桂華：中西部地區學不了、也不應該學東部地區

【文/桂華】

一

2023年暑假我們組織調研，有一組在J市，調查發現，當地一個鄉鎮的財政收入達十多億元，鄉鎮在崗在編人員達數百人，村一級每年支出也高達數百萬元。J市的村級治理已經高度行政化，村莊內生事務和矛盾不多，大量的基層工作是完成自上而下的任務下達，少數的內生矛盾也可由高度密度、正規化的鄉村組織去解決。

與之形成鮮明對比的是中西部地區的鄉村治理，我們調查的中西部省份的G縣，全縣30多萬人口，本級財政預算收入不到2億元，鄉鎮除人員工資外，只有少量的辦公經費撥付。最大的城關鎮，管轄6萬人口，30多個村，每年可靈活支配的經費為85萬元，還抵不上J市一個村的開支。

G縣村一級轉移支付為每個村10萬元，包括日常辦公經費和村幹部工資。上一屆推行村書記主任“一肩挑”，村主職的工資提到了3000元，扣掉績效，每個月到手2400元，而之前村書記、村主任工資每個月不到2000元。其他副職幹部的工資由村裏自行決定，很多村的副職幹部是200元一個月。副職幹部工資低，所以很少負責日常工作，村裏的日常工作主要由村書記和聘用的村文書承擔。一些村的村文書負責村裏的日常值班，一些文字和報表工作也由文書完成，有些村將文書工資提到每個月1000多元。

近年來，村裏的工作越來越多，上級要求也越來越高，“一肩挑”的村書記逐漸變成了全職幹部。每個月3000元的工資，儘管已經是政府咬緊牙關才能支付的最高水平，但是卻無法達到讓村書記全脱產的標準，在職村書記都覺得工資收入太低。

需要説明的是，村書記每個月3000元的工資，也是包含在這10萬元的村級轉移支付中。政府擔心轉移支付到村後，村書記的工資無法保障，就提前將每月3000元扣除後，再將餘下的財政轉移支付撥到村級賬户中。

資料圖：新華社

G縣的村一級下面還保留了小組長，多數由中老年人擔任，小組長一年500元的工資，由小組的集體收入支付，或是讓其無償承包一兩畝小組的機動地折抵。小組長負責一些上傳下達工作，還承擔小組內紅白事的主持工作。

比較來看，J市的農村實質事務並不比G縣的多，然而從治理成本上看，J市鄉村治理的成本卻是G縣的幾十甚至上百倍。J市的基層組織已經行政化、正規化，用行政化、正規化的基層組織來應對農村事務，不僅十分笨拙，而且基層組織本身也會產生大量的次生工作。

比如，J市的每一級組織運行都投入大量工作經費，為了體現工作成績，每一級組織都要搞大量的創建工作，每一級都提出高標準的工作要求，層層加碼，基層為了應付這些層層加碼，則必須投入更多的資源，造成組織不斷地自我膨脹。

G縣由於沒有資源投入，鄉村工作則保持簡約狀態，對於必須完成的硬性任務之外的工作，基層採取能應付就應付過去的工作態度，對於非必要的工作絕對不投入精力，應付便是真的在應付。

二

當前農村真正重要的工作主要包括生產生活上的基本公共品供給，如通村公路硬化後的維護、水利設施維護、機耕道維修、垃圾清運、新農保新農合收取等。在這些基本工作完成之後，東部地區與中西部地區的差異在於，東部地區不僅要完成基本公共服務的供給，而且還製造出大量的創新創建工作，陷入形式主義。

東部地區在基本任務外出之外，還主動製造出形式主義，前提是東部地區具備這樣的財政條件。

在取消農業税之後的很長一段時期，中西部地區的鄉村治理都保持着消極形態，鄉村做多少事情和做哪些事情，主要取決於上級轉移支付的多少。站在上級來看，中西部地區的鄉村兩級因為財力不足、能力不足，國家也只是從基本生產生活秩序維護上提要求，使得中西部地區的基層不激進。

近年來，國家治理下鄉改變了這一點，讓中西部地區基層治理的自主空間越來越小，擠壓了基層主體性。這一趨勢包括幾個方面：

一是扶貧工作帶來的基層治理精細化。中西部地區是扶貧攻堅的重點，扶貧政策涉及多個條線，貧困人口也多種多樣，除了兩不愁三保障，還有產業發展等各種要求，實施精準扶貧的前提是對農村狀況進行精準識別。廣大中西部地區面臨着被精細統計和精準識別的問題，國家投入大量精力來確保政策的精準化執行。隨着扶貧工作的結束，扶貧過程中形成的精細化工作要求已經成為基層工作的基本標準，國家試圖通過各種各樣的細緻標準來提高政策執行效率和約束基層幹部的行為。

二是國家資源下鄉帶來的制度規範下鄉。中西部的公共服務供給主要依靠自上而下的財政轉移支付，且以中央和省市以上的轉移支付為主。每一筆資源下鄉都伴隨着過程監管、程序控制和目標考核，資源下鄉使得基層工作被納入到自上而下的規範管理過程中。

