劉成良：“看得見的管不了，管得了的看不見”，基層治理難題怎麼破？

【文/觀察者網專欄作者 劉成良】

1月20日，兩起曾引發巨大社會關注的案件兇手被執行死刑。一起發生於2024年11月11日晚，廣東珠海市香洲區體育中心，兇手樊維秋駕車衝撞行人，造成35人死亡、43人重傷。另一起發生於2024年11月16日無錫工藝職業技術學院，兇手徐加金持刀傷人，共造成8人死亡、17人受傷。

兩起案件的執行，告慰了受害者和他們的家屬，也再一次彰顯了政府推進平安中國建設的決心。

由於此類事件具有突發性、偶然性、公共威脅性等特徵，事前干預非常困難。因此，從治理策略來看，做好社會情緒疏導，及時化解矛盾糾紛，避免小過釀成大錯非常有必要。這也就意味着，不僅需要公安、司法、信訪等部門高度重視，也需要基層政府築牢社會安全閥的最重要一道防線。特別是臨近春節，如何守護社會安定，也成為基層政府面臨的重大議題。

基層是防範和化解矛盾的第一道關口

從危機管理的角度來看，許多重大風險，源自基層、孕育在基層，基層是防範風險和化解矛盾的第一道關口。不僅如此，基層的工作方式和方法，也在一定程度上影響着一些事件的走向。如果方法得當，就能夠避免小問題轉化成為大矛盾，如果方法不當，還有可能會激化矛盾。因此，基層工作最關鍵的是有會做羣眾工作的能力。從調研情況來看，這方面相當一些地方存在着不小的短板。

從工作內容來看，基層工作既有一定專業化程度的業務工作，也有較為複雜的羣眾工作。業務工作一般遵循着科層體制的運作邏輯，有着較為明確的工作內容和考核標準，工作內容也呈現出標準化、規範化、程序化的特徵。

而羣眾工作則需要基層工作人員要走出辦公室、走出平台系統，走進羣眾家中，走進羣眾心裏，不僅要能夠把標準化的政策文本轉譯成為羣眾聽得懂的樸實話語，也要能夠處理協調複雜的矛盾衝突，這種工作很難被標準化、程序化。

社會綜合治理信息平台並非化解社會矛盾的最優解

就以社會治理工作為例，當前很多地方將工作重心都放置在建設智能化、信息化的社會綜合治理平台，或者矛盾調解平台，一方面集成發現社會問題的渠道，將前期開發的電話熱線、問政平台、手機App、微信小程序等便於居民反映問題的渠道進行彙總，收集並發現社會中的問題，另一方面重構政府辦事流程，針對發現的問題建立起跨部門的協商處理機制，並按一定的流程標準來處理相關問題。除此之外，一些地方還將AI技術應用進社會治理領域中，通過安裝攝像頭、煙感、智能門磁等傳感設備，來感知風險的發生。

社會綜合治理信息平台

不可否認，這種基於數字技術發展的社會治理變革有着非常積極的意義，以至於很多地方都將其作為治理現代化的重要標準。但是從解決問題的角度來看，這種社會治理平台建設還是遵循着業務工作的思維，雖然能夠較為便捷地方便羣眾反映問題，並將問題歸屬到相對清晰的部門，但是本質上還是社會治理的一種被動防禦行為。受制於技術發展以及社會治理場景應用的侷限性等，社會綜合治理平台發揮的實際功效仍然非常有限，並且建設成本非常高昂。

這種解決社會問題的方式，在運行過程中也產生了較為複雜的治理悖論——問題反映渠道越暢通，反映的問題就越多，問題越多就越需要調動更多的行政力量來解決，相較於從技術層面來實現問題反饋渠道和辦事流程的優化，相關部門解決問題的能力則很難在短時期內獲得明顯的增長。除此之外，由於反映問題的成本很低，也出現了很多不合理訴求，加大了部門的工作難度，提升了行政成本。

對於相關部門而言，不僅要逐一核實問題訴求是否屬實，還要逐個研判解決辦法並回復羣眾，由於問題的體量實在太大，而部門人員能力有限，而上級部門為了督促下級重視這些治理問題，還設置了諸多完成時限、滿意率等考核指標，這些原本初衷很好，但是由於存在着結構性矛盾，很多問題的最終解決效果並不理想，也進一步導致了羣眾參與效能感的不足。

