王鵬：巴拿馬被迫削弱對華合作，能從美國獲得回報嗎？

【文/觀察者網專欄作者 王鵬】

2月20日，針對美國駐巴拿馬使館關於新任南方司令部司令訪問巴拿馬的新聞稿中提及：將同巴方官員探討“避免運河區受到中國共產黨的影響和控制”，中國駐巴拿馬使館嚴正聲明如下：

中方從未參與運河管理運營，從不插手運河事務，所謂中國控制運河純屬謊言。恰恰是美國在不斷威脅“收回”運河，試圖重新控制運河。美方破壞中巴關係的行徑不得人心，不會得逞。

特朗普政府自上台以來，不斷對拉美和加勒比國家進行打壓脅迫，試圖迫使它們站隊己方，掀起一場圍堵中國的“新冷戰”。巴拿馬被迫為特朗普政府開啓美國新的“黃金時代”付出巨大的代價，未來可能會有更多的拉美和加勒比國家被迫付出此種代價。那麼，特朗普政府可以這麼肆意霸凌不他國而不必承擔後果嗎？大家可以耐心等待。

特朗普為何盯上了巴拿馬？

特朗普在總統就職演説中表示將開啓美國新的“黃金時代”，美國“將再次認為自己是一個正在成長的國家”。他為此承諾將增加美國的財富和擴大“我們的領土”。他公開表示，不排除使用武力控制巴拿馬運河和格陵蘭，還希望依靠“經濟力量”推動加拿大加入美國。

特朗普盯上巴拿馬運河並非偶然為之，而是早已有跡可查。2017年，他在會見到訪的巴拿馬總統巴雷拉（2014年至2019年執政）時突然冒出這樣一句話：“巴拿馬運河運轉良好，我覺着我們乾得很棒，修建了這條運河，對嗎？”2024年12月21日，已是當選總統的他發文稱，巴拿馬運河是“美國重要國家資產”，美國將“收回”這條運河；今年1月20日，他在總統就職演講中再次聲稱將“收回”巴拿馬運河。一連串的此類言論意味着巴拿馬運河和巴拿馬將成為新一屆特朗普政府外交爭奪之中的關鍵議題。

特朗普對巴拿馬運河的覬覦，折射了美國人對巴拿馬運河抱有的複雜情感。歷史上，修建巴拿馬運河被視為美國成為世界上最強大國家的地緣政治戰略。在制空力量不發達的年代，美國依靠這條運河獲得一條便捷的兩洋通道，實現對太平洋和大西洋的軍事控制。

巴拿馬運河包含美國的工程成就和醫療成就，被美國人視為自己對人類文明的偉大貢獻。二戰之後，美國繼續控制巴拿馬運河的必要性顯著下降。這既是因為運河的軍事價值下降，也是因為維持運河運轉逐漸淪為財政包袱，巴拿馬的民族主義反抗情緒也成為一個讓美國頭疼的棘手問題。因此，杜魯門提議“放棄這條大溝”，約翰遜總統、尼克松總統和福特總統也認真考慮交出這條運河；時至20世紀70年代末，時任總統吉米·卡特做出決斷，同意把運河交還巴拿馬。

20世紀初巴拿馬運河建成後，美國政府對其進行了數十年的管理。 ASSOCIATED PRESS

但是，美國國內的民族主義情緒不斷作祟，反對卡特決定的聲浪此起彼伏。1976年，羅納德·里根在談到巴拿馬運河時説：“我們買下它，我們出錢修建它，它是我們的！”隨着最終移交日期（1999年12月31日）的到來，美國人的內心矛盾愈加強烈，克林頓總統在最後時刻取消參加移交儀式的計劃，副總統戈爾和國務卿奧爾布賴特也推脱不去。美方代表只有前總統卡特和一些低級別的國務院官員。

特朗普的所作所為也隱含美國人的嫉妒心理。美國人起初並不看好巴拿馬這樣一個第三世界國家能夠良好地管理巴拿馬運河。事實則是，巴拿馬在接管運河的20多年間，對其進行有效的管理，不僅使其暢通無阻，還能夠實現盈利。至2016年，巴拿馬獨立主持完成這條運河通航百年以來的最大規模擴建。

