田雷：“當春乃發生”——人大七十年曆史的多重時間構造

本文為華東師範大學法學院田雷教授所撰寫的《“當春乃發生”——人大七十年曆史的多重時間構造》，原載於《探索與爭鳴》2024年第8期。為方便轉載，註釋從略，引用請以正刊為準。

【文/ 田雷】

第一屆全國人民代表大會第一次會議於1954年9月15日開幕，毛澤東主席在開幕詞中稱：“我們這次會議具有偉大的歷史意義”，“標誌着我國人民從一九四九年建國以來的新勝利和新發展的里程碑”。從這一時刻作為歷史的起點，全國人大作為國家機關開啓了它的運轉，風雨兼程至今七十年。

毛澤東在第一屆全國人民代表大會第一次會議上致開幕詞 中國人大網

“七十年”的歷史，全國人大從第一屆走到現今的第十四屆，十四屆的任期跨越共和國史上的三個時期，先後有11位黨和國家領導人擔任全國人大常委會委員長。

僅以全國人大及其常委會行使的立法職權而言，現行有效法律目錄內共包括法律302件。在此意義上，自第一屆全國人大第一次會議起，這七十年的人大歷史應該怎麼講，就是時代交託給研究者的一項重大任務。

對於這個任務，本文嘗試思考一個基礎的理論問題，七十年的歷史本身就是從時間維度上來講的，但時間從來不只是空洞的計量單位，只要走出一段歷史的行程，時間也就產生了相應的歷史構造。設想歷史是一列時代的火車在前行，那麼時間構造的元素就包括起點、方向、提速、減速、滑行、不同中間站的駐停，還有晚點後的加速、突發情況時的剎車，甚至逢山開路遇水搭橋、山重水複柳暗花明，也都是複雜歷史在其展開過程中的時間節奏。就此而言，繪製人大七十年的歷史地圖，我們所能看到的是一種多重的時間構造。

1954年9月15日至28日，中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次會議召開，與會部分代表合影。 新華社

“屆+次”

不妨從基本史實入手。這七十年，從1954年到2024年，起點是第一屆全國人大第一次會議，到今年的十四屆全國人大二次會議，人大的時間形成了一個非常確切的“屆+次”構造。這一構造是法定的，首先是由憲法規定的，按照現行憲法，全國人民代表大會“每屆任期五年”（第60條），“會議每年舉行一次”（第61條）。全國人大雖然是最高國家權力機關，有權修改憲法，但也是憲定的國家機構（由憲法第三章第一節所規範），上述兩條就設定了人大時間的基本結構，我們可以把其“屆+次”構成理解為一種“五進制”的時間秩序，也即人大的屆別在算法上遵循逢五進一的規則。

當然，“五進制”是法定的規則，並非自然的秩序，按照“五四憲法”，全國人大每屆任期為四年，當時法定規則就是“四進制”。關於“五進制”，還需要指出一點，在由現行憲法第三章所規定的國家機構中，從中央到地方，從國家權力機關到行政機關等其他國家機構，每屆任期五年可以説是普遍的規則。

以國家主席、國務院、中央軍委等中央國家機構為例，相關條款的立法例都是“（相應國家機關）每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同”。但不同之處在於，在這些國家機構中，只有全國人大的時間秩序是累加式的，其他機關只要求任期同全國人大做同屆的對齊。

也就是説，國務院作為中央人民政府也是五年一屆，國務院總理常有“本屆政府”這樣的表述，但國務院的屆別在日常政治中並不存在明確的屆數，也不採用人大時間的累加算法。這就導致了一點，我們都知道現在的全國人大是第十四屆，但這個屆次並不能類推至國務院等其他國家機構。

如此看來，為什麼人大時間採用了獨特的累加算法？這本身即是一個值得思考的問題。一個機構組織的命名方式通常體現出某種深層的制度設計原理，只是歷史一旦形成慣性，某些設計反而會因習以為常而導致日用卻不自知的狀況。為什麼只有人大時間採用“屆+次”的累加算法，而其他國家機構雖然要在任期上同人大做時間線的對齊，但自身卻不做屆次的累計？

對於這個問題，一個可能的答案在於我國實行人民代表大會制度的政權組織形式。憲法第3條規定，其他國家機關“都由人民代表大會產生”，在此意義上，全國人大既是最高的，又是其他國家機關的母體，故而它的時間秩序具有原生性。憲法在規定其他國家機關任期時，“同全國人民代表大會每屆任期相同”，這種特別的遣詞造句也體現出人大是產生其他國家機關的母體，所以只在母體的機構命名上採用屆次累加的方式，以人大“屆+次”秩序作為時間的座標系，其他國家機構同人大任期保持屆別的對齊，就能得到各就各位的安放，這種憲制安排，也可以説是以人大為母體的政權組織形式在時間維度內的展現。