三是技術手段的運用為強化國家控制提供了可能性。最典型的是土地上的衞片執法，上級通過技術手段監督基層，使得自下而上的應付式完成越來越難。

四是防範小概率事件使得基層責任無限擴大。很多基層偶發性事件引發重大輿情，成為上級督辦督查工作。全國各地範圍很大，放在全國來看，每天都要發生各種各樣的意外事件。一個事件發生之後，主管部門要求全面排查整改，一個地方出問題，全國各地開展行動，基層工作越來越多。

五是鄉村振興戰略背景下的基層工作思路發生變化。鄉村振興是新時代“三農”工作的總抓手，落實鄉村振興任務是基層中心工作。相比於之前，國家在“三農”工作上採取更加積極的思路，推動鄉村工作走向積極化。

之前中西部地區鄉村保持簡約狀態，基層以應付態度來對待上級下達的非必要工作，前提是國家對基層工作的要求不高，使得基層具備簡約空間。當前鄉村工作面臨着任務越來越多、要求越來越高、考核越來越細的問題，這些更多的工作任務、更高的工作要求是自上而下發動的，國家治理下鄉迫使基層做出改變。

2021年G縣村委換屆後全面推行“一肩挑”，村書記村主任由一人承擔，減少一個主職幹部的工資開支，政府希望一月拿到3000元工資的“一肩挑”的村書記變成脱產幹部，這樣就能夠更好地實現自上而下行政任務的下達。

G縣還實行了村莊合併，小村並大村之後，村幹部的職數變少，政府在不增加財政負擔的情況下提高現任村幹部的待遇，以強化對村幹部的調動。

疫情期間G縣還建立了網格員體系，疫情防控結束之後，網格體系保留下來，全縣400多個網格員，農村每個網格員每月700元報酬，城市網格員每個月1500元。G縣正在建設網格系統，網格員與村幹部的差別是，村幹部是村民選舉產生的，而網格員是政府招聘的，網格員是政府向基層的延伸觸角。

G縣面臨着越來越大的上級任務壓力，因此，嘗試通過“一肩挑”、村莊合併和網格系統建設來改造村級組織，目標是建設一個能夠更好配合完成上級任務的基層治理體系。

一位網格員發現並拍攝上報一處雜物堆放事件。 資料圖：新華社

三

國家治理下鄉推動基層組織改革，中西部地區儘管也嘗試通過基層組織改造來回應國家新要求，但受制於財政實力薄弱的現實，類似G縣這樣的中西部地區無法建立起規範的、全脱產的村級組織。

相反，中西部地區之前階段所形成的以低成本為條件的具有一定羣眾動員能力的村級組織，開始逐漸被規範化、行政化的鄉村組織所替代。問題在於，中西部地區沒有能力供養起村幹部的全脱產化，結果是為了回應上級壓力而改造村級組織，反而降低了基層治理能力。

我們在G縣調查發現，這一輪村委會換屆之前，村主職幹部儘管一個月才一千多元、副職幹部一兩百元，但是村幹部工作卻不多，村幹部可從事副業，村裏有事就開門，有事解決事情，沒事時村幹部可做自己的事情。在這種情況下，村幹部報酬不高，工作壓力也不大，很好地適應了農村人口流程和事務減少的情況。

“一肩挑”之後，村書記變成了全職幹部，政府有條件將工作壓力傳導到村裏，鄉村從之前的協商關係變成上級下級關係，村書記不能再跟鄉鎮討價還價，工作壓力劇增。

通過村幹部“一肩挑”和報酬提高，鄉鎮不僅更容易向村裏下達任務和實施考核，而且很多形式主義的工作也傳導到村級，村一級過去是做實事的，今天則需要做很多村幹部倒胃口卻無法推脱的形式主義工作。在村莊內生事務沒有變化的情況下，村級組織因為正規化而滋生出更大的壓力和更多的不必要事務，村幹部做工作的主觀價值體驗降低，村民也認為村幹部很多時候忙忙碌碌卻是“不幹正事”。

相對來説，東部地區由於財力雄厚，政府有能力供養得起一套完整、規範、脱產化的村級組織體系。東部地區通過這套體系，較好地回應了上級下達的合理或者不合理的任務要求。東部地區的“三農”問題解決得好，基層創建多，“小概率事件”發生的風險更低，這背後是超過中西部地區幾十倍的基層治理成本投入。

在注重形式好看的情景下，東部地區在基層工作上更容易得表揚，這進一步激勵東部地區不計代價地投入資源來建立更加稠密的基層治理體系，以此更好地完成上級任務、降低“小概率”風險和實現創先爭優。東部地區不僅將資源投入到完成上級必要任務上，而且主動投入資源進行基層創新，提出“模式”，創建各種體系，打造各種亮點和經驗。

東部地區的基層治理不僅是高能耗的，而且是內卷化的。東部地區不僅不同縣市、不同省份相競爭，而且還將資源匱乏且基本需求尚得不到完全供給的中西部地區也捲了進去。

中西部地區與東部地區的鄉村治理是兩種完全不同的形態，中西部地區學不了東部地區，也不應該學東部地區。東部地區的很多高能耗做法也不一定有效。