左瑋：12345，變成了“會哭的孩子有奶吃”

【文/觀察者網專欄作者 左瑋】

“12345，有事找政府。”

作為中國城市治理的重要創新，政務便民服務熱線憑藉其便利性和即時反饋的突出特性，成為了架設在政府與民眾之間的“直通車”。但現階段，駛入迷霧的“民意直通車”處境極為尷尬，每一步都走得異常艱難。

01 上游：“許願池的王八”

24小時“不打烊”的12345話務大廳，電話響鈴聲、對話聲、鍵盤敲擊聲此起彼伏，牆上的電子屏滾動着即時工單數據。

小周是H市12345接線員，在當地“一座城市的温度，在於每一位市民的呼聲都能被聽見”的理念以及日均3萬工單的宏大數字背後，她看到的卻是另一番景象——“像許願池裏的王八，時不時被拋灑進來的一大堆硬幣甚至異物砸一下。”

“我一天會接上百次電話。”小周説，電話的那一頭，有和她年齡相仿的人，要求“政府幫我要回送給前女友的戒指”“把公園便宜的冬青換成花卉”；也有和她父母年紀差不多的人，產生了經濟糾紛，卻不願意按解釋和建議走司法途徑；有人會在深夜打電話反覆詢問“你是AI還是真人”，更有甚者會在電話中罵人。

“除非是惡意極端辱罵，是不能掛電話的。面對來電，不能輕易表態，不能消極應對，不能拒絕問題，不能打感情牌。”接線員的身份似乎敏感又尷尬。“是外包的，但又與政府相關。既要維護政府部門的尊嚴和權威形象，又必須展示親和力。”

12345熱線的前身是市長熱線。

上世紀80、90年代，北京、瀋陽等地開通了第一批市長熱線，很快在全國成為各地政府的“標配”。2010年後，很多城市將市長熱線與工商、城管、市政等職能部門熱線合併，出現了一系列問題：號碼分級冗雜、接轉效率低、百姓使用門檻高等。部分地區，熱線甚至淪為擺設——職能部門將來電直接轉播到110報警中心，給基層派出所帶來大量非警務工作。

因此，2021年，各地依據國務院辦公廳指導意見，整合各類熱線資源統一為“12345”。改革效果立竿見影，12345迅速變成了城市治理核心平台，通過“訴求受理—分類轉派—限時辦理—結果反饋—考核評價”的閉環機制，極大縮短了平均響應時間。

但同時，各地熱線的日均受理量也從十萬級迅速躍升至百萬級、千萬級。例如，H市熱線年受理量從2007年18萬件飆至2024年千萬件，翻了50多倍，同期接聽員數量卻僅增長了3倍，這條“快車道”逐漸陷入了擁堵。

“如果不用外包，那就得擴大編制，如果不擴大編制，那就永遠來電積壓。”一名政府工作人員告訴我，“外包的是客服系統，並非打包政府職能，客服主要對羣眾的簡單諮詢進行回覆，對訴求舉報類的篩選過濾整合歸類再派單。”

“離職率是比較高的，需要不間斷的接電話和交辦，不像其他行業可以摸魚。但我覺得不停接電話派單倒沒什麼，因為我們外包工單是按件計費，一個月接工單數達一定門檻才能拿工資。”已經從C市話務中心離職的小夥子阿明坦言，“離職主要是電話那邊負面情緒太多了，有很多可憐的人，也有很多蠻不講理的人。”

在某地12345年終統計數據裏，有38%反覆來電者承認“沒什麼訴求，就是想找人説説話”，有人深夜和話務員聊了6個小時訴説心事，也有老人連續兩個多月每天撥打12345——“太寂寞了，其他電話接起來都是AI，想聽聽人聲”。“我感覺很多人是把12345當成了‘樹洞’和‘電子父母’，同理心太強的做不了這個。”阿明感慨。

當熱線成為“許願池”和“電子樹洞”，公共資源開始被情緒洪流裹挾。

02 下游：從“有效監督”到“基層催命符”

根據多地公開數據和受訪者們的具體感受，12345來電中，諮詢問題的佔了七八成，如政策法規、辦事流程、轄區職能部門電話等，接線員們可以通過查詢12345知識庫或者參考培訓時的統一流程解答。剩下的兩三成為求助、投訴、舉報類問題，需要記錄在工單上，分類推送給屬地或是行管部門。如果是體制內，推送給專門負責的部門，如果是體制外，一般按照投訴內容推送給行業管理部門。

“市網絡理政辦將接到的工單分類轉派到各區理政辦，再對應到不同職能部門和科室。”小琳是某一線城市住建交通局某下屬科室的科員，正身處在單位12345的“下游”。近幾年，處理網約車、路邊停車、共享單車等工單成了她工作的一大部分。

