斯蒂芬·米蘭：作為特朗普“新國師”，有一個大膽計劃……

**導讀：**繼1月20日撤銷拜登政府大量監管行政令後，21日特朗普又宣佈一項高達5000億美元的“星際之門項目”（The Stargate Project），以支持美國境內的人工智能基礎設施建設，並聲稱考慮自2月1日起對從中國進口的商品加徵10%關税。此外，特朗普還在1月7日的就職總統前記者會上宣稱，不排除使用軍事力量從丹麥手中奪取格陵蘭島，並表示將使用“經濟力量”吞併加拿大。

這些看似令人措手不及的重磅措施背後，其實均不乏“早有預謀”的經濟利益考量。作為特朗普最新任命的經濟顧問、現白宮經濟智囊團首席，斯蒂芬·米蘭（Stephen Miran）的觀點至關重要，甚至可能是系列舉措的幕後推手，對美國經濟政策走向乃至世界經濟格局都有影響。

本文是米蘭於2024年2月發表於曼哈頓研究所的報告，詳細分析闡述其關於“如何實現美國經濟再工業化”的產業政策觀點。米蘭認為，拜登政府通過補貼特定產業刺激經濟發展、重振工業基礎的方式不可持續。應實施以“國防驅動型”的產業政策路徑。這一路徑有事半功倍之效，不僅能保障國家安全，也更有利於再工業化的發展。而這，其實也是美國曆史上常用的手法。

對此，米蘭提出一系列大刀闊斧的改革設想，主要是三點：一是進行供給側改革，輔之以簡化環境法規、勞動法、產品法規、地域准入限制等措施，降低生產成本，提升美國市場吸引力。二是大力發展科學教育，加強人才培養，為重振美國工業基礎儲備人才。三是擴大國防採購需求，實施關税改革，將供應鏈調整至美國境內，實現美國本土再工業化。本文僅代表作者本人觀點，編譯供讀者參考。

【文/斯蒂芬·米蘭，編譯/amber】

1.背景介紹

“一個自由人不僅要有武裝，還應紀律嚴明；為此，需統⼀制定能順利推行的計劃；同時，為滿足人們的安全和利益需求，應大力發展製造工業，實現重要供給的獨立，尤其是軍事上的供給獨立。”——喬治·華盛頓，1790年在國會發表的首次國情諮文

推動經濟再工業化（reindustrialization），是美國民共兩黨的共同⽬標，儘管兩黨的實現路徑各有不同。拜登政府通過一系列立法，採用增加支出和產業補貼的方式推動再工業化——典型如《芯片法案》（CHIPS Act）、《基礎設施投資和就業法案》（Infrastructure Investment and Jobs Act, IIJA）以及重點關注氣候變化的《通脹削減法案》（Inflation Reduction Act, IRA）。

圖源：曼哈頓研究所

上述被稱作“拜登經濟學”（Bidenomics）的再工業化模式，實則十分脆弱。“拜登經濟學”通過支持工會化和設置特殊環保限制等多種方式，人為增加生產成本，阻礙企業擴大再生產的目標；此外，該模式還支持在沒有政府補貼降低價格的情況下，需求很少的經濟領域。

鑑於美國長期以來嚴重的財政赤字和迫在眉睫的社會保障支出危機，美國無法無限期地維持數萬億美元的工業補貼。在全球化背景下，一旦沒了補貼，美國依賴“拜登經濟學”（尤其是《通脹削減法案》）所建立起的工業基礎，將因代價高昂而難以為繼。加之新一輪去工業化的衝擊，美國納税⼈將背上數萬億美元的債務，卻仍舊於事無補。

因此，我們需要遵循穩健的再工業化路徑，即將供給側改革與國防驅動型（Defense-driven）需求支持相結合的模式，這可產生強大且積極的經濟溢出效應。國家監管是再工業化的一大阻礙，因為監管大幅增加了企業的經營成本。監管對小企業造成的經營負擔影響更大，因其更難支付高昂的合規成本。法規設置嚴格的市場準入壁壘，支持大企業併購整合、減少競爭的同時，也阻礙了創新。這也相應改變了市場結構，最終導致市場壟斷和產品價格上漲。

再工業化時代，美國政府可採取系列措施優化營商環境，如精簡併更新環境法規、勞動法、產品法規、地域准入限制等；投資和激勵科技教育，培養加速再工業化的勞動力。

與補貼驅動的方法不同，穩健的再工業化可提高財政的可持續性，通過供給側改革和監管改革帶動投資，鼓勵競爭，增加企業數量、資本存量，提高生產力和工資收入，從而促進經濟和税收增長。

此外，可通過創造需求來推動供應鏈轉變，着重應對不斷變化的國家安全格局，實現再工業化。美國參與了冷戰和代理人戰爭（proxy war），由於這些戰爭隨時都可能變成熱戰，美國需要能快速滿足軍事需求的工業基地，以保護士兵和公民安全，且不能依賴美國的地緣政治對手。如果美國的武器生產商在其戰略對手國有數千個供應鏈投⼊，一旦這些投⼊被切斷，美國就無法自保。此外，美國不應與其正發動冷戰的對手國開展互惠的自由貿易。為擺脱對他國依賴，美國政府應收緊“購買美國貨”（Buy American）的要求和豁免，尤其是國防安全等重要領域，並對戰略對手徵收關税。

