胡毓堃：“沒收白人土地”？南非新法案驚動的不止特朗普

【文/觀察者網專欄作者 胡毓堃】

2月7日，美國總統特朗普簽署了行政令，正式宣佈停止對南非的援助或支持，主要理由正如他於五天前在社交媒體上所説，即該國近日頒佈的《2024徵用法案》中，“無償徵收少數族裔阿非利卡人的農業用地”，構成“種族歧視”。另一理由是南非向國際法院指控以色列而非哈馬斯犯下“種族滅絕”罪，“對美國及其盟友採取咄咄逼人的立場”。

此前美國國務卿魯比奧已於2月5日宣佈拒絕出席2月20日至21日在南非約翰內斯堡舉行的二十國集團（G20）外長會議，其抵制行為的主要原因同樣是《徵用法案》。其實對美國來説，1月23日南非總統拉馬福薩簽署的這項法案並非突然產物，最初的醖釀、提案以及引起白宮方面的關注，都可以追溯到“特朗普1.0”時代。

相比於美國的反應，土地徵用議題歸根結底關乎南非能否辦好自己的事情，也就是轉型發展30多年後如何處理歷史積弊、推動向前發展。南非的土地問題老生常談，然而社會從未達成共識。新法案落地標誌着拉馬福薩政府邁出了第一步，可政壇和社會“兩頭不討好”的反應，證明該國轉型之路仍未走出兩難困境。

特朗普在社交媒體上表示，“南非正在沒收土地，並且非常惡劣地對待某些階層的人"。網絡截圖

橫跨特朗普兩個時代的新《徵用法案》

儘管是2025開年之際才簽署實施，但《徵用法案》的出爐在南非並非突然，拉馬福薩簽署的甚至不是該國第一部《徵用法案》：早在1975年，南非就推出了同名的《徵用法案》，涉及的主題完全一樣——政府徵用私有財產（主要包括但不限於土地）的法律規定。

從這個意義上説，拉馬福薩政府的做法是“新法取代舊法”，而不是土地問題的首創法案。新法案規定政府可在服務公共目的、公共利益的條件下徵收土地和其它財產，並確定了與財產所有人的協商與補償的程序，原則上承襲了憲法和舊法案的精神。關鍵的變動在於：如遇“公正、公平、符合公共利益”的特定情況，政府可以無償徵收土地。

農業是南非的四大經濟支柱之一，土地問題更是貫穿南非近現代歷史的始終，不僅關係到不同族羣的生產資料分配和生存權，還在相當程度上奠定了南非的二元經濟結構和歷史影響深遠的種族隔離制度。

1913年英國自治領時代的《原住民土地法》劃定黑人“保留地”（面積僅佔全國7%，1936年調整為13%），禁止開普省以外的黑人購置土地，制度上開啓了種族隔離、白人掌握多數土地的先河。1950年的《種族分區法》，亦是阿非利卡（荷蘭裔為主、融合法德移民的民族）白人政府掌權後全面推行種族隔離制度的土地政策，明確區分白人、有色人、印度裔、土著黑人的生產和居住地域。

至於與今年新法案同名的1951年和1975年版《徵用法案》，儘管已經提供了政府徵用土地和其它私有財產的法律依據，可僅限於為了公共事業和其它特定目的。作為種族隔離時代的法律，舊法案要求政府承擔徵地付費的義務，遵循“自願賣方、自願買方”的原則才能徵地，實際上未能觸及白人控制的既有土地佔有格局。

因此，不同於過去兩個舊法案在法律上的“修改”（amend）關係，南非政府明確將2024版新《徵用法案》和1975版法案的法律關係定義為“取代”（replace），意味着至少在形式上“推倒重來”。畢竟在2018年執政黨非洲人國民大會（非國大）最早採取立法手段時，南非的土地徵用還在遵循種族隔離時代的法律，儘管早在1991年南非就廢除了種族隔離制度和基於種族的土地措施。

在開普敦的一個高檔私人莊園旁邊，可以看到黑人佔多數的小鎮上的非正式棚屋。種族隔離結束30年後，土地和空間不平等仍然困擾着南非。 路透社

決定着手變革土地徵用制度之前，非國大政府已經開始做功課，首先於2017年開展了全國土地審計工作。其審計報告顯示：人口占比不到8%的白人持有全國72%的私人農地，人口占比超過80%的黑人擁有土地卻最少（4%），有色人和印度裔分別持有15%和5%的土地。

1996年通過的南非現行憲法第25條規定，不得隨意剝奪私有財產，沒收財產（包括土地）只能服務於公共目的，而且要予以賠償。對此，不少人將現行法律框架視為南非土地改革、經濟破局的制度障礙。2017年開展土地審計工作後，非國大政府決定從法律層面切入、解決問題。

2017年底，非國大第54屆全國代表大會決定支持修改憲法第25條、推動無償徵收土地。2018年底，非國大針對該條款正式提出憲法第18修正案。只是修改憲法門檻極高，至少需要國民議會三分之二多數同意票+全國省級事務委員會（省務院）三分之二省份（六個省）支持同意，而非國大及其支持者在議會沒有足夠多的席位。於是在三年的籌備、協調、討論後，2021年12月該修正案最終未能通過國民議會表決。

