屠新泉：如果特朗普取消中國最惠國待遇，影響甚至大於全面加税

針對近日特朗普多次聲稱要取消對中國最惠國待遇，對外經濟貿易大學中國WTO研究院院長、北京大學中外人文交流研究基地學術委員屠新泉，對外經濟貿易大學中國WTO研究院研究生賈林紫嫣撰文探討了美國取消對中國的永久正常貿易關係（PNTR）地位的可能性及其影響。

文章指出，特朗普就職後取消中國PNTR地位是一個大概率事件，但如何實施仍有不確定性，特朗普政府可能通過行政命令或立法手段實現這一目標。同時，文章認為，中國的應對措施不應以改變美國政策為目的，而應以維護中國企業、產業和經濟發展利益為宗旨。

【文/屠新泉】

2024年11月6日，特朗普再次當選美國總統。鑑於其第一任期內對中國貿易政策的破壞以及競選期間的強硬發言，預計中美經貿關係將再次迎來震盪，而特朗普及其領導下的共和黨多次宣稱要取消對中國最惠國待遇，無疑是影響最深遠的政策選項。筆者將梳理中美最惠國待遇問題的歷史淵源，探討特朗普上台後取消對中國最惠國待遇的可能性及實施路徑，分析可能帶來的影響並提出相應的政策建議。

中美最惠國待遇問題的歷史源流和現實情境

最惠國待遇原則是國際經貿條約中的一項標準條款，其核心意義是指一國給予另一國的貿易條件不得低於給予任何第三國的最優條件，簡而言之就是一國應該平等對待所有貿易伙伴。1947年關税及貿易總協定（GATT）成立時，最惠國待遇被作為多邊貿易體制的基石確立下來，並在1995年世界貿易組織（WTO）成立後擴展到服務貿易、知識產權等領域。

中美建交之後，雙方於1980年簽訂了貿易協定，承諾給予對方貿易最惠國待遇。但這一最惠國待遇屬於雙邊貿易協定項下的權利，由於美國1974年《傑克遜—瓦尼克修正案》的規定，美國國會有權對最惠國待遇進行年度審議，以決定是否延長這一待遇。因此，中美貿易協定下的最惠國待遇是有條件的、非永久性的。

為此，中美雙方曾在20世紀90年初進行激烈博弈，最惠國待遇問題也是影響中美經貿關係穩定的最大不確定因素。

不過，根據WTO規則，最惠國待遇作為WTO成員之間相互給予的基本義務，必須是無條件和永久的。獲得美國的永久和無條件最惠國待遇也是中國入世談判的重要利益訴求。在1999年結束中美入世雙邊談判之後，於2000年10月美國國會批准了對中國的永久正常貿易關係（PNTR，即最惠國待遇的美國法律用語）法案，也同意中國作為一個平等成員加入WTO，解決了中美經貿關係中這一長期存在的不穩定因素。

PNTR地位的確立是中美雙向互惠、中美貿易關係穩定的基石。中國海關總署統計顯示，2000—2023年，中國對美國出口額從521億美元增至5002.9億美元，累計增長860.2%；同期從美國進口額從223億美元增至1474億美元，累計增長596.6%。中國也迅速成為了美國前三大出口市場。2009—2023年，美國對全球出口累計增長91.1%，對中國出口累計增長112.6%。

上圖為中國對美進口額數據；下圖為中國對美出口額數據數據來源：U.S. Census Bureau

2023年，中國市場分別佔高通、英特爾、通用汽車全球銷售收入的63.8%、26.8%和33.3%，佔蘋果全球智能手機銷售收入的40%。總體而言，美國給予中國PNTR地位對兩國貿易往來乃至全球經濟發展具有深遠的積極意義。

但是，自2008年以來，特別是2017年特朗普上台之後，美國國內對中美經貿關係的認知越來越趨於負面，美國政界普遍將中國視為最大競爭對手。以共和黨參議員盧比奧為代表的一批對華強硬派認為，讓中國加入WTO是美國所犯的最大錯誤，幫助了中國發展而削弱了美國國力。且他們認為WTO所倡導的多邊貿易自由化對美國不利，美國不應該繼續遵守WTO的原則和規則。

特朗普也多次揚言要退出WTO，拜登政府雖然對WTO態度相對温和，但也未加強對WTO的支持，其維持特朗普時期對中國加徵的“301關税”，事實上就是對WTO基本原則的嚴重違反。2024年美國大選，特朗普再次當選，且全面控制行政、立法和司法三大系統，其對WTO的無視和對中國的強硬態度無疑會付諸行動。