大量經濟數據表明，國防驅動型產業政策在技術進步、研發和投資方面展現出強勁且積極的經濟溢出效應。這些政策可謂“一箭雙鵰”——可同時促進國防安全和再工業化。

國防驅動型再工業化和“拜登經濟學”的關鍵區別，在於準確判斷未來市場需求的勝率有多高。“拜登經濟學”要求立法者和政府官員準確押注未來有市場需求的產品——例如，他們在電動汽車上押注了鉅額資金。可一旦沒了補貼，消費者是否仍願以市場價格購買電動汽車的情況並不確定，且已有證據表明，即便有大量補貼，對電動汽車的市場需求也難以為繼。2023年，二手電動汽車價格下降了32%，降幅高達整體二手車的三倍，買家也因此極其懊悔。赫茲（Hertz）等租車公司正採取措施清算其持有的大量電動汽車股份，並重回油車賽道。

相較之下，國防採購預算驅動下的經濟刺激則更為直接明瞭，軍方只需判斷在國內外保衞美國⼈需要什麼。簡單來説，軍方在確定國防需求方面比政府官員判斷未來市場需求方面的贏面要大——與《通脹削減法案》的補貼不同，對國家安全支出的需求永遠不會消失。

為實現再工業化，本文聚焦以下三大主題。首先，要提升美國產業投⼊（包括勞動⼒和資本）的吸引力。其次，國家安全是政府提供的最重要的公共利益，可同時促進國內的工業需求和國家安全，有充足的政策空間。最後，跨國轉移供應鏈可能引發負外部性，應循序漸進，併為企業提供前瞻性指導——通過事先承諾幫助公司明確未來的需求模式，從而鼓勵企業為未來生產投資。

2.脆弱的再工業化

（一）建造低效產業工廠

“拜登經濟學”不僅效用不大，也無法真正實現再工業化，原因有以下兩點。其一，這些計劃鼓勵對經濟中一些離開補貼就難以為繼的行業進行投資。這意味着一旦補貼減少，這些行業就容易遭受新一輪去工業化衝擊。這一問題在《通脹削減法案》所涉領域尤為突出，而在基礎設施領域則沒那麼嚴重。半導體行業或許也存在類似情況，但鑑於國家安全因素，半導體始終處於重要戰略地位，所以其補貼會比綠色能源補貼持續更久。

此外，《芯片法案》的補貼成本僅為《通脹削減法案》的5%，維持起來會更容易。其二，上述計劃附帶嚴苛的監管要求，使美國國內工廠和勞動力成本相對國外工廠和勞動力有所增加。長遠來看，此舉可能促使美國現有老牌工業為追求更低的生產成本而向海外轉移。為推進再工業化，應致力於降低而非提高使用國內資本和勞動力的成本。

綜上，“拜登經濟學”模式下構建的工業基礎與市場價格和潛在消費需求相脱節，也讓美國面臨新一輪去工業化的風險。如果工廠生產的商品要靠補貼來維持銷路，一旦補貼取消，需求隨之消失，工廠就很可能倒閉。

（二）補貼低效經濟部門

在自由市場環境下，經濟會自發地投資生產消費者所需商品和服務行業。而政府將資源導向特定行業，可能構建一個投資低效行業生產的資本結構，因為政策制定者並不擅長預測消費者想要何種商品，以及行業價格能下降多少。除非經濟處於嚴重衰退中，存在大量未被利用激發的資源和需求，否則，政府向任何特定行業投入資源，都必然導致其他領域經濟活動的減少。因此，產業政策在推動低效行業發展的同時，也抑制了高效行業的發展。

《通脹削減法案》所支持的產業政策，聚焦於電動汽車等氣候轉型技術。如果沒有政府提供的7500美元補貼，消費者購買電動汽車的興趣有限。補貼使企業偏離了在無補貼情況下更有利可圖的經營活動，導致投資效率降低。最近，德克薩斯公共政策基金會的研究表明，美國聯邦和州政府對每輛電動汽車的補貼及監管抵免總額約為5萬美元。如果將這筆成本分攤到一輛汽車的平均使用年限上，意味着每加侖汽油盈虧平衡的加油成本為17.33美元。如果消費者必須支付這部分市場價格，相應也會抑制這些產品的市場需求。

《通脹削減法案》的支持者希望，隨着時間推移和補貼的支持，電動汽車的生產成本將降至能夠維持消費者強勁需求的水平。但有證據表明，即便在目前大幅補貼後的價格下，消費者對電動汽車的需求仍在減弱；經銷商無法售出電動汽車，導致庫存積壓，其增速高達傳統油車的兩倍。換句話説，政府補貼很可能催生了大量圍繞特定產品的資本投入，而一旦取消補貼，消費者對這些產品的需求將驟減。

