王德福：當文明城市創建變成政府的獨角戲，這是要不得的

【文/王德福】

文明創建中的三重替代

東部某市調研時，社區幹部訴苦最多的事件之一是文明城市創建。作為一項已經持續多年，且 2022年升級為“文明典範城市”創建的常規性中心工作，文明城市創建已經深深嵌入了城市基層治理中，並且在每年的特定時段內，主導了社區工作。

這些年到各地調研，無處不在“創文”。對此，肯定者有之，批評聲音也很大。坦率地説，“創文”工作已成為形式主義問題的重災區，也成為基層最主要的負擔之一。何以如此呢？我認為，這與“創文”中的三個替代有關。正是這三個替代，使得“創文”走了形，變了味，甚至成了災。

突擊迎檢替代常規工作

2015年起，全國文明城市從三年一次複檢改為每年一次，目的是推動“創文”工作常態化，杜絕地方上把常規創建工作變成三年一次的突擊迎檢。可從實際情況看，國檢週期變短，非但沒有解決突擊迎檢替代常規工作的問題，反而讓問題更嚴重了。三年一檢，地方和基層至少還有兩年的喘息空間，一年一檢，這口氣便也松不得了。

國檢是期末考試，一年就一次答卷機會。正式考試前，自然要有幾次模擬考，為的是提前發現問題，查漏補缺。這樣重要的考試，放到個人頭上，或許還有人會有裸考的勇氣，可對一個城市的主官來説，在任期制下，可能其任期內只能遇到一次“創文”週期。從無到有的新創建，其壓力要比保住“帽子”小很多，畢竟前任幾連冠的政績不能砸在自己手上。

市裏這樣想，省裏同樣如此。文明城市數量最好只增不減，東部有些省份不是喊出了“全域文明城市”的口號嗎？所以，為了迎接國檢這場年度期末考試，省、市、區各級便要層層組織一輪輪的模擬考。名義上，國檢是下半年才開始，實際上呢，對基層來説，其實全年都在迎檢。

更何況，模擬考是對標正式考的，甚至還要超標模擬，用更高的標準來要求，更挑剔的檢查來實現萬無一失。超標模擬考給基層帶來的巨大困擾，比國檢的正式考遠甚。調研中許多社區幹部都説，國檢不可怕，省檢、市檢才可怕。

超標模擬考下，基層迎檢便花樣百出。調研中，超標反應最集中的有兩點：一是不允許出現一個煙頭，二是樓道鞋櫃不允許擺放其他物品。社區幹部都説，零煙頭不是國檢要求，是該市自己制定的標準。零煙頭不僅是指地面上，還包括路邊綠化帶、小區草坪裏。市檢的要求是發現一個，就要扣分。具體扣多少分，沒人説得清。為了迎接檢查，該市幾乎全市動員撿煙頭。身穿紅馬甲，戴着小紅帽的撿煙頭志願者，簡直成了小區和馬路邊的風景線。公園社區書記比較善於動腦筋，她覺得只靠社區工作人員根本無法撿乾淨，還是要動員羣眾。

於是，她開展了一場“煙頭換雞蛋”活動，若干個煙頭可以到社區兑換4個雞蛋。動員效果還是很不錯的，書記説“那些老太太可積極了”，還有不少小朋友也參與進來。不過，更多的時候志願者們還是街道和社區工作人員。西利街道城建科科長就去撿過煙頭，他説，“一個朋友調侃我，説你這個工作不錯啊，拿着國家工資，跑來幹環衞工人的活兒。你説這是不是巨大的浪費？國家發工資，是讓我們做更重要的本職工作。我不是瞧不起撿煙頭，而是説對不起這份工資”。

零煙頭運動效果好得驚人，以至於據説省檢查組都不敢相信。府右社區書記説，“省檢查組專門殺了個回馬槍，你説，這不是自己給自己找事嗎？”

樓道鞋櫃的要求也讓社區幹部很苦惱。與我調研過的許多城市一刀切的要求、不允許樓道出現任何堆積物不同，該市允許每家在樓道擺放一個鞋櫃。看來這也不是國檢的統一標準，該市在開了一個人性化的口子的同時，又要求鞋櫃上不允許放其他東西。社區幹部説，這讓人很難辦。要麼就按照消防法的要求，嚴格不允許擺放。

