尹輝煌、夏柱智：油茶推廣政策相互打架，種植户苦笑“榨出來的油還沒有淚多”

【文/尹輝煌、夏柱智】

油茶是我國特有的油料作物，已有2300年的栽種歷史。近年來，國家高度關注油茶產業，陸續出台了許多文件，涵蓋發展計劃、支持措施等等方面，最重要的特徵是，油茶指標被層層分解到省市縣，成為必須完成的硬任務，具有很強的政治性。

高質量發展油茶產業被認為有多方面的預期收益。首先，油茶果榨出來的茶油營養價值高，可以保障糧油安全。其次，不同於油菜、花生等草本油料，油茶是木本作物，種植油茶可以實踐“綠水青山就是金山銀山”理論。再次，油茶的種植、加工等各個環節可以發展農村經濟，吸收農村剩餘勞動力，也可以和產業扶貧、產業振興結合起來。

然而，我們在中部多個縣的山區鄉村調研發現，油茶產業一方面在快速擴張，表現為油茶種植面積不斷增加，另一方面陷入經營困境，基層幹部和農民無比困擾。農村油茶產業未能如預期那樣“高質量發展”，反而成為基層幹部和農民“食之無味，棄之可惜”的雞肋，成為鄉村產業發展和基層治理的問題。

在某油茶苗圃基地，村民正在移栽油茶苗。 資料圖：新華社

一、“榨出來的油還沒有眼淚多”

對丘陵地區的農民來説，由於耕地有限，生計來源較為多元，油茶是其中之一。A縣位於中部丘陵地區，油茶種植歷史十分悠久。新中國成立之後，A縣的油茶種植面積持續擴大。改革開放之後，隨着青壯勞動力逐漸外出務工，留村的中老年人上山打理油茶不便，油茶種植面積逐漸降低。

有鑑於此，國家開始鼓勵油茶產業發展。近年來，國家對油茶產業的重視程度逐漸提高。從2022年到2024年，油茶產業連續三年出現在中央一號文件中。國家林草局等三部門2022年印發《加快油茶產業發展三年行動方案（2023-2025）》，力爭三年新增種植面積1917萬畝，改造低產林1275.9萬畝。各部門配套了各種獎補措施，支持油茶擴面、提產、增效。

我們調查了多個縣市區。比如在丘陵地區A縣，該縣山區丘陵面積很大，從2005年後，政府逐漸鼓勵發展油茶產業，在2022年各級政府出台“三年行動方案”之後，發展油茶產業成為地方政府一項保障糧油安全的政治任務。

油茶生產任務分解到各個鄉鎮和部門（林業部門），將完成情況納入鄉村振興、林長制、糧食安全等各項考核當中。財政補貼力度也逐年提高，新增面積每畝補貼由200-300元上升到現在每畝1000元，基本可以囊括請挖機開荒、下苗等初始環節的費用。除此之外，低產林改造也有大約500元/畝的補貼，縣鄉各級還可以通過其他項目在農機、修路、水利設施等方面給予配套支持。

油茶的管理技術難度低，而且產果期可達數十年，農村的粗榨茶油可達40元/斤，超市上的精煉茶油可達80-100元/斤。按照設想，在國家超額補貼之下，油茶應該成為農民的致富果。

而現實卻是，我們走訪了兩個主產鄉鎮的十餘個村，絕大部分油茶種植户和企業都陷入經營困難的境地，推廣油茶種植產業也成為基層幹部的老大難問題。

對基層幹部來説，推廣油茶最大的困擾是“壓力巨大”，但是政策是打架的。

在糧食安全和“十八億畝耕地紅線”的要求下，國家嚴禁耕地“非農化”“非糧化”，原本種植油茶的平地都要面臨整改壓力。甚至許多地方不少“基本農田上山”，可供發展油茶的土地空間進一步壓縮。經過多年的綠化滅荒的努力，存量的荒山荒地也很少。

高山遠山立地條件差、開荒成本高，後期經營管理也更為困難。另一方面，來自上級的指標壓力太高，基層政府也只能儘快落實擴面任務，“管種不管長，管苗不管果”是無奈的現實。

油茶果 資料圖：新華社

對農户來説，油茶種植造成了意外的家庭經濟困難。

過去幾年，新增油茶種植的農户都是有一定規模的專業種植户，這一方面便於政府完成新增面積任務，同時這寄託了農民家計轉型的需求。新種植户一般有兩種：第一種是外出務工返鄉人員，60後等第一批外出務工人員準備返鄉退休照顧孫代，在政府鼓勵下將積蓄投入油茶產業中來；第二種是本地經濟精英，例如小煤礦老闆、小建築老闆等等。

目前種植户普遍遭遇資金困境，通過銀行貸款甚至民間借貸週轉也很常見，引發了許多家庭矛盾。有的曾經是建築老闆，結果自家的房子還是毛坯房；有的拿房產抵押，妻子吵架要離婚；有的吃年夜飯的時候債主上門，兒媳説再也不回家過年，甚至連妻子生病也拿不出錢付藥費。

油茶企業的情況也不理想。

本地的小榨油坊眾多，但是粗榨茶油保存時間和價格都有限。茶油企業主要是精煉加工，銷售價可以達到80元/斤，而且保存時間可達8年，但是積壓的壓力更大。我們訪談的一家企業因為虧損巨大，已經停產，廠房已經轉租。另一家積存茶油數噸，市場銷售困難。

有個老闆總結説：“搞了這麼多年油茶，榨出來的油還沒有掉的眼淚多。”許多油茶種植户進退兩難，投入太多，同時收益又遙遙無期。油茶規模種植的先行者經驗已經在鄉土社會傳播，後續的推廣種植會更加困難。