彼時“修憲土改”不僅在南非國內投下了一顆震撼彈，激起反對黨和白人等羣體的強烈反彈，還引起了第一任期特朗普的注意。2018年8月23日，特朗普在推特（現“X”）上發文，表示已經要求時任美國國務卿蓬佩奧“仔細研究南非的土地和農田掠奪徵用，以及大規模殺害農民”，聲稱“南非政府正在掠奪白人農民的土地”，並艾特了著名右翼媒體福克斯新聞及其知名新聞主播塔克·卡爾森。

同一時期，澳大利亞內政部長彼得·達頓還提出為南非白人農民簽發快速簽證。南非政府迅速對特朗普等人的言論予以駁斥，稱之為“不實信息”、“狹隘觀念”、“分裂南非”。與此同時，非國大自知修憲之難、成功幾率之低，而相比之下普通法律的立法只需要國民議會過半同意票+省務院過半省份（五個省）同意，當年以非國大一黨議員之力就能實現。

於是在特朗普關注新冠疫情和2020年大選等國內外事務時，非國大政府起草了新《徵用法案》，在現行憲法的規定框架下以普通立法的形式推進土地改革。2020年10月新《徵用法案》完成提案，2022年9月獲得國民議會表決通過，2024年3月省務院在修改了部分用語和術語後予以通過（只有反對黨佔多數的西開普省反對）。

值得注意的是，非國大在立法程序、時機上做了精心考量、選擇了最有效的方式。除了避開觸及憲法、用普通立法降低通過門檻外，還趕在去年5月南非大選之前交付議會兩院投票通過。這一點至關重要：由於2023年12月前總統祖馬攜非國大激進左翼成員另行組建“民族之矛”黨，分裂後的非國大註定將失去議會多數，一旦法案的表決拖延到大選後，反對勢力佔多數的新議會必將予以否決。

正是在非國大一黨獨大時走完了議會程序，拉馬福薩才得以履行總統職權、於今年1月23日將新《徵地法案》簽署生效。此時特朗普的第二任期剛開始三天，之前他幾乎快要淡忘這個在南非爭議不斷並持續推進的議題。只是他的新盟友、南非白人出身的馬斯克不時在“X”上發聲，重複南非右翼羣體長期的誇大其詞，即“南非左翼公開對白人實施種族滅絕”並“搶佔土地”。

待到《徵地法案》終於變成現實後，美國政府才針對南非發起“組合拳”，先是魯比奧抵制約翰內斯堡G20外長會議，而後是特朗普前所未有地簽署行政令，停止援助或支持南非，同時幫助重新安置南非“阿非利卡難民”並提供人道主義救濟。

至於美國此舉的效果如何，則有待時間檢驗了。拉馬福薩再度駁斥白宮的指責與事實不符，並在2月3日與馬斯克通話時“重申南非尊重法治、正義、公平、平等這些嵌入憲法的價值觀”。雖然未能把美國的反應“降温”，但拉馬福薩表示美國對南非的支持主要在於“總統防治艾滋病緊急救援計劃援助”，暗示特朗普的行動不會對南非的經濟穩定帶來重大沖擊。

矯正正義？侵犯私產？南非轉型兩難依舊

當然，無論萬里之外的美國作何反應，《徵地法案》會產生何種效果、南非土地改革會走向何處，關鍵仍在於南非國內。南非政府最重要的課題，同樣是圍繞土地問題、經濟轉型、國家發展方向的國內矛盾。

正如此前修改憲法第25條的風波，非國大的《徵地法案》在國內政壇再度遭遇“兩頭不討好”的反應。非國大之外的議會四大政黨——民主聯盟、民族之矛黨、經濟自由鬥士黨、因卡塔自由黨——儘管彼此意識形態相左，但都強烈反對該法案，而這四黨在國民議會的累計議席正好過半（201席），意味着如果按照去年最新的民選議會格局，《徵地法案》甚至不具備多數同意的正當性。

作為長期的最大反對黨和本屆民族團結政府最大合作政黨，民主聯盟反對甚至要挑戰該法案的合法性並不奇怪。為避免民族之矛黨和經濟自由鬥士黨蔘與執政，該黨基於權宜之計與非國大合作組閣。可它畢竟源自白人“自由派”、英裔白人工商金融界代表，以白人、有色人、亞裔為主要支持羣體，價值底色是中右翼的保護經濟自由、私有財產權、地方自治，因此堅決反對《徵地法案》“侵犯私有財產”、“暗中違憲”。

更不用説早有更大野心的民主聯盟和非國大之間存在政治博弈的考量。南非《每日小牛報》（Daily Maverick）分析，拉馬福薩簽署《徵地法案》正好趕在內閣部長會議之前，目的就是讓民主聯盟疲於應付：從去年大選前至今，拉馬福薩先後簽署的《國民健康保險法案》《基礎教育法修正案》本就是兩黨的主要分歧焦點，如今加上《徵地法案》，民主聯盟難以兼顧、同時抗爭——如若抗爭不力，民主聯盟就可能得罪甚至失去自己的原有選民。