令美方感到惱火之處是，巴拿馬在擴建工程競標時，竟然沒有選擇美國企業，而是選擇西班牙企業為首的運河聯合集團（GUPC）。2016年，《紐約時報》在運河擴建完工之際發文稱：這條被擴建的運河前景堪憂，其安全性、建築質量和經濟可行性都存在問題。這篇文章強烈批評巴拿馬沒有選擇美國企業承建，暗示競標過程存在腐敗。

特朗普的意圖不僅僅是控制巴拿馬運河，更要壓服巴拿馬這個國家。2017年，巴拿馬在高度保密的情況下完成與中國的建交工作，意在防範美國的阻撓破壞。時任巴拿馬總統巴雷拉在採訪中表示，巴方在中巴建交前一個小時“給美國駐巴拿馬大使打了一個電話，告知我們的決定”。巴方的這一做法無疑在特朗普心中埋下不滿的種子。2018年，多米尼加和薩爾瓦多相繼與中國建交，被美方視為效仿巴方做法。美方兩任國務卿（蒂勒森和蓬佩奧）在年內相繼訪巴，對其進行施壓。

巴拿馬前總統巴雷拉在克拉科夫世青節上與青年合影

簡言之，特朗普利用巴拿馬運河議題大做文章，力圖實現以下三個目標。

第一，迫使巴拿馬在處理對華關係時屈服於美國意志。外界普遍猜測，特朗普之所以圍繞巴拿馬運河做出咄咄逼人的表態，其真實動機是恐嚇巴方，迫使其向美方做出讓步。巴拿馬大學的國際關係教授塔皮亞（Euclides Tapia）指出，特朗普的真實意圖是希望把巴方“與中國的關係降至最小程度”。

第二，在巴拿馬運河通航費用上佔便宜。巴拿馬在接管運河之後，成立獨立性很高的巴拿馬運河管理局，完全按照市場方式向通航船隻收取費用，強調各國通航費用的非歧視性。特朗普政府無視巴方的立場，非要為美方船隻取得免費通航權利。一個潛在的原因是，它希望擴大美國液化天然氣和石油氣對東亞的出口，而此類產品的運輸都是取道巴拿馬運河。美方的心態如此着急，以至於在今年2月5日單方面宣佈，美國政府船隻現在可以免費通過巴拿馬運河。巴拿馬運河管理局隨後發表聲明，堅決否認讓美國政府船隻免費通過巴拿馬運河。

第三，震懾中美洲國家。在美國把中國定位為“最主要競爭對手”和“最重大地緣政治挑戰”之後，拉美國家並未跟從，而是堅持積極的不結盟政策，保持其對華合作。中美洲國家不顧美方阻撓，通過與中國建交或復交，積極推動對華關係向前走。因此，美國國務卿魯比奧選擇中美洲作為他就職之後的首次出訪目的地，在2月1日至6日訪問巴拿馬、薩爾瓦多、哥斯達黎加、危地馬拉和多米尼加，進一步向其施加壓力，企圖迫使它們跟隨美國腳步。

中巴合作：給巴拿馬帶來什麼？

巴拿馬運河是巴拿馬國際競爭力的核心。以這條運河為抓手，依託優越的地理位置，巴拿馬大力發展轉口運輸業務，設立西半球最大的自由貿易區——科隆自由貿易區，推出各類優惠營商政策，吸引許多國際企業選擇在此設立地區總部或分支機構，帶動海運業、金融業、旅遊業等本土產業的發展。

為保持巴拿馬運河的競爭力，巴拿馬在2007年至2016年間對其進行擴建。在擴建之前，這條運河能夠通行的最大貨輪是搭載5000個標準集裝箱的貨輪；在擴建之後，運載1.3萬個至1.4萬個標準集裝箱的貨輪可以暢通無阻。對於美洲西海岸與東亞的貿易而言，途經這條運河的航線具有顯著的成本優勢。

