劉超：園區裏20%是“殭屍企業”，中西部縣域產業發展為何陷入困境？

【文/觀察者網專欄作者 劉超】

從筆者在各地的調研情況看，目前，中西部縣域產業發展面臨一系列困境，要突破結構性限制，實現縣域產業高質量發展，不僅需要地方政府改變營商環境，也需要調整產業發展的方向。

一、中西部縣域產業發展的特點

相比較東部沿海發達地區縣城產業發展而言，由於區位劣勢，中西部縣域呈現“農業大縣、工業小縣”的特徵，縣域產業總體呈現“小、散、弱”的特徵。縣域工業企業多為中低端勞動密集型企業，產業附加值低，產業鏈不完整，產業類型普遍單一，第二產業多以傳統加工製造業和資源開採業為主，缺乏龍頭企業帶動，第三產業發展緩慢，缺乏競爭優勢，產業空心化問題突出。

中西部縣域產業發展普遍以中小企業居多，引領行業發展的龍頭企業數量不多，龍頭企業對開發區產業發展帶動作用較弱，尚未吸引到產業鏈條的上下游相關配套企業入駐，產業集聚效應較弱。一些地區入住工業園的大項目不多，缺少龍頭企業的支撐和鏈條項目的集聚，大中小企業之間的合作分工和產業協同不夠緊密，產業發展層次不高，產業規模效應發揮不明顯。

中西部縣域招商引資的大部分類型屬於“迴歸經濟”，本地外出經商的老闆經過地方政府號召，響應振興家鄉經濟的名義回來，當然地方政府也給予了較為豐厚的政策優惠。這些產業都處於產業鏈的中低端，以勞動密集型和手工作業的產業類型為主，產業無法形成較大、較集中的規模，技術比較落後。

由於缺少產業發展的必要條件，工業園區的產業發展缺乏優勢，企業經營困難。例如，中部地區X縣縣城工業園區內60多家企業，其中20%是“殭屍企業”，絕⼤部分是可以維持但利潤微薄的低端製造業，佔比近80%。

該縣一家電子公司，其作為2009年左右招商引資的迴歸經濟，在縣政府幫助下成為全市第一個上市公司，但是經過幾年的發展，企業的經營效益不斷下滑，2016年以後短短三年時間，營業收入降低了3個億，最終出於招工考慮逐步遷移至市工業園區。

二、產業發展面臨的多方面困境

調研中，幾乎所有的企業主都反映，企業招工難，找到熟練的工人更難，需要常年招工。中部地區S縣一位紡織企業主説，廠裏目前有130人左右，性別以女性為主，要麼是回來帶孩子的，要麼是回來照顧父母的，年齡大部分在40—60歲之間，80後只有幾個人，90後沒有，而且工人流動性比較大。

該廠一位57歲的男性熟練工人説，之前在廣東打工，一個月收入接近一萬，後來老父親生病沒有人照顧，為了方便照顧，只好回來到這裏打工，好的月份一個月有六千多，差一點就只有兩三千了。

2024年8月22日，工人在河南西平縣一家服裝企業生產線工作。新華社

實際上，中西部縣域常年面臨勞動力質量不足、數量缺乏、結構失衡等問題。對於低端勞動力而言，沿海大城市是更優的務工地，但凡能出去就不會留下；對於技術型人才而言，當地企業的薪資待遇又無法吸引，因此，一些企業由於缺乏用工市場無法在中西部縣城落腳。

除了待遇問題，員工的生活保障也存在困難。一些縣域經濟開發區，園區基礎設施建設比較缺乏。市政路網、綠化、照明、公共交通、道路安全、供水、供氣、供熱、污水處理等產業發展基礎設施有待進一步完善。生活配套服務能力還需提升，園區的商務與生活配套有待完善，如餐飲、超市、銀行網點等生活配套，餐廳、星級酒店等商務服務設施，社區醫療服務中心、社區衞生站等公共職能設施，商貿市場、商業街或商業中心等商業配套設施。

解決了人的問題，還有地的問題。我們在調研中發現，縣域工業園區的土地利用較為粗放，土地利用效率較為低下。在一些縣級工業園，企業需求土地的數量遠高於儲備用地。一些企業的用地量大，但成片優質的、能夠儘快利用的土地有限，難以滿足用地方面的需求。而且園區的土地利用有產業分區的要求，是插花式利用土地，發展到後期，就會有邊角餘料，降低土地利用效率。

此外，一些企業是招商引資過來的，享受的政策優惠結束之後，就變成了“殭屍企業”，影響了土地利用效率。例如，中部地區N縣工業園，2019年騰退了第一批二十多家企業，2020年第二批騰退計劃有13家，這些殭屍企業部分是因為產值低效，難以達到企業的畝均税收。

相較於東部地區較為發達的物流體系，中西部一些地區也缺少必要的物流園建設，物流的效率較低。如果當地沒有上下游配套企業，那麼企業所需的生產材料和加工環節就需要花費大量的物流運輸成本和時間成本，對很多小微企業來説，這些成本嚴重擠佔了他們的利潤空間。

在剛性的環保政策約束下，一些企業還很難通過環境評估，拿到該有的許可證。比如，中部地區S縣一家紡織企業因為拿不到排污許可證，只能租其他企業的廠房。另一家企業因為排污問題，被環保局粗暴地用水泥堵住排污口，工業園區領導介入協調，也沒有辦法，上面規定不能邊整改邊生產，導致企業停產半年時間。