民族之矛黨和經濟自由鬥士黨同樣出自非國大、具有更加激進左翼和黑人民族主義色彩，它們反對《徵地法案》的理由與民主聯盟截然相反：該法案遠遠達不到真正意義上土地改革的要求，而是為土地再分配重重設限；非國大假裝解決土地問題，實則逃避問題、維護歷史遺留的土地財產不公現狀。

與民主聯盟類似，這兩黨尤其是民族之矛黨同樣有政治鬥爭的邏輯，而且令拉馬福薩和非國大更加頭疼。民族之矛黨的實際領導人祖馬前些年與拉馬福薩決裂，一直要求後者下台，“逼宮”的力度有增無減。面對民族之矛，非國大一方面忌憚該黨帶走200多萬選票、讓自己失去多數支持，另一方面又不敢對貪腐醜聞纏身的祖馬妥協，否則自身領導層動盪、還會失去更多選民支持。

南非總統拉馬福薩在X平台發帖：南非是一個立憲民主國家，深深植根於法治、正義和平等。南非政府沒有沒收任何土地。最近通過的《徵用法》不是沒收文書，而是憲法規定的法律。

代表誇祖魯-納塔爾地區祖魯族右翼地方主義的因卡塔自由黨反對《徵地法案》的理由同樣明顯：該法案有可能為徵收祖魯人土地提供藉口。目前祖魯國王米蘇祖魯·卡·茲韋利蒂尼作為唯一受託人控制着誇祖魯-納塔爾省280萬公頃的鄉村土地，該羣體將其視為不可侵犯的根本利益。

民主聯盟和代表阿非利卡人的新自由陣線黨已經表態要訴諸法庭、挑戰該法案的合憲性。對此，《每日小牛報》尖鋭地指出，拉馬福薩簽署《徵地法案》實際上沒有改變太多——政府向來有權徵收土地，而其間政府的任何決定都能通過法庭予以挑戰。

拋開政治鬥爭與羣體利益的博弈，《徵地法案》最根本的爭議，仍離不開後種族隔離時代新南非的老問題——國家發展“道路之爭”。歷史不公的“矯正正義”是做得不夠還是矯枉過正？保護私有財產的邊界在哪裏？如果捍衞現行憲法是多數共識，非國大和反對派誰才是真正貫徹憲法精神？

南非1994年已開啓政治轉型，黑人政府執政至今，救助黑人政策（BEE）、《就業公平法》出爐至少20年，然而白人壟斷多數土地、白人家庭收入幾乎是黑人五倍的事實仍未扭轉，二元經濟結構和巨大的貧富差距依舊。加之過去十年南非經濟增長乏力，“土地改革”與“保護私產和自由經濟”亦成為經濟“破局”的路徑之爭。

中左翼的非國大政府長期致力於在協商和解、和平轉型、維護憲政基石、穩定經濟發展的前提下改革土地問題，例如由政府出資、幫助黑人從市場購買土地，不過財政經費不足、温和土改易受阻礙，導致土地改革進程緩慢，五年內再分配30%土地的目標一拖再拖，如今截止時間推遲到了2030年。

承襲曼德拉再造南非精神的非國大，在《徵地法案》開篇就全文引用憲法第25條，拉出憲法作為其依據。拉馬福薩政府亦多次強調政府徵地的程序將符合憲法規定。只是新南非憲法本就是當年各族羣、各黨派妥協精神的產物，僅有“憲法共識”的非國大和民主聯盟對於憲法第25條的文本理解就存在差異。更不用説激進的民族之矛黨和經濟自由鬥士乾脆就不認同憲法第25條，一心只想修改憲法、徹底再分配土地。

南非普馬蘭加省的一個農場入口處掛着“禁止入內”的牌子。路透社

客觀地説，與激進派系分道揚鑣後，非國大的土地改革措施不乏小心翼翼、通盤考慮乃至“走鋼絲”，這在法案文本及其對內對外的立法工作中均有體現。《徵地法案》全文沒有“沒收土地”一説，把賠償、協商的大前提、大原則置於無償徵地的特定情況之前，還有法院裁決的“防火牆”。總統府發言人文森特·馬格文亞專門解釋，只有在協商失敗的情況下，才可能啓動無償徵收的程序。

遺憾的是，非國大的努力總是難免“兩頭不靠”：右翼和白人覺得私有財產不保、涉嫌種族歧視；左翼和黑人又認為土地改革束手束腳、不解決根本問題。説到底，和平轉型可以避免大規模戰火和流血，可如果不同的利益羣體沒有足夠的妥協精神，只考慮“應然”、不考慮“可能性的藝術”，那麼在經濟發展乏力、民生多艱的矛盾下，南非的陣痛仍將繼續。

《國民健康保險法案》《基礎教育法修正案》《徵地法案》只是引子，未來南非政府能否解決國家內耗、在凝聚基礎共識的基礎上領導國家快速前進，甚至民族團結政府本身還能維繫多久，更多的考驗仍在等着這個“彩虹國家”。

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