中國貨輪通過巴拿馬運河望花船閘

隨着運河擴建工程的結束，巴拿馬開始構想未來的發展。第一，考慮如何進一步提升巴拿馬運河的通行能力。即便在擴建之後，這條運河的最大通行能力仍然落後於其主要競爭對手——蘇伊士運河，後者能夠讓運載2.1萬個標準集裝箱的大型貨輪通航。第二，希望推動經濟結構的多元化，打造新的支柱產業。鑑於擴建工程提升了巴拿馬的投資吸引力，該國政府在運河沿線規劃和建設多個工業園區，大力吸引各國企業前來投資設廠、發展製造業的組裝和深加工。第三，希望提升自身的國際影響力，進一步吸引人流、物流和資金流，從未能夠崛起為西半球的新加坡。

在這一背景下，巴拿馬產生更強烈的發展對華關係意願。中巴建交有望使巴方獲得以下好處：第一，為本國經濟注入新的增長動力，可以依靠中國在技術、人才和資金方面的優勢打造新的支柱產業；第二，成為中資企業進入西半球市場/拉美市場的門户，吸引中資企業前來設立地區總部或分支機構，增強自身作為西半球商貿中心的作用；第三，藉助中國的支持增強自身的政治經濟獨立性，平衡美國和歐洲的影響力。

由於美國的種種干擾，中巴兩國經歷重重曲折、直至2017年才得以建立外交關係。

華人抵達巴拿馬150週年紀念碑

早在1910年，清政府在巴拿馬設立領事館。1949年之後，該國一直與台灣當局保持所謂的“外交關係”。隨着中國走向改革開放，對外貿易急速增長，通航巴拿馬運河的中國船隻越來越多，兩國建交的必要性不斷凸顯。前中國駐哥倫比亞大使王嵎生回憶，他曾受命在20世紀80年代末前往巴拿馬訪問，與諾列加將軍及其助手秘密商談兩國建交一事。由於美軍在1989年12月入侵巴拿馬，兩國建交功敗垂成。

胡安·卡洛斯·巴雷拉在擔任總統（2014-2019）期間全力以赴推動發展對華關係。他在接受央視採訪時回憶道：“2010年我（作為副總統）去上海蔘加了世界特奧會，我對上海印象非常深，然後我去了北京，我看到了中國如何向世界開放經濟，看到了中國的發展。在同中國領導人在北京的一次會面中，我談到了（同中國建交）這件事情。我回到巴拿馬後公開表示，如果我未來當選總統，將尋求同中國建交。我兑現了當年的承諾。”2017年，中巴兩國在高度保密的情況下完成準備工作，最終在6月13日宣佈正式建交。曾任巴拿馬駐中國貿易發展辦事處代表的甘林（Leonardo Kam）在接受當地報紙採訪時表示：這是巴拿馬在1977年簽署《托里霍斯-卡特協定》之後做出的最重大外交決定。

據當時的預計：中巴建交將在以下三個方面對中國產生重大影響。第一，中國能夠對巴拿馬運河發揮更大的影響力。在最近十多年間，中國一直是巴拿馬運河第二大用户國。巴拿馬運河管理局2024財年統計顯示，以中國為目的地和來自中國的通航貨物合計達到0.45億長噸，佔通航貨物總量的21.14%，僅次於美國的貨運量。在巴拿馬航線的帶動下，大量與中國相關的人流和物流匯聚該國。中國的經濟利益與巴拿馬運河已經高度融合。

第二，“台獨”勢力將受到強有力的反制和打擊。巴拿馬所在的中美洲曾是台灣當局“邦交國”成片分佈的地區。巴拿馬的斷交將使台灣當局失去最重要的“邦交國”，沉重打擊 “台獨”企圖。同時，這一事件還有望在中美洲和加勒比地區產生巨大的示範效應，使那些未建交國進一步認清發展對華關係的重要性和緊迫性。