補貼的最終結果是，將經濟活動從企業和家庭認為有利可圖的行業，引向他們認為無利可圖的行業。因為有了政府補貼，原本低質量的行業也變得有吸引力。只要補貼還在，此模式催生的經濟發展就看似穩定；一旦補貼取消，《通脹削減法案》推動的經濟發展模式就將在新一輪去工業化浪潮中崩潰。換句話説，受補貼行業的創新是以犧牲未受補貼行業的創新為代價的，這也加劇了“拜登經濟學”模式的脆弱性。

上述風險已經初現端倪。例如，綠色能源投資領域的寵兒——太陽能設備製造商恩智浦能源（Enphase Energy）最近宣佈裁員10%，並關閉兩家工廠。此前，加利福尼亞州法規降低了房主將太陽能板產生的多餘電力賣回電網的收益，這也直接導致相關產品的銷售額下降。沒有補貼，消費者對太陽能板的需求減少，恩智浦能源也就不需要那麼多工廠，結果就是工廠關閉、工人失業。

（三）人為抬高⽣產成本

“拜登經濟學”模式下的再工業化的另一負面影響，是通過立法和監管要求，蓄意抬高生產成本，進而削弱了供給側。例如，《基礎設施投資與就業法案》要求汽車製造商加裝一項技術，使汽車在空轉時能自動熄火，以減少碳排放。迫使製造商建立成本高昂的合規與監測機制，並與最終目標背道而馳。

出於國家安全考慮，在國內生產半導體可成為關鍵突破口。但《芯片法案》對有資格獲得補貼的半導體制造工廠施加了許多勞動力僱傭要求——僱主需為工人提供額外福利，例如為半導體工人以及建築工⼈提供“價格親民、方便使用、可靠且優質”的托兒福利。這樣做的後果是，企業為轉嫁提供托兒服務所增加的成本，可能會降低工人的現金工資收入或相應提高產品售價。

這些問題並非僅停留在理論層面。三星電子公司（Samsung Electronics Co.）效仿半導體巨頭台積電公司（Taiwan Semiconductor Manufacturing Co.），將在美國開設新的半導體生產工廠計劃推遲至2025年。這一延遲意味着從項目宣佈到投產存在四年的時間差。彭博社報道稱，“美國的環境許可問題及拜登政府遲遲未能提供財政支持，給在美國境內開展芯片項目造成了困擾”。這些額外成本使得美國生產單位數量商品和服務所需的勞動力成本上漲了約29%。

“拜登經濟學”中推動工會化的計劃，使工業基礎趨於政治化。工會的政治權力集中在工會領導層手中，且在民主選舉結果中影響巨大。因此，對工會給予補貼會產生重大的政治經濟影響。一旦圍繞低效行業形成了產業基礎，即便補貼已明顯無法為納税人帶來淨收益，工會也會憑藉強大的遊説能力，向政府施壓以維持補貼。

如果想讓產業政策行之有效，就必須以降低生產成本為目標，以最大限度滿足對美國商品和服務的需求。這種抬高生產成本的政策，從長遠看對美國產業並無益處。若由聯邦政府買單，企業自然樂意承擔高昂的生產成本。然而，補貼一旦取消，過高的勞動力成本和固定成本，這些低效產業在經濟投資方面的吸引力也將消失殆盡。這種做法無異於為新一波去工業化埋下伏筆，除非美國打算永遠維持補貼，或徹底杜絕競爭——但這兩種做法都不可取。

3.穩健的再工業化

（一）優化營商環境

政府推動再工業化，不應抬高生產成本，而應儘可能降低美國國內的生產費用，從而鼓勵企業選擇在美國僱工和投資。政策應致力於讓美國的資本和勞動力，相較於國外的資本和勞動力，使用上更便利、成本更低且效率更高，進而增加需求，促使企業在美國投資產能並僱傭工人。

這樣的再工業化進程將更為穩健，因為它不依賴補貼，不會因政府突然撤回支持而面臨價格衝擊的風險。穩健的再工業化不會因政府舉債補貼而加劇財政赤字，反而可促進潛在經濟增長、增加税收，改善長期財政狀況。通過簡化監管實現的再工業化也更將具韌性，因為它無需政府去判斷市場的輸贏。所有經濟部門，而非受定向補貼的部門，都會從遏制過度監管、高效投資基礎設施以及税收改革中受益。

大力推進再工業化，需對監管體系進行大刀闊斧的改革——不僅要廢除“拜登經濟學”出台的要求，還要改革過去幾十年裏積重已久的監管規定。監管規定不僅會使產品製造變得更復雜、成本更高，還需企業投入大量資源，以確保滿足各項合規要求。這些人為製造的負擔可能成為巨大的市場準入壁壘，減少競爭並進一步推高成本。如果需配備高新技術人員和設備以滿足監管要求，那麼能承擔起這些固定運營成本的企業數量就會減少，一般也只有大型企業才有能力負擔。

據美國全國製造商協會（NAM）研究估計，合規成本約佔國內生產總值的12%。該協會發現，製造企業的合規成本是其它經濟企業平均值的兩倍，小型製造企業為每位員工支付的合規成本更是普通企業的三倍多。

