史慶：高層定調後，中吉烏鐵路三大“迷思”終於水落石出

【文/ 史慶】

2023年夏，我有幸與北京大學中亞研究中心主任施越一行前往烏茲別克斯坦和吉爾吉斯斯坦，就中吉烏鐵路項目議題展開調研。此後一系列國際事件和地緣因素的變化，也讓我對這一項目有了更多的理解和思考。

2024年12月27日，中吉烏鐵路項目啓動儀式在吉爾吉斯斯坦賈拉拉巴德舉行，標誌着從上世紀90年代開始籌劃的中亞互聯互通項目有了實質進展。

鐵路始於中國新疆喀什，經吐爾尕特山口進入吉爾吉斯斯坦，再經吉爾吉斯斯坦邊境城市賈拉拉巴德，終至烏茲別克斯坦東部城市安集延。吉國境內段沿途共設20座車站，項目擬投資338.8億元，建設總工期6年，計劃於2025年7月正式開工建設。

賈拉拉巴德至卡扎爾曼的公路。 圖源：作者提供，鄭豪/攝

鐵路已確定在吉國境內換軌，換軌地點設在馬克馬爾。項目沒有采納此前外媒透露較短的“南線”方案（伊爾克什坦—薩雷塔什—奧什），且較之某“北線”方案（經阿爾帕後直接往西），該線路在阿爾帕後繼續往西北延伸，即總體有所延長，並將在沿途多個站點連接吉國南北公路或鐵路線。

中吉烏鐵路於近年加速啓動，其推動外因主要來自兩個方面：

首先，鐵路面臨的俄羅斯阻礙開始消除。自19世紀以來，中亞地區的鐵路建設先後受到俄國殖民利益和蘇聯產業分工的影響，這導致吉爾吉斯斯坦中部的山地地區幾乎沒有進行鐵路建設。此前俄方部分人士認為，中吉烏鐵路與通過俄羅斯的“新亞歐大陸橋”存在一定的競爭關係。2022年，在吉國總統向普京表示吉國需要中吉烏鐵路，就像需要“水和空氣”那樣重要之後，後者不再反對。

其次，鐵路加速推動也與西方國家壓力有關。烏茲別克斯坦與伊朗僅隔着土庫曼斯坦；換言之，如果烏國鐵路能夠進一步連接伊朗，將意味着開闢了一條從裏海南部通往中東，進而輻射歐洲和非洲的、中國參與修建的鐵路線。

變化發生在2023年5月。當時在日本舉行的G7會議涉及“全球南方”議題，同時宣佈了針對中國南海和台海問題的一系列“關切”。就在中國面對“海上”壓力的同一天，中國—中亞峯會宣佈“推進中吉烏鐵路項目對接磋商”。中吉烏鐵路代表着中國通往歐亞大陸另一端的新陸路選擇，而項目推進的宣佈時刻，也頗為微妙。

中吉烏鐵路線路圖。 圖源：“鐵路建設規劃”

1.何以獨特：中吉烏鐵路的三重定位

理解中吉烏鐵路的意義和風險，需要結合鐵路運營的法理基礎。相較於其他運輸方式，鐵路具有如下特徵：

一是較於航運和空運，鐵路實體建立在陸地之上，因此直面土地相關權益問題，包括徵地、環保與其他涉及當地社羣利益的問題。

二是鐵路需要極大規模的資本集中與前期投入，因此資金來源至關重要。在中吉烏鐵路中，中方將以貸款和股份形式出資，並佔到出資總額的絕大部分。

三是鐵路需要大規模的勞動力集中。為保障工程效率，鐵路鋪設往往需要勞工的跨域流動，後者是各國關注的敏感問題。

四是鐵路完工後需要持續運營以逐漸收回成本。而長距離運輸對短距離運輸的“價格歧視”問題，加之鐵路路線無法更改的事實，會提前影響線路設計。

在上述特徵基礎上，中吉烏鐵路還具有不同於中國海外承建/援建鐵路的其他重要特徵：

第一，較之印尼雅萬高鐵，中吉烏鐵路沿線國家對鐵路運輸依賴性極強。在雅萬高鐵鋪設前，日本曾有計劃鋪設從雅加達至蘇臘巴亞的高鐵，即貫穿印尼最富裕的爪哇島的東西兩側，但印尼最終選擇先鋪設人口最為密集的雅加達和萬隆兩座城市間的鐵路。