現在讓人擺了鞋櫃，鞋櫃上面放把雨傘或者其他什麼小物件，又能有什麼影響呢？是破壞美觀還是增加消防隱患？由於實在找不到做工作的過硬理由，社區工作者便只好靠軟磨硬泡。最後的撒手鐧就是，“配合一下，檢查組走了隨便怎麼擺都行……”

還有一個比較折騰、讓社區無所適從的要求是宣傳氛圍營造。府右社區書記説，上面一天一個樣，今天讓做成地標，插在草叢裏，營造温馨的類似燭光的氛圍，明天又要整改，説宣傳標語涉及意識形態問題，“落地”觀感不好。還有活動計劃上牆展示的問題，新時代文明實踐站要求排出全年活動表，上牆公示。社區剛做完沒多久，上面又通知要求社區志願服務活動也要列入活動計劃公示，但又不能增加展示板，只能在原活動表後面加括號標註屬於志願活動。

實際上呢，這些展示的計劃都是做給檢查看的，“社區的活動提前一個月計劃還差不多，搞年度計劃根本不現實” 。

迎檢中的入户測評環節更是一次次“鬥智鬥勇”，基層為了確保測評通過，就要想辦法讓檢查組“見到”可靠的居民。一方面，社區會提前通知平時關係好的黨員和居民代表，將房門開着，做好迎檢準備。另一方面，萬一檢查組抽到了沒有打招呼的居民，就會面臨被拒訪或測評丟分的風險，隨行的社區工作人員就會以“這家在居家隔離”“家裏有病人”等搪塞過去，利用其與檢查組信息不對稱的優勢儘可能將風險最小化。

有一次，府右社區被抽到檢查組要晚上入户，社區要在最短的時間內將小區環境清理好，其中最重要的就是將路面停放的車輛清走，勸説居民將車輛暫時停放在外面馬路上，待檢查組離開再開回來。那次正好遇到一位居民不理解，社區全體工作人員便集體向他拱手作揖賠笑，反覆懇求“拜託了拜託了”，搞得居民實在不好意思只好把車開走。

檢查本應是對一年工作成果的評估，實際上，很多工作靠臨時突擊更容易見效。根本原因在於標準嚴重脱離實際，不可能常態化落實。一年365天，天天零煙頭？天天去檢查鞋櫃？這是完全不可能的。於是，日常“文明”便成了迎檢的“閃光”。

2022年5月31日，九寨溝縣舉辦第35個世界無煙日主題活動。資料圖/新華社

政府管理對社會文明的替代

文明城市，説到底是社會文明。一個城市是否夠得上文明城市，最有發言權的自然是生活在這個城市的市民。但文明城市創建就不一樣了，創建是政府的責任，創建水平體現的是城市管理水平。文明城市創建的考評，嚴格來説，評的也應該是城市管理水平。其結果，要麼授予文明城市創建先進城市，要麼就針對城市管理另授一稱號。創建水平高，便授予文明城市，其實是存在一定程度的張冠李戴問題的。

當然，城市管理水平與社會文明水平也不是説完全無關，管理確實會提升社會文明程度，比如公共場所不準吸煙，不準隨地吐痰，文明養犬等，都要靠政府管理來引導市民行為，形成社會規則、秩序，養成社會公德。但是，從管理到文明養成畢竟不是短線的，帽子卻是三年一考評，一年一複審，長線工作也就短線化了，其結果便是政府管理替代了社會文明。

以煙頭不落地為例，不隨地扔煙頭，的確應該是每個人遵守的公德。不污染環境，也不影響他人健康。如果僅從社會文明程度來要求，達到零煙頭的目標是很難的。莫説這種常住人口 900多萬的特大城市，就是一村一社一小區，也不是人人都能做到的。社會文明可及的目標，是大多數人遵守，卻不得不接受仍有少數人不遵守的現實。

文明潔癖是要不得的，也正因為這是基本現實，才需要有另外一些人來負責應對少數人不文明現象的存在，否則還要保潔公司做什麼呢？但是，即使有專人來處理少數人的不文明，我們仍然不可能全天候地消滅不文明現象的存在。除非付出超乎想象的巨大成本：每一段馬路，每一塊草坪，每一寸公共空間都安排專人 24小時值守。這是值得的嗎？