上述政策的結果是會形成市場準入壁壘，削弱競爭，造就更具市場影響力的大型企業，從而推高產品價格。據古鐵雷斯（Gutiérrez）和菲利蓬（Philippon）的研究表明，繁雜的監管措施（尤其是老牌企業對此政策的遊説支持）將小企業擠出了市場。美國政策催生出一種機制，促使產業為避開監管，流向監管要求沒那麼嚴格的地區。

（二）簡化環保法規

旨在保護環境的法規可能對投資和經濟活動產生不利影響。大量實證研究表明，環境法規可對貿易、就業和生產力造成損害，甚至還會阻礙投資和市場準入，導致競爭減少、創新不足和成本上升。

研究人員估計，空氣污染法規使製造業利潤和就業崗位減少了約9%；而影響電價的法規對製造工廠的選址有着重大影響，高昂的電價會顯著抑制投資。

環境質量對國家福祉至關重要，但可以簡化並更合理地實施環境法規，以儘可能減少對建設和投資的影響。所有法規都既有收益又有成本。例如，除環境污染法規限制外，美國環保局（EPA）針對半導體制造產業還制定了額外的監管項。

美國環保局稱此舉的法定依據是《美國法典》第42編第7401條，該條涉及一般性空氣污染（特別是第7412條中列出的污染物），但並未就半導體問題向行政部門給出具體指示，即針對半導體制造設立額外合規負擔的決定是行政部門的自由裁量權。但這無疑提高了美國境內製造半導體的成本，給建立健全半導體產業體系造成了阻礙。

環境監管法規最棘手的不良影響之一是能源成本的上升。製造業和工業生產需要電力來維持建設和製造。高昂的能源成本大幅增加了在美國生產商品的成本，進而削弱了美國製造產品的市場競爭力。

美國能源部部長主要職責是“領導能源部推進尖端技術，助力美國實現拜登總統提出的淨零碳排放目標”。此類政策往往會限制新化石燃料的生產，旨在提高總體能源價格，以推動採用更清潔的能源。

雖然簡化環境法規對重振工業至關重要，但創造充足且廉價的能源供應才是當下的首要任務。美國應儘可能推動包括化石燃料在內的各類能源生產，以將在美國生產的成本降至最低。

不論從短期還是長期來看，環境保護都很重要。但氣候變化取決於全球排放總量，而非局部排放量。排放發生在哪裏並不重要，如果美國減少排放，而其它國家的排放並未相應減少，最終也是無濟於補。

即便美國能將排放量降至零，按亞洲排放量的增長速度，也只需八年就能抵消美國的減排量。為碳減排而束縛美國經濟，無法實現持久的氣候改善。許多分析人士關注下世紀之交可能發生的氣候災難而《通脹削減法案》和《基礎設施投資與就業法案》的綜合效果充其量只是將氣候災難從2100年推遲到2102年。

但該等政策不僅嚴重削弱了美國生產力，還讓他國獲得巨大的地緣政治優勢。此外，美國的環境氣候法規促使產業轉向監管較寬鬆的地區，實際上可能增加全球總體碳排量。不論何種氣候政策，如果僅是減少美國排放，卻缺乏對亞洲排放的有效約束，就無法真正解決氣候問題。

（三）降低用工成本

人為抬高的人力成本是再工業化的另一大障礙。任何導致美國勞動力成本上升的因素，都會促使企業在生產中尋求替代勞動力的投入，比如使用外國勞動力或機器人。幫助工人的最佳方式，是打造良好的營商環境，創造強勁的勞動力需求，而非人為抬高用工成本。

推動美國勞動力成本上升的一個因素是工會化。工會旨在維護工人權益，但也使美國的勞動力相較於其他生產要素成本更高。由於工會將工資抬高到市場價格之上，從而抑制了企業對本地勞動力的需求，促使企業轉向其他地方生產。在製造業及交通等行業中，工會成員影響力往往比在服務業中更大，不過政府和教育等相關服務領域除外。

為提升美國製造業的競爭力，國會應通過類似參議員蘭德·保羅（Rand Paul）提出的“國家工作權利法”，允許僱員自主選擇是否加入工會。美國總統有權在國家安全等重要領域限制聯邦工會化，且應利用這一權力來推動國防工業基礎建設，但目前這一權力並未被有效行使。

國會還應廢除《戴維斯·培根法案》（The Davis-Bacon Act）及其對政府資助項目（如基礎設施和國家安全項目）的“現行工資要求”。該法案賦予工會制定工資的權力，阻礙企業進行市場價格競爭。最後，國會應大幅縮減《全國勞工關係法案》（National Labor Relations Act）賦予工會的獨家代表權範圍（monopoly representation powers）。

職業許可規則限制並固化了勞動力市場。任何對工人靈活轉換行業和職業設置障礙的做法，都會降低製造商招募和僱傭勞動力的動力。此外，政府不會比僱主和企業家更瞭解工作所需的技能和知識，因此，沒有必要為獲取職業許可投入大量時間。