美國取消對中國最惠國待遇的可能性與路徑

取消中國PNTR地位是一次性質更為嚴重、影響更為深遠的衝突升級。從某種意義上説，當前中美雙方事實上已經取消了給予對方的最惠國待遇。在2018年特朗普政府單方面對中國加徵“301關税”、中國又採取相應反制措施之後，中美對對方產品加徵的平均關税已達到約20%，顯著高於對其他貿易伙伴的關税，這就意味着雙方沒有給予對方最惠國關税了。

此外，美國在投資、服務貿易、技術出口等領域也對中國採取了嚴格的單方面限制措施，也違反了最惠國待遇原則的要求。此次特朗普競選期間及其共和黨宣稱要徹底取消中國PNTR地位，影響更為深遠。

一方面，最惠國待遇是WTO規則要求每個成員給予其他成員的基本待遇，若美國取消對中國最惠國待遇，也就相當於宣佈雙方經貿關係完全脱離WTO框架。另一方面，美國確立中國的PNTR地位是2000年美國國會立法通過、美國總統簽字批准的正式法律，徹底取消中國PNTR地位意味着國家意志的體現，而非總統個人偏好，具有外交意義。

特朗普就職後取消中國PNTR地位是一個大概率事件。一方面，美國政界普遍對中國強硬，尤其是共和黨內要求對中國戰略性而非選擇性脱鈎的呼聲和決心強烈，他們認為只有和中國脱鈎才能擺脱對中國的依賴，才能重振美國製造業和軍事實力，才能維護美國永久霸權，取消中國PNTR地位成為表達和實施這種決心的必然舉動。另一方面，從制度上看，20世紀90年代美國對中國最惠國待遇雖然也曾經面臨嚴峻挑戰，但美國國內政治博弈客觀上促使了中國PNTR地位的確立，而現在共和黨對美國政府全面掌控，這種制衡已經不存在，很難期望美國的國內製度能夠發揮作用。

不過，特朗普政府將如何實施取消中國PNTR地位仍有不確定性。一種方式是通過總統行政令的方式，基於美國的一些法律如《國際緊急狀態經濟權利法》等，以國家安全、貿易不平衡等為理由，宣佈取消中國PNTR地位。這種方式的實施較為迅速，很可能在2025年下半年就可以落地。

一旦總統發佈行政命令取消中國最惠國待遇，美國政府的相關部門，如美國商務部、海關等，將負責具體的執行和監管工作，他們會制定相應的關税政策和貿易限制措施，對來自中國的商品加徵更高關税，加強對中國商品的進口監管等。但這種方式還有一定的迴旋餘地，通過總統換屆或政策調整，美國仍然可以較容易地恢復中國PNTR地位。另一種方式則是通過立法手段取消中國PNTR地位。

2024年9月，共和黨議員湯姆·科頓、馬爾科·盧比奧和喬什·霍利共同發起了取消中國最惠國待遇的法案。這一提案已被納入共和黨的競選綱領，表明在政治層面有一定的支持基礎，也是美國裁撤中國PNTR地位可能的手段。

2024年11月14日，美國眾議院中國特別委員會主席約翰·穆勒納爾又提出所謂《恢復貿易公平法案》，主張暫停中國PNTR地位，分批次實施對中國加徵高於其他貿易伙伴的關税，並在此基礎上可以繼續加徵懲罰性關税。

美國聯邦眾議院美國與中國共產黨戰略競爭特別委員會主席約翰·穆勒納爾網絡圖片

該提案還主張可對中國產品加徵配額或禁止進口等措施，取消中國小額包裹的免税待遇，打擊中國跨境零售電商。該法案還提到應修改美國在WTO中的關税減讓表，以便對其他貿易伙伴採取類似措施。雖然由於美國國會臨近閉會並即將在2025年換屆，但可以預期，類似的提案在2025年的美國國會中還會不斷湧現，並得到較快速推進。

取消中國最惠國待遇的法律流程適用於普通法，僅需過半投票即可通過。鑑於共和黨在國會兩院同時佔據多數，相關法案得到通過的可能性較高。一旦取消中國PNTR地位的決定形成法律，則未來將很難恢復，不得不等待相當長時間以後的新契機。

當然，美國也可能不會永久或徹底取消中國的最惠國待遇，而是暫停或者恢復年度審議，進而提高美國對中國貿易政策的自由度。如此一來，中美經貿關係則將重回2001年之前高度不確定的狀態。

美國對中國全面加税和取消中國最惠國待遇並不完全等同。一方面，取消中國最惠國待遇是指不再給予中國和其他貿易伙伴相同的待遇，但未必對中國全面加徵高額關税，而是可以選擇性地加税，一部分產品可能加徵關税高於60%，而其他產品加徵關税可能低於60%甚至不加税。

