戴維·米爾恩：魯比奧可能還沒意識到，他已被特朗普置於危險之中

【文/戴維·米爾恩，翻譯/觀察者網 郭涵】

“如果特朗普的第一任期能説明什麼，美國國務院未來的四年可一點也不輕鬆。”

2021年2月4日，時任美國總統喬·拜登從白宮來到距離不遠的華盛頓特區“霧谷”（Foggy Bottom，美國國務院辦公樓所在街區，觀察者譯註），向一個內外交困的政府部門發表講話。他的目標是為美國國務院重新提供自信與資源，這家機構剛剛經歷完特朗普第一任期那煎熬的四年。

“對我國外交的投資並不僅僅是因為這是在為全世界做正確的事情。我們這樣做也是為了讓美國人生活在和平、安全與繁榮的環境中。我們這樣做是因為這符合我們赤裸裸的自身利益。”

拜登的演講撰稿人將外交定性為促進“赤裸裸的自身利益”的手段，是一個明智的選擇。考慮到其公開傳達的訊息，從美國外交中剝離利他主義的做法看上去讓美國國務院恢復了幹勁、變得冷酷無情，衝在服務國家利益的第一線。然而，拜登總統的主要出發點卻是“治癒”：他希望向美國外交官們保證，在他的領導下，美國國務院將再度受到尊重並煥發活力。

特朗普的第一個任期對美國國務院來説是殘酷的。由於提交預算的大幅削減——雖然國會做了一定補救，但依然傷害了士氣——再加上招聘程序被凍結，資深的職業外交官紛紛離職，美國國務院在特朗普的第一個任期內經歷了10%的人員削減。特朗普四年來在外交場合一次又一次的失態，幾乎沒有給人留下喘息的機會。甚至在他正式就職之前，特朗普的過渡團隊就達下了通牒：所有奧巴馬時期任命的非職業駐外大使（主要是民主黨籌款人）必須在就職日之前搬出大使館，打破了留給大使們的寬限期傳統。

特朗普的第一任國務卿、埃克森美孚前首席執行官雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson）凍結了內部的招聘程序，並委託一家名為Insigniam的管理諮詢公司來幫助提升效率。這傢俬營企業發放了一份調查問卷，邀請美國國務院的職員來建議如何讓他們自己丟掉飯碗：“為了以最佳的方式支持本部門的未來使命，你的工作單位可以完全停止從事或提供的一兩件事情是什麼？”不出所料，蒂勒森和Insigniam沒有收到他們所期待的答覆率。

特朗普與第一任期的國務卿蒂勒森，蒂勒森上任後凍結了美國國務院的招聘程序長達16個月，並計劃削減8%的人員編制。 外媒

福克斯新聞的主持人勞拉·英格拉漢姆（Laura Ingraham）在2017年11月對特朗普的一次採訪中展示了許多保守派人士的觀點，他們認為，美國國務院基本上扮演了特朗普總統議程的反對者，而不是推進美國國家利益的工具。英格拉漢姆問道：“你是否擔心國務院沒有足夠多的特朗普提名官員來推進你的願景？”她又補充道：“其他總統任內，包括里根總統時期的國務院有時也會破壞他的議程……人們擔心國務院眼下正在破壞你的議程。”

特朗普做出了明確的回答：“我是唯一重要的人。因為到最後，政策就是那樣（由我來決定）。你們已經見過了。你們已經非常強烈地見識到這一點。”他還強調了讓部分外交職位保持空缺完全是一件好事，因為空在那裏也好過指派錯誤的人上任。

“所以，我們並不需要他們（美國國務院）想要的那一大幫人。你知道的，別忘了，我是一個商人，我跟我手下的人講，‘當你不需要填補空缺的職務時，就不要填補’。但那裏確實有一些我不喜歡的人在任職。”

麥克·蓬佩奧於2018年4月接替在羞辱中被解職的蒂勒森，雖然蓬佩奧解凍了招聘程序，但問題依然十分嚴重。退役的美國四星上將、前國務卿科林·鮑威爾曾經形容關鍵的駐外大使與助理國務卿相當於軍隊中的“營級指揮官”，這些職務依然大量空缺。從蒂勒森到蓬佩奧的任期裏，都有美國外交官因為信奉前任政府的“錯誤思想”而遭到針對。

