李鳳：煙花爆竹管控加強，為何這小地方今年私自販賣現象卻更嚴重了？

【文/李鳳】

煙花爆竹，在中國年的傳統文化語境裏，象徵着驅邪避害、紅紅火火，從古至今幾乎成為每家每户過年的必備年貨。

近幾年，隨着工業化水平提高和民眾對年味的“新時尚追求”，市場流通的煙花爆竹種類愈加多元和新穎，完美契合了大人小孩的多樣需求。

但同時，因燃放煙花爆竹而引發安全事故的現象也頻頻發生。為防範煙花爆竹引起的安全隱患，各地政府在年前高度重視、制定了很多管控措施。

資料圖：新華社

我的家鄉在四川西南部的一個小鎮上，距成都市區約80公里的小丘陵地帶，當地農民以種植柑橘為生。全鎮户籍人口約10萬，下設一箇中心場鎮、八個二級場鎮。中心場鎮有國道穿過，各類柑橘加工廠和大小商鋪分佈在國道兩旁，構成全鎮人流量最大的商業中心，鄉鎮政府也設在這裏。我和家人們住在中心場鎮的街道兩旁。

剛從武漢回家兩天，就反覆聽到街道鄰居討論同一件事。“火炮兒的婆娘去鎮政府鬧事，要跳樓，後來被派出所的人攔下來了。”我對此事感到震驚，火炮兒是誰？因為什麼事情而要去跳樓？

經街坊鄰居介紹，我才知道了事情的原委。

火炮兒其實是一個人的小名，因為他本人在中心場鎮售賣煙花爆竹長達二三十年時間，本地人就給他取名“火炮兒”。他因不滿鎮政府最新的煙花爆竹管控措施，就在年前幾天到鎮政府鬧事，妻子直接跑到政府大樓頂上，揚言説要跳樓。在全鎮引起軒然大波。

與其他行業相比，煙花爆竹在生產、運輸、儲存、售賣等各個環節都可能發生事故，屬於高危行業。為保護公眾權益、規範市場行為，各地政府按照《煙花爆竹安全管理條例》、《煙花爆竹經營許可實施辦法》、《煙花爆竹生產經營安全規定》，對相關商户進行嚴格審核，符合要求的商户則獲得煙花爆竹經營許可證，獲得政府的行政許可。

2024年之前，全市區的煙花爆竹統一由供銷社系統下屬的日雜公司供應，日雜公司不生產煙花爆竹，主要從湖南瀏陽那邊採購各類煙花爆竹，偶爾也在本地的小廠進貨。日雜公司負責對各類貨源質量和規格嚴格把關，之後貼上本公司的標籤，配送給全市範圍內各個片區的代理商。一般情況下，每個鄉鎮一名代理商且都分佈在中心場鎮，他們是本地人，對本鎮和二級場鎮的商户情況比較瞭解，相互之間較為熟悉、有人情走動。

代理商扮演了日雜公司（政府）和零散商户之間“上傳下達”的角色：自下而上——將中心場鎮和二級場鎮商户的訂貨需求和安全隱患問題反饋給公司或政府；自上而下——將公司的貨源配送給商户，並宣傳解釋政府和公司的相關行政政策，配合公安局、應急局、市場監督管理局等相關部門的監督檢查，帶領相關領導到各個商户點開展檢查。代理商，既作為煙花爆竹產品本身的流通樞紐，也作為國家與民眾之間的互動中介。

資料圖：新華網

2018年之前，中心場鎮共有20個煙花爆竹經營許可證，那時政府的管控並不嚴格，區上幾個部門偶爾聯合下來檢查，由代理商帶路。

2018-2022年，本市政府主抓環保工作，市區完全禁止煙花爆竹，鄉鎮可以燃放但煙花爆竹經營許可證數量直線減少，中心場鎮的20個許可證被減少到7個（火炮兒是七個之一），區上部門的巡查強度變大，不過代理商都能應對過來，也沒有發生過任何安全事故。

2023-2024年，經歷疫情之後，本市政府在鄉鎮全面放開了煙花爆竹經營許可權限，無論商户是否有煙花爆竹經營許可證，都能夠售賣，鄉鎮和區級部門的監督檢查變少。

經歷了過去幾十年“供銷社+代理商”的管控制度，市區政府在2024年底制定了全新的煙花爆竹管控措施，管控力度加大。

政府的最新管控要求是，取消既有的煙花爆竹經營許可證，按照全新的管理條例和規範，重新評定合規商户。評定商户的程序分為幾個步驟：

第一是選址。由商户向鎮政府提交申請材料，之後由鎮應急辦和區應急管理局的相關工作人員到現場審核門店選址。理論上要求門店樓上樓下不住人，遠離學校、農貿市場、醫院、加油站等聚眾場所和危險場所，門店之間相隔50米以上。