印尼當地專業人士曾向我透露，印尼島嶼眾多，其全國性運輸首先要考慮是連接不同島嶼，因此最為有效的應為空運，而非鐵路運輸，這在遷都背景下尤為重要（注：2024年底，印尼決定將首都遷至加里曼丹島的努山塔拉）。但中吉烏鐵路涉及的烏國屬於雙重內陸國，吉國屬於內陸國兼主要途徑受益國，兩國與外部的聯繫主要依靠陸路，而鐵路屬於陸上最高效的運輸方式。

左為烏國鐵路，右為吉國鐵路。圖源：作者提供，鄭豪/攝

第二，較之中老鐵路，中吉烏鐵路具有三方特徵。依據三國政府協定，中吉烏鐵路項目將以PPP模式實施，由中吉烏鐵路有限公司負責以BOT（建設、運營和移交）模式執行。中吉烏鐵路有限公司中方控股（中方佔51%的股份，吉方和烏方各佔24.5%）。

儘管這與中老鐵路項目的運營模式存在相似之處（如中老鐵路也由當地老中鐵路有限公司負責執行、公司由中方控股、採用BOT模式、由中企承建並接受中方貸款），但最重要的區別在於，中吉烏鐵路涉及中、吉、烏三國的利益，中國作為“大股東”還需要同時考慮兩個“小股東”的利益。

吉國和烏國都願意經由吉國聯通中國，但兩國對“南線”和“北線”方案以及換軌地點的長期爭執即是這一問題的具體體現。在吉國段，儘管中吉烏各方同意由中方授權機構負責設計、採購和施工（EPC），但在建設和運營過程中仍需要協調吉烏雙方的利益，包括與烏國段（由烏方修建並升級）的對接，以及運營中的定價問題。

第三，較之坦贊鐵路和亞吉鐵路，中吉烏鐵路直接連接中國，在建設和運營各環節都具有中國主導性。其中，中國雖全程主導坦贊鐵路的建設，但該鐵路股份實際上由坦贊兩國共同持有（各佔50%）。在1976年後，鐵路由坦桑尼亞和贊比亞兩國共同成立的坦贊鐵路管理局負責運營，中方提出技術支持，且中方隨後完全撤出（注：2024年9月，中國、贊比亞和坦桑尼亞已就坦贊鐵路再度激活問題簽署備忘錄）。亞吉鐵路由埃塞和吉布提兩國合資成立的“埃塞俄比亞—吉布提標準軌距鐵路運輸有限公司”（埃塞控股75%，吉布提為25%）所有，且由中鐵二局和中土集團聯合承建並運營6年（2024年1月已交由當地業主運營）。

坦贊鐵路和亞吉鐵路鋪設的主要目的均在於為陸鎖國贊比亞和埃塞俄比亞尋找出海口，而非與中國相連，因此中方並不同時主導鐵路施工和運營。而中吉烏鐵路與此不同，在一定程度上避免了亞吉鐵路鋪設過程中“兩個國家間協調、兩家公司間磨合”的問題。

2. 何以關鍵：繞過跨裏海運輸走廊？

中吉烏鐵路的鋪設，將帶來關於整個歐亞大陸通道的新認知，尤其是對跨裏海運輸走廊的新理解。就中國—中亞—西亞經濟走廊而言，中吉烏鐵路既是跨裏海運輸的替代方式，也提供了新的連接方式。就整條歐亞洲際運輸通道而言，跨裏海國際運輸走廊是中國和歐洲之間最短的運輸路線——但不代表最短時間和最低成本。我們有必要重新分析跨裏海運輸走廊的定位和風險。

裏海由俄羅斯、伊朗、阿塞拜疆、哈薩克斯坦和土庫曼斯坦五個國家環繞。2018年五國簽署的《裏海公約》借用《聯合國海洋法公約》的概念和方法，在法律上將裏海劃分為由環裏海五國精細分割的區域。裏海因此既非“海”，也非“湖”，並存在事實上的區域主導國家。