美國職業安全與健康管理局（OSHA）可能會過度監管。保護工人免受人身傷害很重要，但過多的監管規定、報告要求和執法行動會大幅增加成本。比如職業安全與健康管理局試圖強制要求在工作場所接種新冠疫苗或開展侵入性篩查。

有證據表明，與職業安全與健康管理局的規定相比，工傷賠償保險計劃能更有效地保障工人安全。如有工人受傷，企業的保險費用就會大幅增加。此外，前述政策規定能否有效預防工傷並無確鑿證據支撐。但後者卻是有效的價格信號，即工人因面臨更高的受傷風險而要求更高工資，這是個公認的經濟學概念，被稱作“補償性工資差別”。

如果企業通過工傷賠償保險費有效管理風險，且工人以“補償性工資差別”的形式，選擇是否承擔風險以換取更高工資，職業安全與健康管理局的繁冗規定就無關緊要了。職業安全與健康管理局不應強制推行嚴格的企業合規審查機制，而應向工人準確提示重要風險信息，以便其更好地確定因承擔風險所需的工資。這些價格信號在激勵企業保障工人安全方面，將比職業安全與健康管理局的規定更有成效。

（四）放寬土地使用限制

分區規劃制約了建設能力，進而提高了新建工業廠房的建安成本。此類限制涵蓋住宅與商業地產的劃分限制、最小地塊面積要求、設計規範、材料要求、環境限制等等。在一些地區，經濟學家預估分區規劃對房價的影響約佔房屋成本的50%。分區規劃對非住宅建築也產生了類似影響。各州、縣的分區規劃限制不同，但放寬限制或增加用於輕工業和重工業製造的土地規劃數量，將更容易打造穩健的工業體系。

實現再工業化離不開建造大量實體廠房。任何限制建造廠房能力，或者限制技術工人和非技術工人在廠房附近居住和工作能力的因素，都會增加再工業化的成本，從而降低產品競爭力。因此，放寬分區規劃限制有助於降低建設成本。

（五）開展減税改⾰

2017年通過的《減税與就業法案》（TCJA），推行企業減税措施，顯著提升了美國國內製造業的競爭力。但與其他國家相比，美國製造業在產業價值提升方面仍有很大改進空間。

由於絕大多數貿易集中在商品而非服務領域，關注國際貿易對製造業至關重要。特別是2016年，眾議院共和黨人在《減税與就業法案》出台前提出的建議，即通過調節進出口商品税收和勞務成本抵扣，將企業所得税轉變為基於目的地的現金税，不失為改革的正確思路。

儘管與《減税與就業法案》實施前相比，目前税率有所降低，但仍存在鼓勵企業將收入、生產或資本轉移至海外的因素。企業往往受利益驅使，將生產、利潤和知識產權轉移至企業税率更低的地區，以最大程度減少納税義務，這也導致了美國税收收入的流失。

相比之下，基於目的地和邊境調節的現金税措施，並未對毛利徵税，而是對國內的現金流徵税。因此，它在對進口商品徵税的同時，允許出口商品進行税收抵免，從而鼓勵企業將供應鏈佈局在美國境內。

針對這一舉措，常見的反對意見有兩點：其一，有人認為這是一種保護主義，違反了世貿組織（WTO）規則。但實際上，這種税收只是一種增值税，在全球範圍普遍存在；許多增值税都包含邊境調節措施。美國沒理由不使用有利於其自身的税務條款。此外，鑑於其它國家未能完全遵守WTO準則，美國國內税收政策的制定是否應受制於WTO規則，這點仍待商榷。

其二，批評者認為，從長期來看，進口和出口必須平衡，任何進口的減少都會導致出口的減少。但這一觀點在此處並不適用，因為美元是國際儲備貨幣，且由於“特里芬難題”（Triffin dilemma），美國需要持續維持經常賬户的赤字。除非美國失去其全球主要儲備貨幣地位，否則全球貿易無法長期（數十年甚至更久）保持平衡。

基於目的地的現金税可能使美元升值，從而部分抵消競爭力提升帶來的收益，但貨幣市場更多受投資和資本流動驅動，而非貿易流動，因此不太可能完全抵消。在競爭力提升收益被美元走強所抵消的情況下，税收義務轉移給了外國人，因為美國的購買力增強，而其他國家的購買力下降，所以税負主要由其他國家承擔。美元作為國際儲備貨幣，美國必然會出現持續的經常賬户赤字；美國應該利用此舉獲取税收收入，切實提高因提供國際儲備資產而應獲取的價值。

（六）鼓勵科技教育

為利用21世紀的技術打造製造業產能，美國需要人才培養和創新方面大力投資。製造業的技術密集程度一直在提高。先進的計算機和機械技術，導致工廠需要的人力數量不斷減少；因此，與過去相比，製造業工人需要具備更高技能。此外，教育補貼不應流向難以產生足夠生產力從而彌補補貼投入的領域，而應投向能夠培養所需的製造業技術勞動力的領域。加大對製造業人才培養和職業技校的投入，有助於提供更多再工業化所需的人力資本。美國不需要那麼多特殊領域的“研究型”學生，而需要更多具備技術能力的實幹人才。

