何盼：為什麼市民熱線讓基層陷入了治理困境？

【文/何盼】

在各個地方調研時，基層幹部對12345熱線的反感溢於言表。對此，基層幹部們給出的主要原因有二：

一是“可解決的不用打，解決不了的打了也沒用”，12345熱線表現出高能耗、低效能的運轉困境。

二是“市民熱線成了刁民熱線，幹部陷入大量瑣碎且無理的問題中”。

這兩個理由都值得進一步分析和思考，背後的邏輯有共同之處，也有差異之處。

一是權責不匹配下的“體制空轉”問題。

村民撥打12345反映訴求後，由市級層面的12345熱線平台將訴求內容來分類和定位，確定負責處理該訴求的責任單位。然而，這樣一種以事分流的派單機制受信息密度的限制，派單員難以通過脱離治理情境的一個電話就能清楚地瞭解市民的訴求內容並將其分類，而且越是複雜難處理的問題，就越是沒辦法在前端完成甄別與分類。因此，大量無法順利分類的複雜工單就以屬地原則的名頭，被下派給鄉街村社。

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與此同時，充分了解信息、確認與定位問題、處理複雜工單、安撫羣眾等一系列成本和壓力也轉移給屬地，形成了權責之間的巨大錯位。

一方面，無法順利甄別與分流的複雜工單、困難工單隻能依靠屬地原則進行兜底，大量不好處理解決的剩餘工單湧入基層屬地，使得屬地工單具有極為明顯的問題化特徵。

另一方面，基層屬地在職責同構、壓力型體制等結構性因素的影響下，天然具有權小責大的特點，缺乏相應的治理資源來應對這些複雜問題。

大量複雜工單以屬地原則湧入基層，基層解決問題的能力又極其有限，在考核壓力下，基層工作人員只能將大量精力花費在完成規定性工作上，以求“盡職免責”：全面瞭解工單內容、尋找可行的解決辦法、完成各個環節的工作與留痕。

最終帶來“體制空轉”的問題：基層幹部在無能力實質化解問題的情況下，仍需要投入大量時間精力去做好各個環節的規定性動作，以做到“程序完整”來消除工單未解決帶來的考核影響。於是12345熱線陷入了幹部很忙但問題沒解決，幹部無意義而羣眾也不滿意的怪圈之中。

因此，“體制空轉”的核心邏輯在於：12345熱線跨層級與去情境的特徵，使其分流治理的效果具有內生缺陷，大量問題工單無法有效地在前端甄別與分流，只能以屬地兜底的方式來填補縫隙。

與此同時，12345熱線重塑了屬地政府的回應責任，形成了回應率、時效性、解決率、滿意率等指標考核，但並沒有增加屬地政府的回應能力。在問題工單、考核壓力、資源約束所形成的擠壓型結構下，基層幹部只能通過安撫擺平、程序化解等策略手段紓解壓力，帶來資源消耗並未轉化為實質的問題解決和治理效能提升的體制空轉問題。

二是大量無理訴求湧入熱線造成“資源投入無效悖論”。

前面討論的是12345熱線的運轉效能問題，而這裏討論的是12345熱線的治理效能問題。

對12345的另一重批判，來源於12345熱線中湧現出大量不合理工單，且有愈演愈烈的趨勢。調研中發現，不合理工單主要有兩種類型。

一是公私不分型。

公私不分的核心邏輯是政府與個人之間責任意識邊界模糊，政府成了各種小事、瑣事的第一責任人，個體不再對自己的生活負責，要求政府包辦代替。

如某村民院子裏的樹枯死，以消除安全隱患為由，打12345熱線要求鄉村兩級上門為其砍樹。最終該工單被鄉鎮壓給了村上，村裏掏了300多元出來砍樹。

二是以公謀私型。

以公謀私與公私不分不同，以公謀私的核心邏輯是利用體制向政府施壓，來滿足自身不合情理的私人訴求。

如J村搞美麗鄉村建設時，就有村民投訴施工隊擾民、破壞農地等問題，而包裹在這些正式訴求背後的真實訴求，是該村民想承包家門口那一段的土方工程。

上述類型分別代表了“白嫖者”和“釘子户”兩種基層治理中的不合作者羣體，他們的行動本質都是對個人私利不加約束、不負責任、毫無負擔地施加於政府，大量公共資源耗散在問題羣眾的不合理問題之上，帶來基層治理負擔、公私責任邊界模糊化、政府權威喪失與公共規則瓦解等非預期後果。

不合作者作為鄉村治理中的消極分子，是制度的冗餘，不可能完全剔除。鄉村有效治理的關鍵，並不是消除所有的不合作者，這既無必要也不可能。有效治理的關鍵在於形成正向的分類治理氛圍，從而實現消極分子的邊緣化。

這樣，一方面消極分子作為邊緣者，對村莊公共資源無所消耗；另一方面消極分子也以其邊緣人形象對普通村民形成威懾，反過來進一步強化了公共規則。在此環境下，消極分子的存在不僅是必然冗餘，也是必要冗餘，在對消極分子的分類治理過程中，村莊內生的公共規則生成與強化。

當前12345熱線陷入“資源悖論”的核心原因是，大量消極分子通過正式的制度途徑滿足個人不合理訴求，這不僅消耗了公共治理資源，還破壞了地方政府約束消極分子、維護公共規則的合法性、權威性，引發普通村民的比較、不滿與模仿。於是，基於公共規則之上的“依靠積極分子，團結中間分子，邊緣消極分子”的正向秩序，轉變為了“突出消極分子，分化中間分子，削弱積極分子”的負向秩序。消極分子無負擔、無風險地損公肥私破壞了公共規則，而公共規則的瓦解進一步激發了消極分子損公肥私的行為取向，負向循環的生成，帶來了“資源投入而治理無效”的資源悖論。

顯示各類熱線數據的熱線值班台 資料圖：新華社

由此可見，“資源悖論”的核心邏輯在於12345熱線通過跨層級、高效率、低成本的制度設計，破壞了基層治理中基於分類治理形成的平衡秩序。

一方面，國家大範圍地直面個體化的農民，高度的信息不對稱讓政府對消極分子進行分類治理的成本增加；另一方面，全響應、高效率的回應要求則讓基層政府對消極分子進行分類治理的能力弱化，這又進一步帶來了無理訴求的膨脹，加劇了分類治理的成本。於是，無差別、高效率地對個體訴求的滿足，讓大量公私不分、以公謀私的不合理訴求湧入制度通道。

對這些不合作者而言，投訴既無社會成本、也無行政負擔，因此利益被滿足是賺了，利益不被滿足也不虧。然而與消極分子無損失相對比的，是基層政府的高耗能、高成本。

基層政府陷入兩難境地：識別和剔除這些不合理訴求需要耗散大量體制資源，同時還要承擔指標考核的問責壓力，而滿足這些不合理訴求則消耗政府的合法性權威，則帶來了更多不合理訴求的湧現。在兩面夾擊的環境中，基層政府通過小範圍擺平、大範圍申訴的方式來維持基本平衡，但也讓大量注意力和體制資源被耗散了在應付小部分問題人羣之中。