第三，中巴建交還有助於提升中國和拉美合作水平。巴拿馬具有區位優勢和較為穩定的政局，吸引許多跨國企業和國際組織在其境內設立地區總部或代表處。如果兩國能夠形成相互支持、相互倚重的雙邊關係，中國推動對拉合作的各項主張有望產生更顯著的收效。2017年，巴拿馬成為第一個簽署“一帶一路”《諒解備忘錄》的拉美國家，為“一帶一路”對接拉美髮揮重要的示範作用。

2017年6月13日，中國、巴拿馬兩國外長在北京共同簽署聯合公報，中國和巴拿馬正式建立大使級外交關係。 外交部網站

中巴雙邊合作的確在建交之後取得了巨大發展。兩國貿易額快速增長，在2024年攀升至128.36億美元，較2017年貿易額增長近一倍。按照中方統計，中國是巴拿馬第一大貿易伙伴、第一大出口目的地和第三大進口來源地。中國長期保持科隆自貿區最大商品供應國和巴拿馬運河第二大用户地位，大量中國商品經由自貿區轉運至拉美和加勒比地區國家，為全球貿易暢通和供應鏈穩定發揮重要作用。

中資企業在巴拿馬承建一系列標誌性工程，有力地促進了巴方的經濟社會發展。例如，中國建築承建的巴拿馬國家會展中心在2019年投入使用，成為中南美洲最大、最先進的國際會展中心之一，能夠顯著提升該國舉辦大型會議和國際展覽的能力。中國港灣承建的阿馬多爾郵輪碼頭在2024年正式啓用，讓該國擁有了第一個太平洋海岸遊輪碼頭，將有力地提振其旅遊業發展。

時至今日，至少數十家中資企業在巴拿馬開展業務。在這些企業之中，中遠海運堪稱資格最老。早在1986年，公司前身的中遠集團在該國設立辦事處。1995年，中遠巴拿馬海運公司成立，成為最早在當地開展業務的中資企業之一。2016年6月，中遠海運旗下的“中遠海運巴拿馬號”成為巴拿馬運河擴建工程完工儀式之上的首航船隻。此外，華為、中興、中石化、中國銀行、振華重工等中資企業也早已進入該國，取得巨大的成就。

巴拿馬在美國壓力之下被迫退出“一帶一路”，無疑將使中巴合作面對巨大的考驗。兩國的重大商業合作項目將面對直接衝擊，能否存續的變數很大。

和記黃埔運營的巴拿馬運河碼頭項目首當其衝。該公司在1997年獲得運河兩處港口長達25年特許經營權，並在2021年續約25年。美方堅決反對讓該公司繼續運營這兩個港口。在美方壓力之下，穆利諾政府在美國總統特朗普就職當天（2025年1月20日）派人進駐和記黃埔辦公室，審查該公司取得合約過程是否涉及貪腐。中資企業承建的巴拿馬運河第四大橋項目也將面對美方干擾。美國國會參議員特德·克魯斯（Ted Cruz）一口咬定，中國企業承建這座大橋將對巴拿馬運河構成威脅。

訴諸武力收回巴拿馬運河是“不現實的”

按照美國學者的評估，新一屆特朗普政府的執政意味着美國在至少一個世紀以來第一次重拾以拉美為中心的外交政策，美國要在近鄰地帶與中國展開競爭。

特朗普在當選總統之後很快組建一個熟悉拉美事務的外交團隊。例如，魯比奧成為第一位拉美裔美國國務卿，也是第一位能夠説流利西班牙語的國務卿。前美國駐墨西哥大使克里斯托弗·蘭多（Christopher Landau）擔任副國務卿，同樣是拉美裔出身的政治人物卡羅內（Mauricio Claver-Carone）擔任拉美事務特使。特朗普還迅速任命來自佛羅里達州的凱文·馬裏諾·卡布雷拉(Kevin Marino Cabrera)出任美國駐巴拿馬大使。