羣眾工作能力是基層治理能力的關鍵所在

由此可見，僅靠業務思維來解決社會治理問題遠遠不足，還需要注重基層羣眾工作能力的提升。而羣眾工作的關鍵在於基層幹部要能夠和羣眾打好交道，明白家長裏短的瑣事，幫着羣眾解決實際問題，真正沉得下去，也就自然而然地能夠發現問題，而非在平台系統中等着問題的上報和程序化流轉，這是當前基層在預防社會安全事件的短板所在。

比較遺憾的是，當前業務工作的考核壓力越來越重，基層不得不將更多的重心投入到具體的業務工作中，並且由於越來越多的三門幹部（家門、校門、機關門）逐漸成為基層工作的主力，缺乏羣眾工作的鍛鍊，在一定程度上造成了基層羣眾工作能力的不足。

從這個角度來看，切實給基層減負，尤其是減輕業務工作的考核壓力，讓基層幹部有時間和精力投入到羣眾工作之中，通過聯村包組、掛職鍛鍊等方式更加深入地瞭解基層是非常有必要的。

基層深入開展平安建設宣傳活動

要避免將社會治理壓力不切實際地傳導到基層

雖然基層政府是應對社會風險的重要主體，但是在當前階段要避免把更多的壓力轉移至基層。從基層政府的任務結構來看，安全生產、經濟發展、行政審批、便民服務等，都是其需要面對的重點工作，尤其是在經濟下行壓力較大的背景下，基層政府確實需要將更多的精力投入到有效招商引資以及產業結構調整中。

諸如社會穩定風險等工作往往被納入到對基層考核之中，並且還要通過層層簽署安全生產責任狀等方式來壓實責任，使得基層政府在這個方面已經承擔了過多的壓力，將社會治理責任更進一步下沉到基層政府，不僅很難有效推動該工作取得實質性進展，而且也容易分散基層從事其他工作的時間和精力。

進一步來看，基層矛盾糾紛化解的難點在於其綜合性和系統性較強，相當一部分較難化解的矛盾已經超出了基層政府的能力範疇，而一味地以屬地管理為基本原則，壓實矛盾化解的責任，很難從實質上解決根本問題，這些問題迫切需要更高層領導來統籌協調。

值得注意的是，為了破解“看得見的管不了，管得了的看不見”這一治理難題，近年來在縱向政府間放權改革的過程中，相當一部分權力被下放至基層，但是並沒有將相關的專業人員或配套資金下放，而作為條條的業務部門又進一步強化了對基層的監督和考核，使得基層進一步承擔了過重的治理壓力。

因此，提升基層在公共安全方面的應急能力，關鍵在於地方政府切實建立好大安全大應急框架，捋順條塊關係，通過推動相關力量下沉，把關口前移，進一步充實基層相關協同力量才是較為切實可行的路徑選擇。

推動並培育社會力量參與矛盾糾紛調解

築牢社會治理安全閥，還要注重社會力量的培育。尤其是像鄰里糾紛、家庭矛盾，很容易由小變大，相較於矛盾逐漸發展到不可調和的地步再走司法程序，如果有話事人能夠及時介入，很多矛盾都能夠消失在萌芽狀態，也不容易產生積怨。

當前社會建設的挑戰在於社會越來越原子化，很多矛盾的出現並不容易被關注到，而隨着矛盾的升級，當個體情緒鬱積而無法及時排解的時候，很容易出現矛盾的外溢，抑或是個體行為失控等問題。

因此，還是要注重挖掘社會中的積極力量，充分發揮老黨員、老幹部、老教師以及其他退休鄉賢在社會矛盾調解中的積極作用，是踐行新時代“楓橋經驗”的重要路徑。

作為“楓橋經驗”的發源地，紹興諸暨市楓橋鎮的老楊調解中心就在傳承“楓橋經驗”中發揮了重要作用。其中，作為核心人物的楊光照老先生，就是在從事民警工作退休後依然發光發熱，熱心參與到矛盾調解工作之中，根據自己豐富的工作經驗和社會閲歷，不僅調解了很多社會矛盾，也總結了一系列矛盾調解的工作方法。

很多地方都意識到了基層矛盾調解的重要性，進一步挖掘社會中的積極力量，為其搭建能夠發光發熱的平台，讓真正有羣眾工作經驗、願意付出的社會建設者找到實現個體價值的機會，不僅是化解社會矛盾的重要方式，也是平安中國建設的重要法寶。

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