選址審核過程中，儘管區應急局具備此項事務的行政許可權、負責頒發煙花爆竹經營許可證，但他們並不長期生活和工作在鄉鎮，不瞭解各商户信息的真與假，需要鄉鎮工作人員的協助配合。實際上鄉鎮政府擁有了煙花爆竹審批的較大自由裁量權，可以説是行政許可權的實權擁有者。

第二是組織培訓。選址評定結束後，由鎮政府通知商户繳納200元的安全知識培訓費，之後由鎮政府組織商户到區應急管理局參與培訓，培訓後完成線上測試，測試合格以後方可獲得煙花爆竹安全管理證書。但據商户介紹，培訓其實就是線下開會一天，測試可以線下自由完成，一個70多歲的老商户就是讓子女幫忙完成測試的，測試難度並不大，幾乎所有人都能拿到安全證。

第三是統一規劃和全面監控。選址合格以及通過培訓的商户，需按照政府要求統一製作牆上的廣告牌，向政府繳納600元費用，安裝遠程監控，並在門店內張貼煙花爆竹安全管理條例的公示牌。通過監控，區應急局能夠遠程監控各個商户。

第四是產品流通管理的平台化與技術化。日雜公司取消了過去的代理商制度，搭建了網絡訂貨平台，商户憑藉煙花爆竹經營許可證生成一個賬號，憑此賬號即可進入網上訂貨平台、線上訂貨。

從第一點和第二點來看，政府試圖通過慎重選址、提高商户安全知識，來保證產品儲存、售賣的安全。從第三點和第四點來看，政府試圖取消代理商制度，保證流通運輸、管理、監管環節的安全和嚴密性，由政府直接與個體零散商户對接，公司直接與商户對接。

火炮兒作為鎮上售賣煙花爆竹的老商户，毫無懸念會參與本次重新評定。區級政府出台文件規定，本次經營許可證數量會全面壓縮，全鎮共計15個，涵蓋一箇中心場鎮和八個二級場鎮。按照比例來看，中心場鎮的經營許可證數量不超過5個。包括火炮兒在內的7家煙花爆竹零售老店，鑑於過去二十多年的從業經驗，對本次評定充滿信心。

儘管老商户們對拿下證件信心滿滿，但還是有很多新商户絕不服輸。據鄉鎮應急辦工作人員介紹，中心場鎮有六七十家商户提交申請。

為何商户對此表現出如此高漲的熱情？

據鄉鎮生意人透露，煙花爆竹不比普通商品，利潤率高得不可想象。一個進價30元左右的小型煙花，可以賣到八九十元甚至上百元，利潤在一半以上甚至三分之二以上。拿下經營許可證的本質是，可以獨家壟斷經營暴利行業。對於這樣的肥差事，當然人人想要爭奪。

為爭取到許可證，商户們各顯神通：

一是瘋搶符合選址要求的房子。中心場鎮不住人的偏僻小平房，平日裏不住人，也無人租賃，一時之間房租漲到8000元每年，有的達到1.1萬元每年。

二是託親戚朋友找鎮政府和區政府的熟人關係，鎮應急辦主任在一週之內不敢出來見人。據好事者透露，費用高低根據和政府關係遠近來看：關係一般的，每個證件的現金花費不低於一萬多元，煙酒費用另算；關係親近的，則費用較低。火炮兒認為自己在鎮上做了這麼多年煙花爆竹生意，政府不看僧面也得看佛面，就只送了16包中華煙。

年前幾天，政府公佈了最新的煙花爆竹經營許可證名單。中心場鎮共計14個許可證，遠遠超出了區政府設置的5個以內這個標準。全鎮（加上二級場鎮）共計35個許可證，遠超出15個許可證的數量規劃。

中心場鎮的14個許可證裏，有5個是原來的老商户，但很明顯，在原本的7個老商户裏，有兩家不在此列表內，火炮兒便是落選的其中一家老商户。從剩下的9家新商户來看，主要是兩種類型的門店：一是與鎮政府、區政府有熟人關係的商户，佔比5家；二是政府官員與本地民眾合股的店面，佔比4家。而這9家新商户，沒有一家是符合選址規格的，有的甚至直接開在了賓館的一樓，有的開在了加油站附近。

火炮兒氣不過，連同妻子到鎮政府鬧事，妻子到政府大樓頂揚言説要跳樓。這一舉動，驚動了公安局、應急管理局、市場監督管理局等各個區級部門。經過協商調解，鎮政府只好讓火炮兒先從別的商户那裏拿貨，繼續按照往年規矩售賣煙花爆竹。