《裏海公約》規定了裏海的四類區域：（1）內水；（2）領海；（3）捕魚區；以及（4）共同水域。但所謂的“共同水域”的海牀和底土也被劃分為“區塊”，沿岸國在這些區塊內行使開發自然資源的主權權利（第6條）。基於這一主權權利，各國理論上可以對其上水體的航行自由進行限制。對於裏海不同區域的權利內容或相關限制，可見下表：

中國貨物進入中亞地區的路線可分為東線和西線兩類，所謂西線，即先通過海運至伊朗、土耳其甚至羅馬尼亞港口，再輾轉進入中亞。但是，據在中亞國家經營的物流公司透露，裏海航線在中亞西線運輸中並未佔到主流。

一般貨物如使用西線運輸，可從中國發貨至伊朗阿巴斯港，再經汽運經過伊朗馬什哈德、德黑蘭、薩拉赫斯，經土庫曼斯坦後再進行汽運。如從土耳其港口則只能進行汽運，且會經格魯吉亞、俄羅斯、哈薩克斯坦後再進入烏茲別克斯坦。

此外，跨裏海運輸價格比汽運更為高昂。據某工程承包類公司透露，作為中歐班列的延伸，從伊朗港口至土庫曼斯坦段的運輸由汽運完成。部分企業如擔心受國際政治因素波及，亦會選擇從南高加索地區經俄羅斯進入中亞。換言之，南北陸路線路優先於裏海航運。

綜上，考慮到裏海法律上的主權分割，跨裏海運輸實質上與陸路運輸無異；如選擇空運，則需考慮近期發生的裏海地區飛機墜落風險。再考慮到實踐中的多式聯運成本，在中國—中亞—西亞走廊建設過程中，跨裏海運輸可作為常規物流方案的額外選項。例如，如需繞過伊朗且成本可接受，可使用土庫曼巴什—巴庫路線進行海運；大型設備如不方便進行鐵路運輸，也可通過伏爾加河—裏海或黑海—裏海通道進行航運，甚至選擇北極航道。但總體上，考慮到海運成本將在未來上升，中吉烏鐵路將成為中國—中亞物流性價比更高的選擇。

圖源：《中歐班列建設發展規劃》

3.何以突破：屬地化經營的三大難題？

中吉烏鐵路有限公司在法律上是由中國控股的吉國合資公司。該公司本身具有公共屬性，在內部結構和外部功能上類似於中國境外合作產業園——此類實體理應成為區域國別研究的重點關注對象。同時，中吉烏鐵路公司屬於總部位於吉國的跨國公司，其運作除依據中吉烏鐵路項目政府間協定外，也受到各管轄區法律的調整。合規管理不僅對於鐵路公司，而且對於整條產業鏈的上下游公司都至關重要，近來一些勞工事件暴露出部分行業頭部公司供應鏈合規意識不足。

基於調研情況，對於在烏、吉中資公司面臨的屬地化經營問題，以及更為宏觀的政策設計問題，可歸納為如下幾個方面。

第一，無序競爭。基於多方面原因，諸多中資公司在海外面臨的最大競爭對手是同行業的其他中資公司，這導致中資公司之間的無序競爭轉移至海外。然而，不論是國家指引（注：中國對“中國企業控制的境外企業的境外行為”進行規範的法律文件為2018年《企業境外投資管理辦法》，其僅僅“倡導投資主體創新境外投資方式、堅持誠信經營原則、避免不當競爭行為、保障員工合法權益、尊重當地公序良俗、履行必要社會責任、注重生態環境保護、樹立中國投資者良好形象”），還是當地領事的介入，都不具有強制力。境外中資企業的可行方法，多是尋求當地政府部門救濟。

我們觀察英美兩國法律域外效力的發生語境，不難發現，其恰恰來自於對自身公司或個人之間境外爭端進行本國規制的必要性。考慮到我國《反壟斷法》《反不正當競爭法》（修訂中）等法律均有規定域外效力條款，不排除未來有更多中國公司尋求本國行政或司法救濟的可能，也不排除通過典型個案推動我國涉外法治能力提升的可能。