魯比奧強調了拉美對於美國外交的重要性。今年1月底，他在《華爾街日報》發文指出：美國外交官已經太長時間忽視西半球；“美國第一”在外交領域意味着，美國需要首先關注其鄰近地帶——西半球。魯比奧説到做到，在2月初就對中美洲和加勒比5國進行訪問。此舉意味着他成為1912年以來第一位把拉美作為任職之後國際首訪目的地的美國國務卿。

參考第一屆特朗普政府的對拉美政策，本屆特朗普政府大概率繼續依靠“硬實力”影響和控制該地區。“硬實力”策略包括：入侵、秘密行動、制裁、停止經濟或軍事援助和施加各種威脅。例如，特朗普尚未就任總統，就圍繞巴拿馬運河這個議題大做文章，聲稱該運河是美國的“重要國家資產”，不排除“使用武力手段”將其收回；在哥倫比亞拒絕接受美國遣返的非法移民時，特朗普政府立即宣佈將對進口自該國的產品實施懲罰性關税，迫使佩特羅政府做出退讓；特朗普在今年2月1日簽署行政令，對進口自墨西哥的商品加徵25%的關税，最終迫使墨方同意在墨美邊境部署更多軍力，專門負責阻止非法移民和毒品進入美國境內。

未來，特朗普政府很可能向更多的拉美和加勒比國家傳導其壓力，例如重拾“極限施壓”、打擊反美國家（古巴、委內瑞拉和尼加拉瓜）。

巴拿馬退出“一帶一路”也是美國“硬實力”的直接結果。對巴拿馬而言，美國的軍事威脅是懸在頭上的“達摩克利斯之劍”。根據簽訂於1977年的《托里霍斯-卡特條約》，巴拿馬不得在其領土上部署其他國家的軍事力量，美國有權在運河通行受到威脅時動用軍事手段進行干預。此外，美方在巴方派駐大量軍事顧問和情報人員，每年派士兵到巴方進行演習。

美方的經濟打壓也能夠讓巴拿馬喘不過氣來。在“巴拿馬文件”醜聞爆發之後，美方把巴方列入重點監管名單，從而沉重打擊該國支柱產業——金融業。巴拿馬政商界人物受到美國外交制裁的直接威脅。他們普遍在美擁有資產或與美國有密切經濟聯繫；一旦不能入境美國，他們勢必蒙受巨大的損失。因此，美方屢屢以取消入境美國資格對巴方政商界人物進行威脅或制裁。2016年，巴拿馬商人阿夫杜爾·瓦凱德（Abdul Waked）因為被列入制裁名單而很快破產；2019年，美國取消巴拿馬邊境管理局局長埃斯塔拉達（Erick Estrada Delgado）的入境簽證，導致後者很快被解職。

敢於挑戰美國的巴拿馬執政者屢屢遭到美國政府的打擊報復。美國作家約翰·柏金斯（John Perkins）在《經濟殺手的告白》中指出，實際掌控國家權力的巴拿馬軍隊總司令奧馬爾·托里霍斯（Omar Torrijos）之所以在1981年死於墜機事故，是因為他得罪了美國。他當時有意繞開美國人，藉助日本的力量擴建巴拿馬運河。1989年，美國出動近2萬多名士兵入侵巴拿馬，抓捕時任巴拿馬國防軍司令諾列加（Manuel Noriega）。

美國之所以如此，一個重要原因據説是因為諾列加將軍沒有在運河問題上聽從它的擺佈。堅持與中國建交的巴雷拉總統同樣遭到美方報復。2019年11月，一個自稱專門打擊腐敗的組織向多家媒體提供大量從他的私人手機竊取的信息，聲稱他是在接受“中國的鉅額賄賂”後才決定與中國建交。2023年，拜登政府以巴雷拉牽涉腐敗案為由，取消他入境美國資格。

儘管特朗普政府敢毫不客氣地使用“硬實力”手段“修理”拉美國家，儘管他取得一連串令人眼花繚亂的戰術勝利，美國單邊行動能力下降的事實不會被掩蓋。長期從事拉美研究的美國智庫學者邁克爾·希夫特（Michael Shifter）在2014年撰文指出：美國無法以單邊行動實現其在拉美的戰略目標，而是必須與拉美國家協調立場、採取共同行動；如果要與拉美國家共同行動，美國就需要投入外交的和經濟的資源。