必須大力投資於科學、技術、工程和數學（STEM）教育。2011年，工程學學位授予數量與1985年持平。自2011年以來，這一數量已大幅提升，但大部分工科學生很有可能是國際生，其中超過三分之一的人在完成學業後便離開了美國。

重新調整美國教育體系的税收補貼，鼓勵學生攻讀STEM領域。建議進一步補貼前述領域，因為培養更多的工程師和科學家，將會推動更高水平的經濟增長，最終也有助於承擔這筆開支。

雖然通過税收補貼STEM教育一定程度上會造成市場扭曲，但投資培育勞動力的科學技能符合公共利益，能為經濟增長、再工業化及國家安全帶來實質性的積極外部溢出效應。

4.國防驅動型的產業政策

（一）“一箭雙鵰”的產業政策

再工業化對國家安全至關重要。國防驅動型產業政策將刺激需求，加速再工業化進程，同時解決國家安全隱患。長期以來，國防採購、國家安全關税以及國防研發，不僅在國家安全和地緣戰略方面，而且在美國及全球經濟中都發揮着關鍵作用。此類政策可謂“一箭雙鵰”，既能實現安全目標，又能達成經濟目的。

經濟學家大衞·戈德曼（David Goldman）的論證非常有説服力，私人和美國國防部共同資助的企業實驗室取得的突破性進展，使美國贏得冷戰並主導全球經濟。美國在軍事科技和經濟上的成功領先，讓前蘇聯望其項背。戈德曼認為，類似策略也可適用當前的競爭中。

杜克大學的經濟學家近期開展了一項重要研究，試圖量化國防科研的長期影響。研究發現，在科學研究與發展辦公室資助的縣域技術集羣中，國防專利數量在二戰期間翻了⼀番，三十年後則增長了30%。這些結果是按地域產業集羣統計的，因此可能低估了實際規模：實際可能還存在大量積極的跨縣和跨行業溢出效應。

對當代經濟發展至關重要的技術，如計算機通信、雷達、衞星定位系統、等離子和LED顯示屏等，都是由國防產業政策直接推動發展的。這些技術起初是為了讓軍隊在軍事衝突中佔據上風而研發的，但該等技術的全球影響極為廣泛。企業不斷從政府資助的科研和採購中尋求獲利，也意料之外地推動了技術的長遠發展。國防研發不僅有助於保衞國土和人民，還可為本國經濟帶來顯著的積極溢出效應。

知識創新與打造實體產業同樣重要。為促進創新，需要培育熟悉生產流程的技術工人；如果無法熟知如何製造武器、打造國防體系及其零部件，就無法想出比現有方法更好、更經濟的製造方法。換句話説，創新與生產息息相關。

國防驅動型的產業政策與《通脹削減法案》的環境產業政策存在顯著不同。

首先，國防採購政策更有可能實現目標。加大國防投入、在美國生產更多的國防裝備，以減少對脆弱供應鏈的依賴，這些目標都切實可行。

其次，國防需求系國之根本，不存在消失的風險。相比之下，《通脹削減法案》的補貼有到期之日，不具備財政上的可持續性，即一旦補貼結束，靠《通脹削減法案》推動的經濟將會面臨去工業化的風險。

第三，相比其他領域，政府準確押注國防領域需求項目的勝率更大。非國防驅動型的產業政策要求政府官員有先見之明，準確識別未來消費者和企業所需的關鍵行業和技術。“曲速行動”（Operation Warp Speed，指研發新冠疫苗的行動）或許可以做到這一點，因為市場必然對研發成功的新冠疫苗有需求。但要準確判斷未來消費者想要什麼樣的汽車則更難。

相較而言，國防產業政策只需軍方確定其作戰所需的技術和產品，而非揣測消費者需求。鑑於軍方對自身近期需求的瞭解，比政府官員對消費者和企業偏好的瞭解更加清晰，隨着時間推移，國防驅動型的產業政策一定比非國防產業驅動型的政策更易成功。

儘管採購和關税具有扭曲性，並且像任何其他產業政策一樣會帶來效率成本，但這是為保衞國家安全所必須付出的代價。依靠私營部門提供士兵可能更有效率，但我們還是要付錢給軍人來保護我們，因為我們必須這麼做。經濟學家也承認，在為國家安全等基本公共產品提供資金時，經濟扭曲是必要的，效率考量反而退居其次。

如果產業政策突然轉向，可能會對產業造成極大破壞，而且調整供應鏈也需要時間。因而，這些政策應隨着時間推移、在具有可靠前瞻性的政策指引下逐步推進。

（二）採購、補貼和“購買美國貨”

美國每年採購支出近7000億美元，其中有近60%用於國防採購。國防採購是提升國家安全領域的國內工業產能，進而帶動其他領域產能需求最有力的經濟工具。

《購買美國貨法案》規定，政府出資生產供國內使用的商品需包含一定國內成分，但仍存在眾多豁免情況。例如，來自與美國簽訂自由貿易協定的國家，或參與世貿組織政府採購協定的國家生產的產品，可被視為在美國“國內生產”。然而，許多依賴美國國防庇護的國家，可靠性存疑，甚至未能如約履行《北大西洋公約》中的開支承諾。