簡言之，全國人大不僅是“每屆任期五年”，且採用“逢五進一”的機構命名法，由此構成了譜系清晰的時間層次，而其他國家機關則不用人大的“五進制”，它們有屆別也有屆數，但在日常政治的表述中，只需要換屆時間同人大對齊，由此維繫整個國家機構系統在時間秩序內的統一和連貫。

出席第二屆全國人大一次會議的代表合影 中國人大網

“開會+閉會”

全國人大這種法定的“五進制”時間構造，以及連帶形成的“屆+次”累計的機構命名，隨着歷史的不斷延伸，也就生長出一個以人大機構作為主體的時間秩序，人大的歷史由此形成了一種獨特的時間結構。比如，只要提到第五屆全國人大第五次會議，我們就能想到現行的“八二憲法”正是在該次會議上通過的，記憶也返回1982年。

當然，並非每一次的全國人大會議都能成為共和國曆史上的里程碑（或許大部分屆次的全國人大會議都會隨着時間流逝而從人們的記憶中淡出），即便如此，這種在年份、屆次和里程碑事件之間存在着如此緊密的對應關係，可以説是人大時間秩序所特有的；相比之下，國務院作為中央人民政府，其在歷史上的時間層次於我們的政治記憶中可能首先對應着國務院總理，我們通常是通過總理來定位國務院屆別的。如此説來，人大就其組織構成方式而言就有其時間性，甚至可以説全國人大是一種時間性的存在。

人大組織構成的這種時間方式，很容易導致一種簡單“史觀”的流行，研究者僅從憲法以及相關法律的條文就做出推定，人大的時間秩序是一種勻速的、均質的、單向度的前進運動。尤其是相關組織法如《全國人大議事規則》更進一步規定，全國人大會議“於每年第一季度舉行”，且近四十年人大會期常態化在每年3月舉行。

回顧歷史，自1978年起，全國人大每年舉行會議，每五年構成一屆，如果不能刺穿這種常態的慣性，似乎可以得出一個簡單的結論，要在2024年寫作一部“人大通史”，其內容的一級目錄就是一年一會、五年一屆的線性疊加。這樣的構造是勻速的，人大時間是可以整除的，可以做七十等分。這種簡單的史觀，主要是基於法律條文的形式推演，它並非必定是錯誤的，但確實失之於簡略。

如此構成的歷史雖然貫通了七十年的縱深，但七十年的時間不過是一年的七十倍延伸，或者説我們可以對歷史進程做七十倍速的快進，其敍事邏輯是被高度壓縮的，這樣的簡史也註定是空洞無物的。既然明白了這一點，我們必須思考人大歷史的時態問題，建構出一種複雜的人大史觀。

時態的提出，意味着時間不是抽象、簡單、空洞的，而是説時間本身是具體的、複雜的，同國家政治生活的實踐始終發生着有機的交互。在此，我想首先提出一個其實並非看上去那麼簡單的問題，全國人大成立七十年來，自1954年的第一屆全國人大第一次會議開始，一共舉行過多少次會議？不假思索就説70次，當然是錯誤的，只要對共和國曆史有所瞭解，知道70次不對並不太難，相對花功夫的是算清楚到底多少次。就此而言，找到一本權威的人大大事記，一年年地數下來，或許是一個笨拙但不容易出錯的方法，我按此方法統計出來的答案是58次。

歷史地看，全國人大會議做到一年一會，是從1978年的五屆人大一次會議開始的；會期固定到每年第一季度的3月，則是始於1985年的六屆人大三次會議。人大的歷史並非勻速，如要意識到人大時間曾經存在的不確定性，我們只需留意一處歷史的細節，五屆人大五次會議通過“八二憲法”的日期是1982年12月4日，現行憲法並非誕生於“第一季度”。關於人大歷史的時間變奏，1984年，六屆全國人大常委會委員長彭真曾有一個歷史感濃厚的表述：“應該承認，長時期內我們對法制建設有時候抓得緊，有時放鬆了，甚至丟掉了。”

第六屆全國人大常委會委員長彭真 中國人大網

如果説七十年的歷史並非勻速運動，那麼人大時間的每一年也並非是均質的。人大時間有基於會議制度所形成的年度，從一次全國人大會議開幕，到下一次會議，這之間的時間就構成了一個人大年度，它在時長上約等於公曆的一年。

首先，全國人大每一屆任期包括五個年度，這五個年度當然不是均質的，我們很容易想到，每屆全國人大的第一次會議，在議程上是最特別的。一般而言，正是在這一次的全國人大會議上，基於憲法和相關組織法的規定產生了新一屆的人大常委會以及其他國家機關，後續四次會議通常不會出現國家機構在人事安排上的重大、全面的變動。

簡單回顧，自現行“八二憲法”恢復設置國家主席以來，歷任國家主席均在相應屆別的全國人大第一次會議上選舉產生，而決定國務院總理的人選也是在各屆的第一次會議上。後續的四次會議若按憲法規定當然也有權行使以上職權，但由於憲定的國家機構屆別同步，我們可以認為，只要國家處在政治穩定的常態週期，則選舉國家主席、決定國務院總理的人選這一類憲法職權，在每屆全國人大五年任期內實際上是一次性的權力。