其他沒有許可證的商户，見火炮兒沒有證件也能自由售賣煙花爆竹，便紛紛效仿，將往年的存貨拿出來售賣，或從小商販手中拿外地走私貨。鎮政府儘管知曉無證商户的違規行為，但也不敢站出來嚴管，怕出現更多鬧事的“火炮兒”。今年春節就變成了唯一一次，政府人員不對煙花爆竹作出管控的春節，就連到街道上巡邏的人員也沒有。

對一個小鄉鎮來説，春節期間，外出務工人員陸續返鄉，部分外來朋友親戚也從外地到本地，總體而言人流量和消費體量比較固定。因而煙花爆竹的市場需求也較為穩定。同一塊大餅，以前是由7家商户享用，個別小商户會偷偷售賣來搶佔部分利潤。現在是14家商户共同享用，以及無數無證商户與火炮兒一起公開無證售賣，每家商户能夠分到的“大餅”額度非常有限。

為提高銷量，商户們打起了價格戰，有商户介紹道“今年是有史以來，煙花爆竹利潤最低的一年，有的產品，利潤只有幾塊錢”。為實現薄利多銷，商户們從價格戰轉向了成本戰，紛紛從小商販手中拿一些成本低廉的走私貨，價格便宜、質量不一定有保證。為提高銷量，還有很多商户直接將店面上的煙花爆竹拿到超市門口、農貿市場等人流量聚集的場所售賣，安全隱患頻發。

在過去，代理商還能站出來，在眾多商户中調解調解，幫助政府管控一下經營秩序，同時也嚴格把控各個商户的貨源質量，各個商户基於和代理商之間的人情面子而自覺規範自身行為，儘量不做讓代理商為難的事情。但當前代理商制度取消以後，個體零散商户與市場和政府對接，諸多投機行為就開始出現了，商户與政府的矛盾衝突也更加直接和激烈了。

政府新一輪的煙花爆竹管控措施，原本是為了規範市場行為、維護公共安全，最後演變為煙花爆竹產品參差不齊、產品極有可能存在安全隱患，羣眾將面臨更大的安全隱患問題。幹羣關係、羣眾內部關係也惡化了。

表面上，政府推行全新的煙花爆竹管控措施，重新評定合規商户，旨在規範地方市場行為、做好安全防範工作。但煙花爆竹經營所附帶的巨大利益，將這項管控政策轉變為政府如何在諸多商户中分配好利益的治理行為。

從中心場鎮的實踐來看，煙花爆竹經營的合規化認證演變為，地方政府藉助手中的自由裁量權，圍繞政府官員個人社會關係網絡的親疏遠近來分配煙花爆竹經營資質，即是圍繞政府官員關係網絡來分配利益和資源，形成地方市場中利益分配的“差序格局”。差序化的利益分配模式，打破了原有的利益平衡機制，激化了羣眾內部矛盾和羣眾與政府之間的矛盾，繼而引發諸多非規範的市場投機行為和安全風險。

同時，從管理方式上來説，區級政府將更多的管理權限交給鄉鎮政府，更助長了地方政府以權謀私的空間。政府與商户之間本地中介人的取消，實則消解了國家與社會互動的雙軌渠道，將政府與羣眾之間的衝突激烈化。

在湖南瀏陽市大瑤鎮一花炮車間，工作人員在製作花炮。 資料圖：新華社

對此，筆者有幾點思考。

第一，煙花爆竹安全，本身就具有極大的不確定性，這種不確定的小概率事件沒有辦法通過精準的技術監控和演算來控制，不管政府是通過到鄉鎮視察還是安裝遠程監控，都沒有辦法從根本上杜絕風險。

第二，煙花爆竹安全與市場流通的各個環節緊密相連，安全管控需在生產、運輸、儲存、售賣等各個環節作出常態化管理。

第三，煙花爆竹規範管控過程，並非是單純按照行政管理程序辦事，而是一項綜合多方利益主體博弈行為的利益分配過程，是一項治理行為。政府在治理過程中，需兼顧社會穩定、安全監管、經濟發展等多項目標，兼顧多方利益，在利益均衡、多項目標收益最大化的情況下給出最優解。

第四，政府治理行為需嵌入於地方社會基礎之上，尋找國家與社會之間的代理人和中介，緩和二者直接接觸所帶來的衝突和治理成本。煙花爆竹中的代理商，作為地方商户的熟人和代理人，實際上扮演了政府與羣眾之間的連接點角色。他們既能夠保證公司與商户之間的有序互動，保證各個片區商户拿到合規產品，又能夠及時向政府反饋安全隱患。

第五，區縣行政執法權下放應慎重。對於部分利益空間較大、風險係數較高的事務審批權，應保留在區縣政府手中，限制地方政府的自由裁量空間，避免地方政府官員基於私人利益而和羣眾合謀及非規範性行為。