因此，美國基於其盟友國履行承諾的情況，及其在發生軍事衝突時的可靠程度，逐步收緊這些豁免是合理的。如果爆發軍事衝突，美國顯然不能依賴不完全可靠的國家的供應鏈。

由於這些政策調整成本高昂且極具破壞性，最好聚焦國防採購和投入，而非所有政府採購。如果實在無法獲取零部件或該等產品價格過高，可豁免“購買美國貨”的要求。然而，涉及國防部門和相關產品，則要循序漸進的相應收緊這些豁免。收緊的豁免範圍應針對軍方認為對國家安全具有戰略重要性的部門，如航空航天、衞星、半導體、電信和部分藥品。

有批評者認為，幾乎所有聯邦採購的商品都已由美國製造；美國審計署（Government Accountability Office）2019年的一項研究發現，聯邦政府採購的商品和服務中有94%源自美國。但一件商品並非完全在美國生產才可算作原產自美國。在國防採購的管理規定中（也是最需要合理適用“購買美國貨”原則的領域），只要商品在美國國內進行了部分最終組裝，且“其美國及合格國家的零部件成本超過所有零部件成本的55%”，就可被視為原產於美國。

換言之，按單件商品的價值計算，只要略超一半的零部件來自美國，或來自與美國簽訂互惠國防採購諒解備忘錄或國際協定的合格國家，就可免受《購買美國貨法案》的限制。全球五大洲共有28個此類國家，但並非所有國家都絕對可靠，其中部分國家的行為已與美國國家安全目標相悖。

此外，由於該法案將“最終組裝”作為判斷標準，故政府並未嚴格追蹤零部件的實際來源，可能僅因產品在某國組裝，就將其標註為該國產品，即便其零部件並非原產自該國。例如某些商用現貨（COTS）技術類產品，無論來源如何，都將自動被視為“國內產品”。

對於國防產品，應收緊“購買美國貨”要求的這些豁免情況；但行業需要時間來適應這一變化。供應鏈無法在一夜之間完成轉移，提升生產力也無法一蹴而就。因此，聯邦政府應隨着時間推移，就“收緊”定義和“豁免”提供清晰的時間表和操作指引，通過明確未來預期需求的模式，給予企業調整供應鏈的投資信心。

例如，可宣佈將55%的門檻每年提高4個百分點，直至達到95%。其他執法程序也可參考類似方法隨時間收緊；比如，可逐步減少被視為國內的合格國家零部件份額。通過縮小與國家安全相關戰略部門“購買美國貨”要求的豁免範圍，國防技術投入及新型高科技戰爭領域的工業基礎得以鞏固加強。

在非國防採購方面，拜登政府已經採取了循序漸進的方式。到2029年，國內民用和建築商品的“購買美國貨”要求將從55%逐步提高到75%（這些變化僅影響國內含量門檻，不涉及將合格國家零部件視為“國內產品”等豁免情況）。然而，對“拜登經濟學”的質疑同樣適用於非國防領域增加的“購買美國貨”要求。刺激地鐵車窗或油漆的國內生產的經濟價值存疑，但鼓勵在國內生產國防用品顯然有利於國家安全。

美國國會已在2024年《國防授權法案》中將這一方式應用於大型國防採購項目（即採購金額超過數十億美元的項目）。這是個良好開端，但如果不收緊“國內含量”的定義，確保生產實際發生在美國而非歐洲、亞洲或非洲，僅將“國內含量”門檻提高到75%遠遠不夠。

採購是一種有力手段，因為預算規模龐大。收緊“購買美國貨”要求可能需要更大規模的採購預算。這就是為什麼同時改革採購流程並仔細評估現有優先事項至關重要。許多大型國防採購項目集中在武器和防禦系統上，而這些在當下衝突中的作用不大，因為他國已研發出旨在規避美軍傳統優勢的武器和系統。鑑於財政預算吃緊，美國國防採購必須努力削減不必要的軍事開支，重點聚焦於專門針對軍事戰略對手設計的武器裝備和艦艇。如何平衡因滿足“購買美國貨”要求所增加的成本與國內生產武器及其他防禦產品所增加的價值，註定是場曠日持久的博弈。

有人會反對説，縮小“購買美國貨”豁免範圍違反世貿組織規則。但世貿組織的義務不應高於美國的國家安全，人民和士兵的生命安全比遵守世貿組織規定更重要。在日益碎片化的世界秩序中，自由貿易與國家安全之間的緊張關係無法避免。

儘管如此，美國應有針對性的調整豁免政策，以免疏遠盟友。豁免規模可根據盟友的重要性和聯盟的緊密程度相應調整。如果一個國家不加入重要的制裁機制，或向美國的戰略對手出售武器或先進技術，美國就有充分理由逐步取消其豁免。但如果該國是美國的忠實盟友，履行對北約的承諾，並協助美國實現外交政策目標，可視情況保留該國部分或全部“購買美國貨”的豁免。

