具體設計以滿足‘人’的需求為依歸，讓老百姓住得安心順心。”梁建安説，居民參與、專業支持、屬地統籌的方式，充分激發基層活力，讓“微更新”方案更具實操性。
在蘇州河水域拍攝的 2024 上海賽艇 公開賽（2024 年 9 月 28 日攝） 王翔攝 / 本刊
把最好的資源留給人民
建設人民城市，一個直觀的衡量標準，就是把城市最好的資源、最核心的空間留給人民。上海堅持把人民宜居安居放在首位，聚焦人民羣眾實際需求，合理安排城市的生產、生活、生態空間。
打造更多公共空間。隨着生活水平的提高，人們對城市的期盼由過去的修路架橋、菜籃子、米袋子，轉變為需要更多的公共空間、更美的生態環境。呼應這一需求，上海把一些經濟價值極高的土地用來建設公園綠地、健身場所和文化空間。
位於上海市“鑽石地段”南京西路的張園，擁有最完整、規模最大的石庫門建築羣。繁華地段動遷成本極高，後續開發的商業價值也極大。是保是拆？曾引發熱烈討論。
以市場價值估算，這塊地價值千億；若保留保護，投入成本高達數百億元，僅靠租金幾十年難以“回本”。最終，上海沒有選擇蓋商務樓、搞大開發，而是力排爭議，由靜安區屬國企負責保護更新，與商業集團合作進行後續運營。
這樣的情況並非個案。在浦東新區小陸家嘴核心區建起公共文化服務設施浦東美術館；在2010年上海世博會會址建設世博文化公園，建成後將成為上海中心城區最大的沿江公園綠地……據統計，上海人均公園綠地面積約9.5平方米；到2035年，綠地廣場用地將超過480平方公里，超過全市建設用地的15%，相比2015年實現翻番。
為“生活秀帶”配足公共服務。水岸陽台、健身步道、歷史畫廊、海派博覽風情帶……漫步於上海“一江一河”沿岸，可見黃浦江畔“跑族”雲集、蘇州河上賽艇翻飛。“一江一河”的貫通，讓昔日的“工業鏽帶”變身今天的“生活秀帶”，為人民羣眾提供更優質的公共服務。
目前，“一江一河”濱水空間已建起“望江驛”“水岸匯”“楊樹浦”“蘇河軒”等一百餘處各具特色的品牌“驛站”，並量身植入新功能、新服務。記者實地走訪看到，大到服務場所、公共衞生間，小到座椅、飲水設施，都糅合了地區特色，在更新迭代中更富人情味。
2017年底，黃浦江沿岸基本實現從楊浦大橋到徐浦大橋45公里濱江公共空間貫通開放；2020年底，蘇州河中心城段42公里濱水岸線實現基本貫通。2022年底，蘇州河水上航線正式開通，市民遊客可在水陸兩岸飽覽河濱勝景。
“黃浦江和蘇州河兩岸貫通開放將持續推進，把最好的岸線資源留給民眾。”上海市“一江一河”辦常務副主任朱劍豪説，“我們將繼續鼓勵居民全面參與城市規劃和管理，共享城市發展成果。”
配套資源向街道社區下沉。浦東新區的“家門口”、徐彙區的“鄰里匯”、虹口區的“市民驛站”、閔行區的“鄰里中心”……上海16個區的基層社區建起一百多個貼近百姓的黨羣服務中心和社區服務綜合體，為市民構建“15分鐘社區生活圈”。
在浦東新區，看病、助餐、養老這些百姓日常高頻需求，都能在“家門口”得到滿足，村衞生室的常備藥也從原來的約150種增配至300餘種。
徐彙區以集約複合、便捷高效為原則，推動社區公共服務設施高品質建設，實施“15分鐘社區生活圈”修補計劃，將鬆散分佈在街區、小區的空間有序騰挪，逐步增設老年日託中心、便民菜場、社區食堂和衞生服務站點，讓社區的生活服務隨時可至、隨手可及。
處處是景、時時宜遊，行行可看、主客共享。上海交通大學住房和城鄉建設中心主任陳杰説，把最好的資源留給人民，就是上海這座人民城市發展的初心。