另一方面，取消中國最惠國待遇涉及的不僅是貨物貿易關税，還涉及服務貿易、知識產權、雙向投資、技術管制、人員往來等，影響面甚至大於全面加税。

從目前來看，特朗普政府宣佈取消對中國PNTR地位的可能性很高，但立刻全面加徵關税的可能性較小，更有可能的方式是在上任後通過總統行政令的方式對部分中國產品加徵更高關税，同時推進立法程序取消中國PNTR地位，再繼續增加對中國貿易、投資等各方面的限制措施。

中國如何應對美國取消PNTR事宜

需要指出的是，美國政府的決策有其自身的政治經濟邏輯，並不受中國政策選擇的影響。因此，中國的應對措施並不是以改變美國政策為目標，而是以維護中國企業、產業和經濟發展利益為宗旨。

第一，立足國內，做好自己的事，依託中國大國經濟的優勢，加速強化國內大循環。在消費端，要出台和儲備一批擴大內需、提高經濟活力、增加家庭收入的政策，刺激國內消費需求，加大對國內市場的開發和培育力度，提高國內市場對經濟增長的拉動力。在生產端，幫助企業降低成本，緩解經營壓力。

對受美國貿易政策影響較大的企業，提供專項扶持資金和政策優惠，鼓勵企業轉型升級和拓展市場。加強政府與企業之間的溝通和交流，及時向企業傳達政策信息和市場動態，幫助企業制定合理的發展戰略。加強國內產業鏈的協同發展，推動產業升級和技術創新，提高國內產業的附加值和競爭力，在半導體、人工智能、生物醫藥等高科技領域，突破國外的技術封鎖，減少對外部市場的依賴。

圖片來源：財聯社

第二，繼續大力發展國際大循環。中國應繼續堅定不移大力發展經濟，擴大對外開放，推動制度型開放以應對外部貿易衝擊。在國際市場上，積極拓展與其他國家的貿易合作，降低對美國市場的依賴。加強與共建“一帶一路”國家、東盟、歐盟等國家和地區的經貿合作，通過簽訂自由貿易協定、開展貿易投資促進活動等方式，擴大中國商品和服務的出口市場。

繼續加強與歐盟的溝通和協調，務實化解雙方在一些貿易和投資領域的分歧，拓展雙方在貿易、投資、科技等領域的合作。要推進與東盟的合作，加快推進《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）的實施，擴大中國與東盟的貿易和投資規模。加強與東盟在產業園區建設、跨境電商、數字經濟等領域的合作，提升雙方的合作水平。拓展與其他新興經濟體的合作，尤其是加強與印度、巴西、俄羅斯等新興經濟體的合作。

第三，堅定維護多邊體制。在美國損害和拋棄WTO的情況下，中國更要高舉多邊主義的大旗，堅定不移維護多邊貿易體制的權威性和有效性，積極參與WTO事務，推動WTO的改革和完善，參與WTO規則的制定和修訂，爭取更多的話語權和決策權，並以多邊體制為平台推出更多公共產品，如投資便利化協定等，推動全球貿易體制穩中向好發展。

第四，在雙邊層面，對美國的錯誤做法要堅決駁斥、有力反制，但同時要保持各層面溝通，為中美可能的談判創造有利條件。如果美國單方面取消中國PNTR地位，中國也就不具備繼續給予美國無條件最惠國待遇的可能性。

因此，中國必須相應取消對美國最惠國待遇。但是可以採取取消永久待遇、實施年度審議的方式，為未來可能的談判和政策調整預留空間。此外，取消對美國最惠國待遇不一定意味着對等反制或全面加税，而是要從中國企業和行業的發展出發，實施精準必要反制，即對那些中國發展水平較高、國內供應能力或潛力較好的產品加徵高額反制關税，而對其他產品則不一定加徵關税，或者加徵後可以實施豁免。

同時，中國要繼續努力維持中美雙邊在其他領域如禁毒、醫藥、農業、反恐等領域的合作，及時制定並主動提出合作清單。要建立信息共享與溝通機制，平衡目標一致性與靈活性，讓多層談判協同銜接，有效應對挑戰，努力推動中美關係向好發展。特別是要繼續鼓勵中美民間加強雙方學術、文化、體育以及商界方面的合作，為兩國人民提供相互瞭解的平台，改善雙邊民意環境，把傾向於中國的力量做大。

在當今全球化深度融合的時代，WTO規則是維護世界貿易秩序的基石。美國若單方面取消對中國最惠國待遇，公然違反了WTO規則。中美兩國作為全球最大的兩個經濟體，經貿關係緊密相連。希望美國能夠摒棄貿易保護主義，重新回到平等、互利的軌道上來，共同為全球經濟的穩定與繁榮貢獻力量。