二、油茶產業種植中的風險疊加

許多受訪的種植户都表達了類似的意見：他們在種植油茶之前，都認為在政府的高額補貼之下種植成本應該很低，結果沒想到幾年後就背上了沉重的經濟負擔。

首先，油茶種植與培育的成本被大大低估。

此前家庭零散經營的老油茶林，自家勞動力不算成本，而且管理較為粗放。而規模種植的油茶需要大量的前期投入，尤其是人力成本，精細化程度也要提高；規模化之後，還要投入農業機械、修路以方便運輸等等。油茶的盛果期大概在種下後第7年，此前油茶基本不產生經濟效益，需要種植户不斷投入。

以200畝油茶農場為例，有老闆以為準備40萬綽綽有餘，結果沒到產果期就已經投入60萬，許多和他同期的種植户都已經放棄。沒有放棄的，受限於管理能力也開始粗放管理、培育降級，例如用農家肥代替有機肥，人工培育更少，但是這又會降低預期油茶產量。

即使到達產果期，自然風險是農業經營的常態。油茶的特殊性是花果一體，即當年的凍雨、霜凍、乾旱會影響連續兩年的產量。A縣種植户2022年和2023年的產量都極低。有種植户12年前開始種植油茶，大概五年前開始產果，僅2021年豐產，還有兩次大旱造成四個災年。基層農民説，越是災年，果子越分散，單位數量的人工採摘成本越高。

現在有些公司在組織技術培訓，推廣水肥一體化，但是每畝地需要再投入3000塊錢，處於虧損狀態的種植户根本沒有能力更新種植技術。

其次，茶油的市場利潤和銷售前景被高估。

茶油雖然售價較高，但是這來源於成本高。以較為大眾化的菜籽油對比，普通油茶籽的出油率大概為15%，而菜籽油超過30%，加上種植週期長、難以機械化等原因，其售價完全是成本決定的。精煉茶油的營養價值高，售價是日常食用油的10倍，對於日常用油來説，售價太高，而且口感並不好。疫情之後，經濟發展遭遇挑戰，城市居民消費傾向於保守，高端食用油銷售的困境更加凸顯。

其高售價並不來自稀缺性，而是由其生產成本決定的，企業也很難通過降價擴大市場，產品滯銷成為普遍情況。目前種植户一般是將油茶果採摘後直接售賣，或者找當地小榨油坊粗榨出售，成本利潤較低。一旦將其精煉，市場銷售是個難題。按照種植户的話説，“不豐收也難，豐收了也難”。

另外，短期運動式、項目化的思維也在增加產業發展的整體成本，效益並不被重視。

一方面，地方政府普遍面臨極大的工作壓力，將各種任務集中打包然後集中推進，這可以減輕地方政府的負擔。但是對於油茶種植來説，片面的規模化會疊加道路、管網等各種基礎設施建設的成本。有種植户表示，因為領導經常前來視察，所以許多投入就超過了經營的需要。

另一方面，政府通過集中式、亮點式的打造，規模化油茶項目還可以結合其他的農文旅項目，成為當地農業產業和鄉村振興的政績工程。但在大部分中西部地區，經濟總量和人員流動較少，也缺乏特殊的資源稟賦，所以即使建設農文旅項目，也面臨大量的失敗。

總而言之，油茶產業的經營有其自身的規律，行政的過度干預，非但不能保障油茶的高質量發展，反而可能成為地方政府打造政績工程的亮點。

三、警惕農業政策的失靈

油茶產業調研表明，農業經濟歸根到底還是要農民通過自身的組織、勞動和計算，在市場經濟中獲得正反饋。歸根結底，按照農民的話來説，“種得出來果子，賣得出去”，這是油茶產業高質量發展的關鍵。基於保障糧油安全的目標，油茶產業發展被作為政治任務。假如油茶種植户和企業仍然難以為繼，那麼油茶產業高質量發展的預期就落了空了。

國家政策文件多次説，鄉村振興要久久為功，因地制宜，不能搞“政績工程”“形象工程”。要實現油茶產業真正的發展，必須強化長期思維。

某油茶種植專業合作社的社員在晾曬油茶籽。 資料圖：新華社

首先，應當明確油茶產業的總體定位。

不應將糧油安全等政治任務和經濟理性相對立。恰恰相反，發展油茶產業保障糧油安全應該是一種底線思維，即通過低社會成本實現可持續發展。在市場規律之下，包括油茶在內的農業作物獲得超額利潤的空間也是極其有限的。

只有農民在長期種植過程中，通過反覆權衡種植成本和市場預期利潤，找到平衡自然風險、市場風險的路徑，油茶產業才可能穩定發展。政府的適度補貼可以引導農民進入種植，但是超額補貼會影響農民對成本-收益的判斷，最終反噬保障產業本身。

其次，在指標分配和工作考核上，應該為地方政府留出空間。

基層工作負擔重，應當允許其結合地方的實際情況，將政治任務與地方發展需求結合起來，因地制宜地確定發展方向和發展任務。如果地方失去調整的彈性，那就只能通過形式主義和短期運動完成指標考核，產業發展就走向了反面。只有為基層減負，才能真正實現高質量發展。

最後，尤其要警惕不切實際的、通過補貼和行政考核的方式發展大規模油茶種植。

油茶產業有其自身的市場規律，政府不宜過度集中干預。要警惕一個不良導向，機械地理解“兩山”理論，把油茶視為綠色發展不計成本地補貼、做大做強，忽視其自然和經濟規律。和很多鄉村產業一樣，政府一旦有了“畢其功於一役”的思維，油茶產業就會脱離實際。

（本文轉載自公眾號“新鄉土”。）