現在的情況是，靠社會文明水平，消滅不了煙頭，靠日常環衞保潔，也消滅不了煙頭。但文明城市創建要消滅煙頭，怎麼辦？只好動員社區和基層工作人員利用上班時間，假裝成文明志願者去撿煙頭。最後，或許煙頭在某個時間段被消滅了，這一項得分也保住了。但誰都知道，這一項考評出來，既不代表社會文明水平，甚至也不能代表城市環衞工作水平。

西利街道轄區內有一個號稱全市最好的大型農貿市場，據説在其他市場買不到的東西這裏都能買到，這個市場還是各大海鮮酒店的主要供貨地。眾所周知，菜市場是文明城市檢查的重點場所。有趣的是，這個市場在 21世紀初的改制浪潮中被低價承包給了私人，承包期長達 70年。

於是矛盾來了，作為經營方，只要合法經營，食品安全和環境衞生達標即可，但達標只是底線，文明是高線。這兩者之間存在的差距誰來負責呢？經營方沒這個動力，因為這意味着更高的投入，但並不會帶來額外收益。靠市場內的幾百户攤主？每個攤主都希望把貨品擺放在最顯眼的位置，而不是最規範的位置；水產區難免會有積水，經營者不可能做到隨時保持乾爽，保潔人員也只是完成每天固定時間的清掃。

問題是，檢查組隨時會來，恰好趕上這個時間差怎麼辦？而且大概率會趕上。既有標準差，又有時間差，這個漏洞本是社會和市場運轉的正常的一部分，是社會文明的原生樣態。但是，文明創建可不接受這個原生樣態。於是，漏洞只能政府來堵上。西利街道每年花在這上面的資金高達 500萬元，結果當然是好的，這麼多年從沒掉過鏈子，可又有誰會認為這代表了社會文明水平的提升呢？

這些畢竟發生在公共的空間，牽強附會，勉強可以算得上政府責任，或可為巨量資源投入稍增一點合理性。可有一個地方的合理性，便很值得商榷了。

這個地方就是住宅小區。小區是市民居住和生活的基本單元，儘管小區也有水電氣和地下管網等市政公用設施介入，但其仍同城市道路、公園、市場等公共空間不同。從產權上來説，小區是業主共有的。它是一個介於個人私有空間與公共空間的共有空間，借用經濟學公共物品理論，這是個俱樂部空間：它對內部成員是開放的，但對外部人員則是有一定排他性的。業主交物業費，享受小區綠化、治安、休閒等服務，外部成員想要使用小區內部資源，嚴格來説是應該支付費用的，比如臨時停車，擺放快遞櫃等。

當然，政府公益用途除外。社區居委會掛個橫幅，做場活動，是公共事務，自然是不同的。這裏説句題外話，2015年在南京調研時，一位社區居委會主任説，業委會要求居委會在小區內開展活動，佔用場地要向業委會申請。這是明顯對共有權的誤解了，居委會如果是市場組織，那這樣要求是合理的。但居委會是具有政權性質的服務居民的公共事業組織，在其所做事務明顯是公益性質的前提下，這樣的要求是不正當的。

住宅小區是文明創建中的又一個重點區域，社區的文明創建氛圍要在小區落地，居民的一些日常生活行為也要被規約，文明城市中特別重要的滿意度測評要入户開展，小區的環境衞生、秩序更是檢查重點，其中很多要求與小區物業管理重合。於是，一個明顯不合理的事情出現了：居民自費獲得小區物業服務且服務水平還要接受政府文明城市創建的檢查。矛盾之處在於，文明的標準對所有小區是一致的，可小區物業費標準是不同的。

正常情況下，物業管理水平遵循質價相符原則，一分錢一分服務，自然會出現不同小區物業管理情況的差異，可文明檢查卻強行用一套外在的標準要求所有的小區。那麼問題來了，你怎麼讓物業費五毛錢的小區跟五塊錢的小區相比較？怎麼讓它們達到同樣的文明標準？這便又出現了標準差。