正如美國資深外交官、前中央情報局局長威廉·伯恩斯在2019年寫道：“（特朗普政府）最惡劣的做法是，僅僅因為個別外交官在奧巴馬政府時期參與了《伊核協議》等有爭議的外交工作，就把他們列入黑名單，這讓（美國國務院的）士氣跌落至幾十年來的最低水平。”

拜登贏得2020年大選後，接替蓬佩奧國務卿職務的安東尼·布林肯在上任前，評估了特朗普政府削減人員編制和凍結招聘程序對美國外交部門造成的傷害，他説：“這將以各種方式懲罰你，其影響將持續幾代人，而不僅僅是幾年時間。”

那麼，特朗普的第二個任期對美國國務院意味着什麼呢？顯而易見的答案是更多的痛苦。但就其領導層而言，目前似乎出現了一個潛在的積極因素。特朗普挑選的國務卿馬可·魯比奧順利通過參議院的確認程序。他似乎並不把自己將要領導的部門視作所謂“深層政府”的一部分。

當地時間1月21日，美國國務卿馬可·魯比奧抵達美國務院並發表講話。值得一提，此前據外媒透露“被特朗普團隊要求辭職”的三名美國職業外交官（紅圈所示）就站在最前列。 視覺中國（紅圈為編輯所加）

魯比奧是參議院外交關係委員會成員，長期持對外干涉主義立場，也接受前國務卿瑪德琳·奧爾布萊特（Madeleine Albright）關於美國是“不可或缺的國家”的觀點，還在“人權議題”上長期發表看法。魯比奧基本上是目前能找到的最親建制派的共和黨人。

但這同樣意味着，魯比奧幾乎必然經歷嚴重的挫折，因為他的國際主義世界觀同特朗普的“美國優先”理念之間存在着巨大的分歧。如果以特朗普的第一任期為參照，魯比奧要想在國務卿的任上走得更遠，就必須像蓬佩奧一樣學會低頭。在被提名為國務卿人選後，魯比奧表現出他具有一定的自我剋制的品質。

但是，當魯比奧的意見逐漸失去影響力，當特朗普開始在社交媒體上我行我素之後，想要在國務卿的位置上維持必要的柔韌性與忠誠度將變得更具有挑戰性。特朗普親自挑選的美國國務院發言人塔米·布魯斯（Tammy Bruce）曾形容魯比奧是“在房間後面瘋狂揮手試圖證明自己存在感的小孩”，這可不是什麼好兆頭。

當然，特朗普選擇魯比奧擔任國務卿也可能是因為，他根本無意將對方（或者是美國國務院）視作外交政策的關鍵制定者。忽略國務院、由白宮主導外交政策的做法在歷史上也是有跡可循的。你對威廉·羅傑斯（William P. Rogers）這個名字還有印象嗎？可能沒有，這揭示了理查德·尼克松總統對美國國務院的看法：一個笨拙的、容易泄密的機構，妨礙了大膽外交政策主張的推行。時任國務卿羅傑斯幾乎完全被排除在尼克松政府最重要的外交政策成就——中美破冰——之外（羅傑斯遭受的羞辱預示了日後美國國務院逐漸被邊緣化的處境）。

尼克松和特朗普的不同之處在於，前者當然可以重用亨利·基辛格，而特朗普可能會更加倚靠自己的直覺——無論這種直覺的質量與效果如何，他最親密的顧問都會為其拍手叫好。

時任美國國務卿威廉·羅傑斯（左）、尼克松與基辛格在交談 資料圖

除了領導美國國務院的個人以外，特朗普第二任期對外交官的聘用與解僱方式也可能發生鉅變。在第一個任期結束前三個月，特朗普發佈了第13957號行政命令，允許他將某些聯邦政府公務員職務——即所有“聯邦服務機構中具有保密性質、政策決定、政策制定或政策倡導性質的職業崗位”——轉為“F計劃”（Schedule F）中的“未分類職務”（excepted service）。這意味着，特朗普未來在解僱聯邦政府公務員以及招聘其繼任者時，事實上不需要遵守慣例流程；意味着這些職位上將出現被政治任命的官僚。