工業園除了嚴格的環保政策，還有嚴格的消防政策。中部地區Y縣引進的一家紡織產業負責人表示，由於工業園區離居民區較遠，而工業園區內的交通也並不是很便利，所以為了方便工人工作，便在園區內設置活動板房用於住宿和食堂，但是消防卻不允許，“三合一”（集生產車間、貨物倉庫、員工辦公住宿為一體）的廠房會被消防所重點檢查。小微企業通常很難滿足全部的要求，而在消防執法的過程中，沒有任何可以變通的空間，這也給企業帶來了很多實際的困難。

融資困境也是縣域企業遇到的突出問題，一些地方對於企業融資的門檻高且手續較為繁瑣，中小企業融資較為困難。一位企業主反映，省級銀行向各地區分行下放的貸款額度低，一千萬以上的貸款則需要去省裏辦理。

一位工人在江蘇省連雲港的一個工廠生產線上切割鋼筋。 中國日報網

三、一些地方政府“過激”的做法

目前，一些縣級政府為招商引資盲目打造大規模、高規格的產業園區或工業開發區，但如前文所述，中西部縣城由於區位劣勢和公共服務配套不足等問題，難以吸引高質量的企業，地方政府卻動員幾乎所有力量進行招商引資，這就導致“搶商搶資”和舉債盲目建設的現象，從而引起大量資源無效投入、地方政府債務等問題。

縣域產業招商標準一般有兩個特點，一是產值高，例如規定年主營業務產值達到2000萬及以上才給優惠政策；二是要求發展環保產業，低能耗、新技術、高產值的產業。當地政府一般都想招到那些專精特新、高端的企業入住工業園，但是難度非常高，招不來商，卻還要排斥這些低端產業。例如，中部地區Y縣一家提供税收500萬的企業願意落户，地方領導卻認為科技含量低，予以拒絕。

目前，地方政府三保（保基本民生、保工資、保運轉支出）壓力已經很大，又沒有足額的補貼，只能通過舉債的方式發展產業園，最終產生債務陷阱。舉債的方式大部分是發行專項債券，完善產業園的基礎設施，優化營商環境，例如加強道路、倉儲物流、標準化廠房、為企服務配套、污水處理等基礎設施建設。有開發區將每畝地以6萬元價格出讓給企業，政府實際成本卻是30多萬元。由此，地方政府不得“借新貸還舊貸”，債務壓力較大。

天津一工業園100多座樓爛尾樓，投資13億的超級項目成“殭屍園區” 央視

地方政府之間還會相互競爭，引發產業發展失序。一些相鄰縣區的開發區都有發展類似產業，產業的差異化較小，同質化較高，競爭十分激烈。更誇張的是，地級市的工業園也會截胡各個縣招來的好企業。

總之，產業發展呈現出一種無力狀態，一方面，地方政府希望引進的高新技術產業遲遲不見蹤影。另一方面，大量不斷迴流的低端勞動力密集型企業夾縫生存，最終形成縣域工業產業空心化的局面，這很大程度上是地方政府的政策目標與現實需求的錯位而導致的結果。因此，中西部縣域產業發展的真實定位，應該是承接好沿海地區的產業轉移、產業迴流，為迴流企業做好產業配套和產業集羣。

四、若干討論

縣域經濟是我國國民經濟的重要組成部分，是經濟高質量發展的重要板塊，發展縣域經濟十分重要，有幾點不成熟的認識討論。

根據賽迪顧問發佈的《2024中國縣域經濟高質量發展研究》報告，百強縣東部地區佔66席，中部地區佔18席，西部地區佔13席，東北地區佔3席，而其中前五名均是位於珠三角和長三角一帶產業發展，這也突出顯示了東中西地區在縣域產業發展上面臨的不均衡局勢。

2024賽迪百強縣

從空間區位而言，東部沿海發達地區和中西部地區構成了經濟地理上的“核心-外圍”模式，核心區是具有較高創新變革能力的地域社會組織子系統，外圍區則是依附於核心區的地域性社會子系統。中西部地區試圖複製東部地區的經濟發展模式難度較大，東中西縣域經濟發展區域不平衡將長期存在。

根據縣域發展形態和發展定位，華南理工大學林輝煌研究員將縣域分為三個層次，分別是創新級、發展級和穩定級。由此而言，由於缺少區位優勢，中西部地區大部分縣域屬於穩定級類型。這類縣域有幾個突出特點，一是農村型縣城。由於遠離沿海發達地區和區域城市中心，內生經濟基礎十分薄弱，發展能力和發展潛力均不足，屬於“大農村”；二是留守型縣城。青壯年勞動力外出務工，父母留守農村，從事農業生產，縣域的底色是留守。特別是西北、東北、華北地區的邊緣型中小城市和資源枯竭型城市周邊的一批縣域，人口流失極為嚴重，常住人口流失超過15%。

而一些地方有把新興產業與傳統產業對立起來的傾向，存在‘新興產業就是先進、傳統產業就是落後’的認識誤區，這隻能導致大量的企業最終以關停的方式退出市場。這些處於穩定級的縣城，發展產業的大方針應當是經濟安全，而不是科技創新。所以應當打破低端產業與高端產業二元對立的思維，考慮到處於穩定級的中西部縣城應當將經濟安全作為產業承接的主導方向。

中西部縣域產業發展的方向是“服務三農”。中西部縣域產業發展應當與縣域勞動力結構相匹配，解決農民工就業問題，防止農民工“退無可退”。此外，應當服務於農民家庭再生產，發揮“蓄水池”和“穩定器”的功能。

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