（三）貿易和關税政策

與採購政策類似，在貿易和關税政策中，可靠的前瞻性指引能夠讓企業明晰未來的需求模式，從而着手調整供應鏈。美國與非盟國之間持續的經濟糾葛引發了嚴重的政治經濟問題，亟需採取關税措施加以應對。基於在供應鏈及客户羣方面的密切合作，許多美國大型企業向政府遊説，力求採取相應政策來避免與非盟國的合作破裂。

美國政府利用關税，提高關鍵國家安全領域的外國資本和勞動力成本，加速與其戰略對手的脱鈎。例如，美國商務部依據《貿易擴展法》（Trade Expansion Act）第232條（該條款允許為保護國家安全徵收關税），公佈關税上調時間表，包括收緊當前的豁免和排除政策——關税可能每月持續上調2%，同時逐步取消豁免。同樣，其它國家也可通過系列經濟或地緣政治的改革要求，避免關税上調。通過此舉，美國可根據政治需要靈活把控上調關税的速度。

全球經濟化背景下，美國若想與其戰略對手國完全脱鈎或許不太可能。然而，美國可盡力減少與其戰略對手國的經濟融合，以儘可能減少其對美國盟友的經濟政治影響力。在某些特定領域，即便將生產轉移至盟友國也風險過高，因此，將國防供應鏈遷回美國境內勢在必行。此外，美國對所有進口產品徵收關税，以鼓勵企業在美國而非國外生產。如果企業已經知曉進口成本每月都會增加，久而久之，就會更願意將相關產業遷回美國境內。

無論關税目標為何，都應採取逐步上調並明確未來導向的政策指引。轉移供應鏈成本高昂，企業不會輕易為之，必須給予企業充足時間評估並着手重新安排供應鏈。豁免政策、不確定性以及一次性大幅加徵關税，都會阻礙供應鏈的調整。總之，持續漸進式的關税上調政策，比一次性大幅調整且充滿不確定性的關税政策更為有效。此外，美國商務部必須嚴格執法，以防止他國通過轉口貿易逃避關税。若進口產品雖名義上來自第三國但仍原產於戰略對手國，就仍需徵收關税。

（四）國防研發

大力推動國防驅動型研發政策，將產生顯著的積極溢出效應，壯大工業基礎。許多20世紀（及迄今為止的21世紀）的技術創新，都源自以國防為導向的研發產業。互聯網最初是軍事通信形式，其早期使用者根本想不到它會主導當今經濟。國防研發的回報難以估量。

大量實證表明，國防研發對私營部門的研發、工資和就業有強大的溢出效應。據莫雷蒂（Moretti）、施泰因温德（Steinwender）和範·雷南（Van Reenen）研究發現，國防研發投入增加10%，會使私營企業研發額外增加4.3%，即國防研發會吸引而非“擠出”私營企業活動。

截至2021年，儘管美國國防研發的經濟規模約為20世紀80年代的2.5倍，但實際總支出僅略高於上世紀80年代。美國國防研發支出佔GDP的比例大幅下降。自20世紀60年代以來，美國國防研發在聯邦預算中的佔比下降了約75%，同期，政府整體研發支出佔GDP的比例從近2%降至約0.6%。為實現經濟再工業化，將美國國防研發預算恢復至上世紀80年代水平，是培養創新型和知識型人才，鼓勵維持新技術，有必要邁出的第⼀步。

5.結論

再工業化不僅是經濟和政治目標，更是國家安全的當務之急。經濟學家應助力制定政策，使美國勞動力和資本比外國勞動力和資本更具吸引力，從而提⾼本國的⽣產、就業需求，提升本國競爭力。

首先，經濟政策應避免加劇去工業化。政策制定不應扶持只有依靠長期補貼才能生存的產業，而且不應針對僱傭勞動力和商品生產出台新的監管規定。

其次，應積極改革並限制監管範圍，尤其是在監管限制了投資，對製造業造成阻礙時。監管增加了商品生產成本，而且高昂的合規成本造成了巨大的市場準入壁壘，從而導致競爭減少、行業整合，使消費者和終端用户面臨更高的價格。應放寬環境政策、職業許可、健康與安全政策以及土地使用限制等方面的監管，因為更多競爭的同時，也意味着更實惠的價格和更多的產量。

第三，出於國家安全目的，實施供給側產業政策，讓企業相信美國製造的產品具有市場需求。美國聯邦採購預算每年支出達7000億美元，是調節市場需求的最有力工具。通過收緊對國家安全所需行業和商品“購買美國貨”的要求，確保這些採購資金能為美國工業投資創造需求。

第四，利用關税政策激勵企業將供應鏈從戰略對手處撤回美國境內。應循序漸進地實施關税改革和擴大“購買美國貨”要求範圍，向企業做出可靠的事前承諾，以便給企業時間和必要的規劃週期重新調整供應鏈配置。在此基礎上的產業政策，既能增強國家安全又能推動經濟的再工業化，具有“一石二鳥”之效。

最後，應積極推行科學教育，加強人才培養。美國應加大對科技和人才培育領域的投資，為產業工人提供振興本土工業所需技能，將國防相關的基礎科學和技術創新研發資金投入恢復至全盛時期水平。