江南絲竹專場音樂會與書法家的地書 表演在上海辰山植物園的“城市美育日” 活動現場上演（2024 年 3 月 30 日攝） 劉穎攝 / 本刊
讓城市更新更可持續
百年張園、今潮8弄、上生新所、衡復歷史風貌保護區……上海妥善處理保護和發展的關係，在城市更新中既改善居民生活，又傳承歷史文脈，實現居民生活改善、歷史文脈傳承、產業整體提升協同共進。
打造協同平台，實現盈虧平衡。摒棄“大拆大建”模式，上海創新實施“市區聯手、政企合作、以區為主”機制，確保歷史風貌保留保護工程財務平衡。
2020年7月，上海市城市更新中心成立，作為全市統一的舊區改造功能性平台，負責具體推進城市更新工作。上海市住建委、發展改革委、財政局、規劃資源局和房屋管理局等部門為中心賦權賦能，完善配套政策和工作流程，保障城市更新工作有力有序推進。
上海市城市更新中心有關負責人介紹，中心可在全市範圍內進行土地資源統籌，通過捆綁地塊、優化規劃、容積率轉移等方式實現項目盈虧平衡。“城市更新中心的成立，實現了在全市層面算大賬、算動態賬、算長遠賬，打破碎片化建設，推進區域規劃開發，提高城市更新項目的建設質量和配套水平。”該負責人表示。
上海市規劃和自然資源局局長張玉鑫表示，上海將根據城市更新的不同類型，不斷創新更新的主體模式和體制機制，構建市區聯合、部門聯動、市場參與的城市更新綜合集成平台，強化財政、税收、金融等聯動支持政策，建立全市層面統一規劃、跨界跨區聯動的資源統籌機制。
“三師聯創”探索區域規劃新模式。以往的城市更新項目，對所在區域的整體性和系統性謀劃較弱。2024年11月中旬，屬於徐彙區楓林更新單元的東安新村舊改項目實現居民100%簽約。這個上海史上最大單地塊舊改徵收項目，新定位是建設東安國際醫創城，其創新實施的責任規劃師、責任建築師、責任評估師“三師聯創”模式，為區域協同規劃注入了新活力。
“三師聯創”中，評估策劃師團隊提供精準產業業態分析，做強醫療科創產業集羣；規劃師團隊負責空間資源統籌和整合，提供最適合職住融合的空間資源；建築師團隊致力於將產業對空間的需求轉化為具體的建築空間，提升空間品質。
目前，上海市已選取徐彙區楓林更新單元、外灘第二立面、老城廂地區、靜安區石門二路地區等10個城市更新單元開展試點，探索實施“三師聯創”，通過多專業技術團隊集成創新，帶動整個地區品質提升、品牌塑造、價值彰顯。
鼓勵社會力量參與城市更新。人民城市人民建。上海注重吸引社會各方力量參與城市更新，推動成立上海城市更新開拓者聯盟，已得到地產開發、金融投資、各類諮詢等行業領域的一百餘家企業機構積極響應。
記者從上海市規劃和住建等部門獲悉，上海充分發揮專家智慧，組建城市更新專家委員會，已形成由兩院院士領銜的，來自規劃、房屋、土地、產業、建築、交通、生態環境、城市安全、文史、社會、經濟和法律等12個專業領域的40名頂尖更新專家名單。同時，制定印發工作規程，明確專家在城市更新全過程各環節的作用。
“通過充分發揮專家作用，讓其在城市更新行動全流程中進行諮詢評議，可保障城市更新高質量、可持續。”張玉鑫説。
下好超大城市治理“繡花功”
一流城市，需要一流治理。上海通過治理手段、治理模式、治理理念創新，持續探索超大城市“繡花式”治理。
AI賦能讓政務服務更便捷。“整個房建申報過程僅需5分鐘。”一家開發商報建負責人告訴記者，過去申請建設一個28幢樓的商品房項目，需手動錄入699個字段，涉及17項材料，申報過程至少要1小時。在人工智能賦能政務服務後，AI工具可自動解析504項指標，智能彙總核算141項指標，僅需手動填寫10個字段。上海市數據局有關負責人介紹，這項改革後，首辦成功率由67%提升至90.2%，企業填表正確率達100%。
