劉成良、馮淇：12345如何更好發揮“泄壓閥”和“減壓器”作用？

【文/觀察者網專欄作者 劉成良、馮淇】

作為聯繫政府和社會的重要平台，儘管社會上對12345多有抱怨，但從筆者調研的情況來看，12345為暢通民意表達渠道、精準供給公共服務、解決社會治理難題提供了重要抓手。

根據2025年最新數據顯示，全國12345服務熱線日均接聽量突破437萬通，相當於每2秒就有1通電話接入。其中諮詢類事項佔比高達70%，主要涉及社保繳納、證照辦理等高頻民生事項。這類基礎性需求依託智能知識庫系統可達成“即問即答”，例如廣州12345服務熱線已完成了社保醫保、公積金等九大業務領域，共計218個場景的知識庫梳理工作，涵蓋超過2600個子場景，諮詢事項直接解答率能保持在96%以上。

在非諮詢類事項中，又可分為小微問題和結構性問題。小微問題訴求處置效率相對較高，例如北京市12345服務熱線數據顯示，2023年辦理公共服務、市容環衞、市政等市政服務類問題累計100萬餘件，按時辦結解決率95.5%、羣眾滿意率達到96.1%，民生服務保障持續加大，市政服務類問題佔比逐年下降。

12345政務服務便民熱線的雙重功能

對於企業和羣眾的一般諮詢類訴求，12345熱線根據其構建的知識庫及相關政策文本解疑答惑即可，而對於非諮詢類的訴求，則由12345熱線進行派單，由相關部門按照職責分工辦理相關業務、實施監管執法或應急處置，工單辦理完結再由12345熱線向企業和羣眾進行反饋。

北京市12345“接訴即辦”工作流程圖

總體而言，政務服務熱線在社會治理中發揮着居民“泄壓閥”和政府“減壓器”的功能。

12345服務熱線的即時性情緒疏導與訴求表達機制，為公眾提供了釋放壓力的有效渠道，發揮着社會矛盾緩衝層的關鍵作用。公眾在遭遇公共服務缺失、行政執法爭議或民生權益糾紛時，未釋放的情緒會成為社會壓力的“易燃物”。通過建立可預期的訴求表達機制，將不確定的社會風險轉化為可測量的行政工單，實現社會治理壓力從隱性積聚向顯性處理的系統性轉化。

筆者在蘇南調研時，相關負責人表示，百分之七八十的話務員曾在接線投訴時被老百姓罵哭。羣眾在社會生活中遇到一些問題會產生不滿情緒，尤其是針對一些公共問題，而這種情緒釋放最便捷的端口就是12345熱線。

從社會治理的角度來看，這種情緒的釋放確實能夠平復當事人的心情，有助於矛盾的緩和，避免一些小微問題釀成大錯。當然，對於接線員而言，則不得不承受着較多的負能量，以至於這一崗位的離職率普遍較高。接線員長期在這一環境下工作的心理疏導問題也需要被關注到。

另一方面，12345服務熱線事實上起到了對社會問題的分類治理作用。較為簡單的諮詢及民生訴求類的問題在熱線端就及時化解，有效避免行政資源浪費；對於涉及公共利益調整、政策協調等複雜治理命題，則轉入信訪、綜治等深度治理通道，依託各部門間的協商溝通，集中處置“硬骨頭”。

這種分層處置體系不僅完成了對矛盾焦點的快速響應，也為跨部門協商治理提供製度化切口，形成“精準分類—分級處置—協同治理”的閉環管理體系，使政府治理壓力實現層級化傳導與適配性消化。以蘇州為例，2024年羣眾訴求受理量達1228.96萬件，其中78%的簡單諮詢訴求在熱線端由政策專員和民生接聽員直接辦結，剩餘22%的複雜問題移交給信訪、綜治等部門。

政務服務便民熱線的運轉困境

但筆者在調研中也發現，諸如居民頻繁反映的環境污染、物業管理、交通出行等結構性治理問題，長期佔據熱線投訴量前列，但僅靠12345熱線的工單派發模式存在明顯治理能力邊界。由於這類問題本身就涵蓋複雜的社會利益矛盾，往往涉及跨部門權責銜接與協同協作，並具有反覆性特點，容易陷入“投訴——反饋——未解決——再投訴”的循環。

因此，藉助12345服務熱線的回覆特性，一些不合理不合規訴求，造成政務資源浪費的現象也愈發明顯。“會哭的孩子有奶吃”現象已成為政務服務熱線最突出的治理困境，具體表現為：少數羣體通過頻繁撥打電話、誇張表達訴求、持續糾纏施壓等方式，使本不應納入公共治理範疇的不合理訴求異化為優先處置事項，甚至倒逼政府突破政策邊界進行特殊化處理。

更值得警惕的是，過量資源向“會哭”羣體傾斜，極易誘發“鬧訪優先處置—正常訴求延緩—更多民眾效仿”的惡性循環，造成治理資源的嚴重浪費和社會亂象。

12345工作人員也承受了巨大壓力

其形成根源在於政務服務熱線的“響應率”“滿意率”剛性考核指標，迫使工作人員只能在有限行政資源與無限個體訴求的夾縫中作出策略性妥協。

我國政務服務熱線實行“首接負責制”與“100%響應”原則，自2022年起，羣眾和企業提出訴求後，全國省級熱線平均響應時效要求已達15分鐘。這種制度剛性會導致非選擇性受理，即使可明確判定為無理訴求，但仍需啓動標準處置流程。