進而我們思考一個人大年度之內的時態，若回顧過去四十年，兩次全國人大會議之間做到了時間上的大致等距，但也不能由此認定人大在一個年度內的時間是均質的。一個人大年度由該年度全國人大會議的舉行所啓動，由於憲法規定的一年一會，“開會期間”結束後，就是本年度餘下的時間，也即“閉會期間”，所以一個人大年度是由“開會”和“閉會”兩個階段組合而成的。“開會期間”一年一次，時間通常在一到兩週之間，這個短暫的“期間”構成了每年打開一次的時間窗口，僅在此期間，憲法第62條授予全國人大的專屬職權才進入運轉週期。

某種意義上，開會和閉會的期間兩分類似於一個人的喚醒和休眠。相比之下，國務院等國家機關也有節假日，但其職權行使並無真正的休眠期。“開會+閉會”的時間構成，也對應着人大歷史上的一個具體的“屆次”，是人大年度在時間上獨特的節奏，也是進入人大歷史的一種時態方法。

紀念全國人大六屆一次會議召開，郵電部發行紀念郵票一套 中國人大網

“時刻”

全國人大一年一度的“開會期間”，如前所述，構成了一個獨特的“時間窗口”，“修改憲法”等專屬全國人大的職權到此時就進入可行使的狀態。由於四十年來的全國人大會議穩定在第一季度的3月召開，這個時間窗口也可以説是“當春乃發生”的，由此形成了一種非常特別的時態，我在此稱之為“時刻”。

時刻（moment）並不取轉瞬即逝的詞義，時刻之發生，意味着原來的時間進程出現了某種斷裂，歷史到此擺脱了其常態、慣性以及因果機制，進入了一個可能性被重新打開的新節點。本文將人大會議的舉行，近三千名全國人大代表對會議議程上的事項進行民主審議，理解為一個“時刻”，歸根到底，在於全國人大進入會期就意味着憲法以及基本法律進入了一個可以修改的時間窗口。

也就是説，成文憲法本來是“剛性”的，是已經被歷史所塑造出來的東西，但只要全國人大進入會期，憲法在憲制的邏輯上就化剛為柔，國家憲制也進入到一個可塑狀態/階段。

甚至我們可以認為，只有會期內的全國人大才處於“最高國家權力機關”的最大程度狀態，憲定的立法權和決定權此時被打開，法律體系在邏輯上就回到某種如開端般的未決狀態。一旦時間窗口閉合，憲法以及相關基本法律就即刻重返“剛性”。就此而言，全國人大會議舉行的時間結構也包含着某種“兩重”的法制變革邏輯。

當然，“時刻”作為時間窗口在歷史進程中被打開，僅意味着憲制變動在邏輯上的可能，故而“時刻”的提出也只是作為一種方法，儘可能地打開人大七十年曆史的複雜時間構造。

回顧歷史，全國人大成立七十年來，共舉行會議58次，自1978年後做到了一年一會。而統計這58次會議，涉及成文憲法文本變動的，包括制定新憲法和對現行憲法進行修改，只有11次，分類述之：

（1）1954年、1975年、1978年、1982年的四次全國人大會議各自通過了一部“新憲法”；

（2）1979年、1980年的兩次全國人大會議對當時現行的“七八憲法”進行了修改；

（3）1988年、1993年、1999年、2004年、2018年的五次全國人大會議對現行憲法進行了修改。

如此梳理，並不意味着“時刻”在我國憲法史上出現過11次，答案可能更多，也可能更少——需要我們在這11次中進行又一輪的篩選。

在此不妨大膽假設，一屆人大一次會議（1954年）、五屆人大二次會議（1979年）、五屆人大五次會議（1982年），構成了七十年人大歷史中的三次立制時刻——考慮到後面兩次同在五屆人大任期內，且時間相隔僅三年，合二為一成為一種“長時刻”，僅於假設而言也並無不可。

從11次減少到3次（甚至2次），就我們的判斷而言，所要求的不僅是憲法文本的變動，換言之，修憲甚至制憲並不構成認定時刻之發生的充分條件，它同時還需要相關的國家機構組織法發生較大規模的修改。也就是説，立制時刻之成立，要求憲法和相關組織法發生了連帶的甚至是交互的修改，國家機構的憲制在此時經歷的是結構性的重塑。從時刻到立制時刻，從彌散的到凝聚的，從可能性到必然性，到底如何作答，有待我們真正進入人大七十年曆史進行小心求證。

人大歷史的七十年曆程如同一部鉅著，本文對其時間構造的探討，充其量只是動筆寫作之初要列的目錄。這樣的目錄，在讓歷史變得可視化的同時也不免壓縮歷史本身，在讓思考變得可能的同時也在封閉我們的想象力。接下來要做的，唯有鼓起勇氣，朝着這七十年的歷史，跳進去。