在2024年的首場競選活動中，特朗普直言不諱地表達了他更廣泛的目標：“要麼是‘深層政府’毀滅美國，要麼是我們摧毀‘深層政府’。”現實中，“F計劃”並沒有得到推行，因為拜登一上任就把它撤銷了。

然而，在2025年1月20日就職日當天晚些時候，特朗普簽署了一項名為《初步撤銷有害行政命令與行動》的行政命令，又撤回了拜登的撤回，作為他恢復“F計劃”實施的第一步，也是擊敗他眼中帶有強烈敵意的聯邦政府官僚機構的第一步。特朗普曾陰森地形容美國國務院為“深層國家部”（Deep State Department），他的槍口牢牢地對準了美國的外交機構。

如果特朗普達成心願，美國國務院的下場將會十分慘淡。“任人唯賢”的原則將被拋棄，選拔標準將更多取決於對總統議程的忠誠度。一旦被視作不忠誠就可能丟掉工作的威脅也會對美國外交官們提出建議的質量產生“寒蟬效應”。當一個國家總是能得到總統的青睞時，為什麼要冒險去揭露那個國家的“侵犯人權”行為呢？

但特朗普的改革並不容易實現。2024年4月，拜登推出了一項名為“維護公務員受保護制度以及績效體系原則”的法規，旨在“強化且明確長期以來對公務員的保護以及績效體系的原則”。特朗普必須發佈並確定一份新規以取而代之，這需要時間。國會幾乎肯定會對特朗普的行動起到掣肘作用。國會兩黨至少一部分人存在共識，認為才能是美國外交官應該具備的品質之一。

特朗普1月20日就職後簽署的《初步撤銷有害行政命令與行動》行政命令，一口氣推翻了拜登政府任內的78項行政命令與總統備忘錄。 白宮網站截圖

考慮到相關變革的深遠性質——可能將背離創立美國現代公務員體制的1883年《彭德爾頓法》中的賢能制宗旨，“F計劃”最後恐怕會交給美國最高法院去裁決。到那個時候，特朗普將發現他提名的大法官是否真的如他所期待的那樣忠誠。“護欄”將面臨嚴峻的考驗，但現在説它們會失效還為時過早。

不管接下來會發生什麼，“霧谷”外交官們的日子都將不太好過。美國國務院是“職業管理階層”（Professional-Managerial Class）的完美代表，這個術語由芭芭拉·艾倫瑞克與約翰·艾倫瑞克（Barbara & John Ehrenreich）創造，深受特朗普運動支持者的憎恨。美國國務院的大量職員都在精英大學與軍事院校中接受過高等教育，他們堅稱自己服務於一個超越黨派之爭的目標，而恰恰是他們的行為引發了兩黨爭議；他們精心制定了一項關於建立聯盟、簽署自貿協定的外交政策倡議，卻與特朗普“美國優先”的理念格格不入。

如果給你展示一張美國的國內政治地圖，再對比美國國務院主要招募來源地的那幾個州，你會發現紅州與藍州之間很少有重疊。為什麼特朗普的支持者要在乎一個令他們在文化上感到疏遠的機構，而這家機構似乎在為支持不必要的戰爭與外國援助而耗費大量資源的問題上扮演了共謀的角色？

同樣重要的是，美國國務院的影響力衰退有一段更漫長的歷史背景。過去40年來，在爭奪對行政部門的影響力上，這家機構就像一個過氣的重量級拳擊手，一直在同五角大樓和權力不斷強化的國家安全委員會之間的戰鬥中節節敗退。值得記住的是，不管是共和黨還是民主黨的總統，都曾拿美國國務院開刀：比爾·克林頓的政府推動了預算與人員削減，因為他們錯誤地期待後冷戰時期的和平紅利意味着可以大幅削減外交領域的投入，這產生了毀滅性的影響。

但特朗普帶來的威脅是關乎意識形態的、深思熟慮的，且影響程度完全不可同日而語。這個有着大量專業知識人才儲備的機構會發現，特朗普的第二任期比第一任期更加難以忍受，這對美國和全世界都是令人沮喪的消息。正如特朗普的前國防部長詹姆斯·馬蒂斯（James Mattis）將軍在2013年發出的警告：“如果美國國務院得不到充足的資金，那麼該輪到我去採購更多彈藥了。”

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