目前，我國正在推廣國土資源“一張圖”系統。作為重點試點省市之一，上海在“一張圖”系統中廣泛使用AI技術。例如，利用AI輔助空間分析與多圖比對功能，將各種規劃信息整合起來，實現規劃、審批、管理一體化操作，讓房建審批時間由20個工作日縮短至5個工作日。
不僅經營主體辦事更方便，居住證續簽、水電煤過户繳費……市民只要動動手指，就能足不出户把日常事辦結。為了讓市民企業“辦事像網購一樣方便”，上海“一網通辦”已接入3737項服務事項，累計辦件量約5.78億件；歸集各種電子證照超過630類，總數突破1.77億張。
目前，上海已累計推出46個“高效辦一件事”辦理事項，平均減環節超72%、減時間超58%、減材料超77%、減跑動超83%，累計辦件量超2221萬件。
數字治理升級智慧社區。消防通道被違停佔用可被“秒速”發現；電動自行車進入電梯立即觸發警報；電動車充電區域一旦出現火情，智能系統迅速通過AI外呼、短信等多種方式，提醒相關人員處置……近期，上海市物業管理事務中心聯合上海電信推出智慧社區解決方案，通過AI算法對小區日常發生的風險場景進行即時監測、事件全流程跟蹤，解決安全隱患。
“以前，這些工作需要配備大量工作人員即時監測。由於風險隨時可能發生，需要有人7×24小時值班。如果夜間或凌晨發生火情，有可能因處置不及時釀成更大安全事故。”上海市物業管理事務中心有關負責人説，如今，AI智能分析可幫助識別隱藏風險，大量減少人力和時間成本，提高了社區綜合治理效能。
目前，上海已有二十餘個小區試點建設智慧社區，近300個小區正在鋪設安裝設備。
“一網統管”提速城市運行質效。在虹口區嘉興路街道某小區，一位居民不小心把小部分垃圾倒在了桶外。他剛要邁步離開，垃圾箱房旁的語音提醒系統就傳來了語音，提醒正確投放垃圾。這位居民立即回頭撿起散落的垃圾，重新倒回桶內。
這是垃圾分類投放點的智能監控攝像頭通過語音對講功能，向居民行為進行規勸的現實場景。接入“一網統管”系統後，相關部門可對小區垃圾箱房的投放情況進行即時察看和遠程監督，做到及時發現、快速整改。
上海堅持城市運行“一網統管”，從羣眾需求和城市治理突出問題出發，把分散式信息系統整合起來，做到實戰中管用、基層幹部愛用、羣眾感到受用。
“一網統管”系統，是一個面向城市運行管理的超級應用平台。在這裏，每一塊玻璃、每一台車都擁有“身份檔案”。通過遍佈全城的傳感器、攝像頭，“一網統管”系統將氣象、交通、安全等八大方面、430多類、1萬多項指標納入其中，政務部門可以“一屏觀天下”，即時感知城市“生命體徵”，統籌調度集結在平台上的各類資源，努力實現“治未病”“防未然”。
如今，“一網管全城、一屏觀天下”已成為上海新的城市名片。“未來，上海將迭代升級‘一網統管’平台，出具更加精準的‘城市體檢報告’。”上海市城市運行管理中心負責人説。
隨着新型城鎮化的推進，未來將有更多人口向城市集聚。貫徹落實“人民城市”重要理念，事關長遠、事關全局。
新徵程上，上海將踐行“人民城市”重要理念，樹牢造福人民的政績觀，把“為人民”和“人民建”更好結合起來，把立足“大格局”和繪好“工筆畫”更好結合起來，把順應多元化需求和推進普惠化覆蓋更好結合起來，讓羣眾更好共享現代化建設成果，走出一條符合超大城市特點和規律的城市治理現代化新路子。
（記者：王永前 楊金志 鄭鈞天 吳振東 郭敬丹）
（《瞭望》2025年第1期 ）