第二，融資難題。實踐中，中資企業海外競爭對手的優勢之一，即在於外國公司具有較強的融資能力，而其背後的外國金融機構往往具有圈佔全球資源的意識，以及靈活的財務模型。

近代以來，西方個人和公司“走出去”的最大特徵在於金融先行和制度跟進——這直接涉及西方法尤其是英美法的全球化。而中資公司受體制影響，往往是大型央企國企先行。這些大型公司和項目未來能否帶動銀行、保險、法律、諮詢等整條產業鏈的全球化，是需要統籌考慮的現實問題。

第三，標準國際化。在工程項目設計、施工、安裝、運營和環保等多個領域，中資企業所遵循的標準往往高於當地要求，但如按照當地政府要求進行屬地化調整，則會增加額外成本，尤其是協調成本。究其原因，一方面在於沒有更高層面的政府間協定，另一方面在於中國還沒有形成產業鏈整體走出去的優勢。

而進一步的原因是，標準來源於市場主體間的相互承認。歐盟曾有司法判例確認各成員國之間的“相互承認原則”，即除特殊情況外，成員國之間應尊重彼此的產業標準。英美澳加的大型公司在屬地化運營時，往往攜帶整套標準，這源於他們有着“商業—外交”模式的出海歷史經驗，以及法律全球化的先行優勢。考慮到中國企業整體加速出海，中國在與相關國家達成的投資協定或多邊公約中或可以逐漸吸收“相互承認原則”，以提升中國標準的國際認可度。

除上述問題外，中資公司屬地化經營普遍遇到的當地政策多變以及更為廣泛的ESG（環境、社會和治理）問題。上述問題環環相扣，並歸結於一個更為隱蔽的、長期存在的議題：在事關中國重要海外利益的問題上，境外中資企業是否具有像西方跨國公司一樣的抱團能力？如果説中國無法踐行英美“商業—外交”模式，是基於不干涉他國內政的外交原則，那麼能否有效組織起半官方的商會或其他類似組織，以代表中國海外資本和公民的整體利益？這一點尤其值得深思。

4.餘論

就中吉烏鐵路項目，外媒曾有兩類觀點甚囂塵上。

一類是西方炮製多年的“債務陷阱論”。然而事實上，在中國海外大型工程項目中，中國即便存在大額貸款，也是低息長期貸款。例如，中老鐵路中，中國進出口銀行即向老撾提供30年期低息貸款，這與西方公司海外大型項目中的公司間高利率借貸完全不同。在中吉烏鐵路項目中，中方的貸款對象更是中國控股的中吉烏公司，而非吉國。

另一類是“基建換資源論”。但從中吉烏三方協定及三國政府信息來看，這一點同樣站不住腳。我在調研中與吉國有關人士交流，其表示吉國不會接受用資源換基建的提議，不論基建由哪國公司承建。但如前所述，中吉烏鐵路作為陸路上的資本和勞動力密集型工程，必然牽涉到徵地、勞工、環境和社羣關係等問題，相關實操和輿論風險仍然存在。

總的來説，中吉烏鐵路是一條由中國主導、牽涉多方利益並同時將兩個“陸鎖國”與中國連接的亞歐大陸通道型鐵路。如不考慮“國別”因素，僅從全球史和世界政治經濟的角度看，人們可能會聯想到橫貫北美大陸的跨州鐵路。

西奧多·羅斯福曾將美國跨州鐵路比喻為美國經濟的“大動脈”，其大幅度地集中了美國內部資本，奠定了戰後南北統一市場及聯邦權力的物理基礎，更促成了美國經濟的騰飛。但這一鐵路在建設過程中不僅出現了徵地問題，如幫助鐵路公司“消滅所有印第安人所有權”的國會承諾以及殘酷的印第安人戰爭；還滋生了腐敗問題，如聯合太平洋鐵路公司向國會和總統的大規模賄賂案；更涉及勞工問題，如華工引入與《排華法》的出台。

如今的中吉烏鐵路，顯然與之不同。放眼長遠，中吉烏鐵路是復興古絲綢之路的重要一環，在這條“大動脈”上，人們期待資金、技術、人員等生產要素自由流動，並推動商品、資源、成果等實現共享。中吉烏鐵路也正是在這個意義上，具有深遠的世界歷史影響。