巴拿馬居民捍衞巴拿馬運河主權

美國的這種侷限性特別充分地表現在委內瑞拉問題上。第一屆特朗普政府試圖以“極限施壓”迫使委內瑞拉經濟陷入崩盤、出現政權更迭。時至今日，馬杜羅政府仍在執政，而特朗普激勵扶持的所謂“臨時總統”瓜伊多早已不知去向。

美國交還巴拿馬運河實際上就是美國單邊行動能力下降的結果。卡特政府在經過仔細盤算交之後決定交還這條運河。一個主要原因是：巴拿馬人民為收回運河而發起一輪又一輪的鬥爭，並得到拉美國家的廣泛支持，美國已經無力在當地維持其帝國霸權。換言之，美國把運河交還巴拿馬是歷史大勢的產物，特朗普不可能動一動嘴皮子就把它收回來。前美軍南方司令部司令巴里·麥卡弗裏（Barry McCaffrey）就指出：軍事接管巴拿馬運河是非法的；如果沒有巴拿馬人的支持，美國將如何運營這條運河？希夫特同樣在採訪中指出，特朗普的言辭只是“空洞的威脅”，訴諸武力收回巴拿馬運河是“不現實的”。

既然美國無法以單邊行動實現其戰略目標，就必須與巴拿馬協調立場，也就需要為此投入資源。那麼，巴拿馬在被迫削弱對華合作之後，能夠從美國獲得回報嗎？相關情況並不令人樂觀。

巴拿馬在2018年8月成為第一個簽署“美洲增長”倡議諒解備忘錄的拉美國家。但是，外界並不清楚該國從中獲得什麼好處。隨着美國在2021年1月出現政府更迭，“美洲增長”倡議無疾而終。接下來，巴拿馬在2022年成為第一批加入拜登政府“美洲經濟繁榮夥伴關係”倡議的國家，在2024年成為首批對接該倡議之“西半球半導體計劃”的國家之一。現在，隨着美國再次出現政府更迭，“美洲經濟繁榮夥伴關係”倡議恐怕也將無疾而終。

巴拿馬總統科爾蒂索以親美著稱，但他對美國無意或無力幫助巴拿馬促進發展的做法感到不滿。2023年，他在會見一個拜登政府代表團時指出：“重建美好未來”毫無進展，而中國在大踏步前進。中國和巴拿馬圍繞締結自貿協定進行五輪談判，但談判進程在科爾蒂索2019年執政之後被擱置。2022年5月，他在參加美洲峯會期間突然表示，巴拿馬將重啓與中國的自由貿易協定談判。他的這一表態具有示威性質，實際上是為了抗議美國拒絕修改美巴自由貿易協定之中極為不利於巴拿馬農產品的條款。

相較於中資企業前往巴拿馬投資興業的積極性，美國企業對這個國家提不起興趣。2017年，時任美國駐巴拿馬大使約翰·費利（John Feeley）力圖推動美國企業參與競標巴拿馬運河第四橋項目。在他看來，這是一項投資額達到15億美元的大工程，值得美國企業參與；同時，美國企業的積極參與能夠展現美國對巴拿馬、該拉美的投資興趣，增強巴拿馬對美合作的信心。但是，包括柏克德工程公司（BECHTEL）在內的一眾美國企業紛紛謝絕。最終，沒有美國企業參與這項工程的競標。這種狀況不僅讓費利感到極為失望，也讓巴拿馬人感受到美國人的誠意是多麼有限。

巴拿馬被迫為特朗普政府開啓美國新的“黃金時代”付出巨大的代價，未來可能會有更多的拉美和加勒比國家被迫付出此種代價。那麼，特朗普政府可以這麼肆意霸凌不他國而不必承擔後果嗎？大家可以耐心等待。

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