她為我展示了一份資料，2024年最後三個月，她所在地區的12345訴求件數量較上個月同比增長了9%、13.25%。“訴求件數量增長太快，人手又少，我們科室只有12個人，在處理本職工作的基礎上，最多的一天收到過203個工單，忙得暈頭轉向也處理不完！”

惠州12345熱線年度報告出爐

令人驚訝的是，小琳部門的數據在本區甚至進不了三甲，有些部門一個月的工單就高達7000件。更令人驚訝的是，海量工單中真正能得到實質性解決的約30%，“無效工單”、“虛假反映惡意投訴”和“派單困難互相推諉”佔了70%。

“無效工單明明不在職權範圍內，沒法實質性處理又不得不處理，只能當調解員和稀泥。”小琳自嘲地説。

前些日子，她夾在A先生和租車公司之中，一個頭兩個大。起因是A先生與租賃公司簽訂了一份為期三年的租車合同，並用該車開展網約車業務。幾個月後，A先生不慎損壞了車輛，放棄了網約車業務。“他去還車，既不願意賠車損也不想給違約金，和租車公司扯皮過程中，不停打12345要求政府幫他處理。”

小琳告訴我，A先生註冊網約車運營證件時是在自己這裏註冊的，這個“燙手山芋”也就丟給了自己。“我具體分管的是網約車平台服務過程，是不管上游環節的。而且租車企業正常經營和履行合同，是A先生自己無理取鬧。但不管他的訴求是否合理，他打了12345你就得處理，先‘安撫’後‘商量’簡直是必經程序。”

説到虛假反映，C市某城建部門的小李嘆了一口氣，他給我分享了一個“城市空地雜草叢生、蛇鼠橫行還有人在裏面焚燒垃圾”的環保投訴件。

“那塊地是城市待建空地，一直有圍牆圍欄、監控和看護單位。”接到投訴件後，經過調查，發現焚燒垃圾一事子虛烏有。“投訴人就住在附近，之前他想要用這塊空地種菜被拒絕後撥打的12345。明明是他虛假反映，但你還得電話回訪安撫他。”

比起虛假反映，惡意投訴更令基層談之色變。“明知是惡意投訴，但是依然需要花費大量精力心力處理。”S市市場監管局的小波，回憶起那位“執拗”的市民仍感頭痛。

該市民篤定超市結賬時多掃的一分錢是“價格欺詐”，要求超市賠償500元，執法人員給出了“超市退還差額並賠禮道歉”的處理結果。誰能想，此後一個月內，該顧客以“官商勾結”為由，撥打12345舉報近50次，並將與他前後溝通協調的執法人員、所長、科長統統打包投訴至紀委。“他説我們接工單後沒給他打電話溝通過，不積極處理，我們為此還專門調取了座機通話記錄自證清白。”

除了無效工單、虛假反映和惡意舉報，還有一些工單會遭遇派單困境。“職能部門內部你推我我推你，誰都不想接。最後往往是見縫插針，看最近哪個部門空閒一點塞給哪個。”一位受訪者十分坦誠地説。“並非刻意不作為，是確實不知道這個該誰管。而且有些訴求太具體太細了，雙方又各執一詞訴求衝突，我們沒法掌握客觀事實。”

他為我展示了一起“母嬰店退款糾紛”。簡單來説，2024年11月，顧客認為某母嬰店消毒不到位導致自家嬰幼兒尿路感染，要求商家退還2023年初辦理的VIP次卡剩餘費用，被商家以次卡過期為由拒絕，遂撥打12345要求政府幹預。

“派單時，市場監管局依據衞健委文件，認為應由衞健局接單；衞建局認為退款訴求應轉市場監管局或商務局；商務局認為母嬰店不屬於《單用途商業預付卡管理辦法》範圍，又推給市場監管局。”

工單下游中，最委屈的莫過於街道社區。在一些城市，當一個工單遭遇“派單困境”時，便按“屬地原則”推送到最基層的社區。而作為“神經末梢”的基層社區，級別最低、權利最小、資源最少，很難處理跨部門的複雜問題，常常“拆東牆補西牆”，顧此失彼。

某社區書記展示的工作記錄令人心酸：某市民因鋼琴噪音投訴30次後，社區被迫採購隔音棉為其上門安裝；組建“誇誇羣”安撫頻繁投訴物業的專業户，哪怕物業糾紛該找《民法典》；甚至有時候，自掏腰包化解訴求、平息糾紛。這些離譜的“創新”之舉，將重壓下無奈的基層生存智慧展示得淋漓盡致。

這些荒誕劇背後，是“會哭的孩子有奶吃”的畸形生態——零成本鬧劇擠佔公共資源，真正急迫的民生問題反而被海量工單淹沒。

“我們當地有個名人，2023年一年打了3900多次12345。真正的管天管地管空氣，看到啥不滿意的點都要打12345，要求改到他滿意。”