例如，內蒙古包頭市某市民提出孩子高考成績不佳情緒低落，希望重新組織一次高考，這類令人啼笑皆非的離譜訴求，但相關部門仍須根據流程規範出具正式書面答覆。

再者是滿意率考核機制。各地方政府普遍將“羣眾滿意率”納入績效考核核心指標，權重一般在30%～40%左右，使工作人員陷入了滿意率困局。面對辦不了、辦不好的羣眾訴求，仍然要追求高滿意率，讓基層幹部不堪重負，也會造成程序性消耗。蘇南某市12345服務熱線後台數據顯示，3年間不滿意事項共計3000餘件，其中三分之一是由同一人反映評價的，儘管存在反覆不合理訴求，但根據相關運作規則必須接收辦理。

但是，對於政務服務熱線而言，若缺乏剛性制度倒逼履職，僅靠自我驅動恐難持續。當強制性回覆機制與滿意率考核缺位時，部門惰性會使得其在很多層次上進行敷衍應對，出現“程序性應付”現象，即簡單機械地回覆“已關注”“正研究”等模板化表述，導致羣眾急難愁盼問題在系統空轉中沉澱；個別領域甚至衍生出“選擇性響應”策略，對解決難度大、責任認定複雜的事項消極規避，最終動搖政府公信力的根基。

蘇南某市創新打造12345熱線與網絡理政平台雙輪驅動的便民服務平台，調研結果表明，平台受到紀委作風效能考核，部門負責人認為考核分數是次要的，關鍵是有了考核指標後能夠促使工作人員積極主動地處理事務。甚至該平台會進行“自我加壓”要求第三方現場暗訪，並形成督查專報，以通過上述機制確保論壇的正常運行，為公眾提供高效的問政服務。

對此，政務服務熱線亟需找到一個相對均衡的狀態，平衡好羣眾權益保障與行政效能提升。從正向意義而言，強制性回覆機制和滿意率考核能夠有效督促公共部門及時履職履責，及時回應羣眾訴求。但與此同時，不可避免地會出現不合理訴求的問題，當部分羣體把正當訴求通道異化為博弈工具時，類似四川某市出現的“房屋徵拆後要求二次索賠”等問題，就暴露出考核體系的價值盲區。

優化12345政務服務便民熱線運行的對策建議

為了破解當下政務服務熱線存在的治理困境，需要進一步完善治理體系、治理機制。

建立健全權責清單，推進熱線標準化建設。在依法履職框架下，應以政務服務職能法定化為基準，明確政務服務熱線的職能範疇和權責清單，細化服務事項類別，制定標準化應答範式。對於涉及政策公開、行政服務、民生保障等應屬職能的訴求，包括政策諮詢、公共服務申請、執法監督建議等事項，應列為熱線必復範疇，確保公眾合法合規的知情權、表達權得到制度性保障。

而對超越政府職能範疇、重複無效提交、內容表述失範的訴求，則需通過制度性設計設立規範化處置流程，藉助預設信息接口自動轉鏈司法服務、市場監管等專業平台，實現訴求流轉向精準化轉型升級，維護政務服務熱線參政議政的嚴肅性和權威性。最終形成的權責運行閉環，將在提升政務響應效能與維護羣眾合法權益之間達成動態平衡，推動問政服務從“粗放式接收”向“精細化治理”轉型升級。

加強部門協調聯動，發揮城市治理合力。為解決單個部門的治理乏力問題，應進一步完善常態化的部門協同機制。

一是突破傳統的“條塊限制”，以制度化的方式加強公共部門之間的互聯互通，促使各部門各司其職、相互配合，成為一個有機整體。對於超越單個部門能力範疇、居民訴求熱度比較高的問題，應以便民服務中心為督辦平台，通過高位協調，發揮各部門合力。

二是積極為12345熱線主管部門賦權。因政務服務熱線在社會治理中的角色愈加重要，為增強其在社會治理中的統籌調度能力，應對其積極賦權。

三是進一步完善專業人才儲備。既要注重引入社會治理方面的專業型人才，也要積極吸納數據開發與應用方面的技術型人才。通過建立常態化學習、分析、研判等機制，不斷增強政務服務熱線工作人員的知識儲備和工作能力，提升服務質量和效率。

完善考核監督機制，提升政府服務質效。通過建立多維度的複合型考核指標，將有效接通率、時效達標率、直接答覆率、羣眾滿意率等核心指標有機結合，通過動態權重調節機制科學合理考評工作開展情況，同時配套建立容錯糾錯機制，為基層工作人員提供合理的履職保障空間。

同時，健全常態化監督問責機制，採取定期檢查與隨機抽查相結合的方式，通過暗訪督查、錄音抽查等多種形式，對服務態度、辦理時效、處置效果等關鍵環節開展全過程監督，實現從單一結果導向到全過程質量管理的轉變。

完善責任追究制度，拓寬監督舉報渠道，通過引入社會力量和第三方評估，建立起問題線索快速核查機制，對服務態度惡劣、工作推諉扯皮等違規行為嚴肅問責，形成有效的監督閉環。

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