用社會文明來衡量，住宅小區出現差異是自然現象。想要獲得更好的物業服務，多交錢就是了，同時再提高業主自治水平。某種意義上，小區物業管理出現問題，恰是增強居民責任意識、參與意識的契機，反而有助於提升社會文明水平，但用政府創建標準來看，差異便不可接受了。對於那些管理不好的小區怎麼辦？很簡單，政府來管，政府投入人力物力幫助其達標。2017年到紹興調研，城區便是這樣做的，由住建部門接管問題小區，以迎接檢查。

問題來了，這樣的文明算得上是社會的文明嗎？明明也不過是政府管理水平罷了。而更嚴重的是，這於社會文明的提升是有益還是有害的呢？我看是有害的。它不光讓受益的小區喪失了自我覺醒的機會，助長了依賴思想，也造成了社會不公。畢竟政府是在動用公共資源去做一件並不那麼公共的事情，那些規規矩矩交費和交更多費用的小區居民怎麼看？有問題反而得到好處，難不成大家一起來擺爛，反正政府會兜底？好在，社會文明還沒有真正滑落到這個地步。

政府對羣眾的替代

迎檢替代了日常，管理替代了參與，造成的最終結果便是政府替代了羣眾、替代了市場與社會。文明城市創建，變成了政府的獨角戲，變成了“幹部幹、羣眾看”。

文明城市的文明，羣眾不需要，標準太高。小區裏出現幾個煙頭，能怎麼樣呢？鞋櫃上放一把傘，又能怎麼樣呢？標準要能夠説服人，讓人接受，才能成為普通人的行為規範。太高了，聖人所不及，何況普通人？絕大多數人做不到的標準，只能靠別的方式達到，如迎檢中的那些做法，但也只達到一時，長久不了，太久了，誰都受不了。這樣的標準，便成了笑話，很荒誕，又很無奈。

基層最無奈。他們退無可退，只能硬着頭皮去做。2021年在東部某市調研，當地宣傳部門要求村社區每週上報幾件身邊好事，每月上報一個身邊好人，市、省平台上要發多少條先進事蹟，搞得宣傳系統忙得要死。其他人忙着去搞環境衞生，畢竟只要迎檢那段時間就可以了，西利的菜市場，迎接檢查的“應包處置”也不過是街道和社區幹部從 7月到 10月幫忙擺放電動車、打掃衞生，接管市場物業管理。

宣傳部門卻一年到頭挖空心思去“發掘”好人好事，還要寫成材料，還要發表，還要有人點贊、評論。別人是體力活兒，他們是腦力活兒，絲毫不輕鬆，可是怎麼辦呢？該市從第一屆開始便是全國第一個文明城市（縣級），“×連冠”還要繼續“連”下去啊。

羣眾卻無感，誰會注意到煙頭少了或者沒了呢？誰會關心遍佈小區的核心價值和各類標語呢？到菜場買魚的，地面上有一點積水又能怎麼樣呢？難道就不吃魚了？當然，這不是否定文明創建中的一切工作，但至少在前面討論的事情上是如此的。

最要命的是，現在大家都知道“創文”這件事是“皇帝不急太監急”（這話不太妥當，但是這麼個意思），便都“垂手而立”，等着、看着基層幹部忙得焦頭爛額，有的還不忘調侃幾句，基層幹部也跟着自嘲幾句，“創文”迎檢的現場便充滿了快活的氣氛。

對西利那個菜場的老闆來説，政府每年花幾百萬元請人幫忙管理菜場，多好。用街道一位幹部的話説，“官員一茬茬地換，他（老闆）早摸透你的套路了”，“政府的軟肋被捏得死死的”。小區物業也一樣，與社區書記私人關係處得好的項目經理便多配合一下，否則誰還不樂得看那些志願者在小區裏撿垃圾呢？

府右社區書記説，她動員小區居民做志願者，一位居民説，我當志願者可以，但不是去當撿垃圾的志願者。我作為業主已經交了物業費，這些活兒應該物業去幹。我交着錢，還去幫物業撿垃圾，這是什麼道理？

這是要不得的道理。

《羣眾的時代：社會轉型期的城市基層治理》 作者：王德福