保定市統計顯示，30%的來電為重複無效信息；南寧市因惡意佔線導致20%緊急工單延遲響應。在紀錄片《您的聲音》中，一名社區工作人員坦言：“每天處理數十起‘樓道堆物’投訴，真正需要改造的老舊小區電梯問題反而擱置。”“劣幣驅逐良幣”現象，折射出公共資源的錯配危機。

03 理想主義撞上現實困境

深入探究這一令人嘆息的轉變歷程，背後實則潛藏着諸多紛繁複雜、亟待細細剖析的因素。

認知偏差：很多人對“12345”有個刻板印象，認為其代表着政府與權力。實際上，“12345”只是一個綜合窗口，既不掌握真正的“權力”，也不具備執法權；而少部分民眾將熱線等同於“許願池”，認為“撥打次數越多越受重視”，形成“會哭的孩子有奶吃”“不用白不用”的心理預期。

制度漏洞：外包接線員按件結算工資的機制和高離職率帶來的培訓不足，增加了上游無效工單湧入基層的概率。考核機制過度強調“響應率”“辦結率”“滿意率”，又導致基層為達標而“潦草”解決各類訴求——高壓考核制度，本意是為了倒逼基層政府回應羣眾訴求，提高接訴即辦效率。但在複雜的現實語境中，問題難以得到妥善解決，政府的公信力和工作質量反而受到損害。

懲戒缺位：儘管《治安管理處罰法》明確惡意佔用熱線屬違法行為，但實際執法中多以批評教育為主；這意味着虛假反映、惡意投訴和故意佔線等惡劣行為幾乎“零成本、零代價”，在部分地區“按鬧分配”的畸形生態下，一些過激言論行為反而因此獲得政府額外關注，甚至獲得一些利益。

社會心態：需要額外注意的是，在經濟轉型期，12345熱線實際上已成為很多市民宣泄生活壓力的出口，承載着太多無處安放的情感寄託。

到了人工智能時代，AI確實成為了12345平台降本增效的好幫手。例如，某一線城市某街道日均處理工單量提升了130%，工單自動發放率達70%。同時，也充滿黑色幽默：發現是AI接聽的羣眾紛紛選擇“轉人工”，致使人工通道嚴重堵塞；同時，因AI替代人工帶來的“客服渠道類”投訴佔比連續三個季度排名第二（工信部2024數據）。同時，AI客服本身也狀況頻出：羣眾的焦急詢問被AI判為“惡意來電”，算法歧視也為一些市民製造了“隱形門檻”。

“窗口服務不能都被AI替代。”有人大代表在調研後提到，許多市民向她反映，如今很多服務熱線都變成人工智能語音了，只有12345還有真人。“我覺得12345成了一個百姓吐槽和發泄的大平台，用AI反而會激化一些矛盾。”一位受訪者告訴我，“真人一句最簡單‘我理解’、‘對不起’，或許就能安撫下所有的壞情緒，冷靜專業的電子提示音，可能讓電話那頭的人更怒不可遏。”

在算法統治的世界，人類終究渴望的還是真實的連接。

結語：在理想與現實之間尋找平衡點

12345熱線的異化現象，本質是超大規模社會複雜治理需求的縮影。民眾的認知偏差將熱線等同於“萬能保姆”，工單數量指數級增長；硬核考核強調“響應率”“滿意率”，倒逼基層潦草結案以求達標；對惡意行為的執法疲軟，滋長“按鬧分配”的投機心理；更深遠的，它也不止是一各熱線，而成為了社會情緒的泄洪口和彷徨者的情感寄託。

一項政策，總是在實踐中不斷修正，這是公共治理的常態。近期，一些地方已認識到了“越界”訴求和“考核暴政”帶來的問題，正積極探索破題方案。

比如，山東臨沂通過公佈不合理不合規訴求的方式，引導羣眾改變認知，進而減少“越界”訴求的數量；再如，保定市設置“紅黃藍”標識系統，對惡意來電實施黑名單限制；部分城市給基層賦予適度“拒單權”；成都嘗試在熱線中嵌入心理諮詢專線，廣州開通“銀髮專線”陪伴獨居老人等。

“12345”自開通以來，幫數以億計的羣眾解決了大量急難愁盼問題。它既不應被神化為“萬能解憂神器”，也不能因濫用風險而否定其制度價值。它既不能在制度設計和考核層面過於理想化絕對化，也不能在執行層面忽視那些真正需要被聽見、被看見的民生福祉。

12345“呼聲必回應，件件有着落”的理想，連接的是複雜現實的民生百態。政府公共服務，最關鍵的是均衡、協調、普惠和兼顧大多數，唯有在制度理想與基層實踐之間找到平衡點，該管的堅決管好，該放的勇敢放手，否則，聲聲必響應則沒有真正的迴音，事事必着落則難以真正着落。

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