安東·尼爾曼：新礦產協議這份“賣國”條約，澤連斯基會籤嗎？

【文/觀察者網專欄作者 安東·尼爾曼，翻譯/薛凱恆】

本週，烏克蘭將派代表團前往美國華盛頓特區，就礦產協議草案與特朗普政府進行談判。在經歷了爭吵、博弈與擱置之後，美烏礦產協議談判有望重新走向正軌。

然而，這並不是什麼值得高興的事情，尤其是對於烏克蘭人民來説。根據烏克蘭最高拉達議員雅羅斯拉夫·熱列茲尼亞克的透露，這份58頁的協議將“對烏克蘭構成災難性威脅”。

熱列茲尼亞克曝光的爭議條款核心內容有：

1. 美方將主導管理事務並擁有否決權；

2. 收益優先流向美國，且烏克蘭需承擔補償差額的義務；

3. 協議無限期有效，美國可單方面禁止烏方對第三國出口資源；

4. 協議未包含任何安全保障條款，且要求烏克蘭償還過往接收的美援款項。

特別引發爭議的條款包括：美國對烏克蘭全境現有及未來礦藏的開發權、強制外幣結算與利潤優先匯出機制，以及對基礎設施項目的優先處置權等。烏克蘭總統澤連斯基雖表示“尚未收到協議最終版本”，但熱列茲尼亞克稱，該草案已從最初四頁紙長度的意向備忘錄升級為全面資源控制協議。

烏克蘭第一副總理兼經濟部長尤利婭·斯維裏堅科表示，希望確保最終達成的協議符合烏方的戰略利益，烏美雙方都能接受。 視覺中國

這份新協議的出現與2月28日白宮橢圓形辦公室的公開爭吵直接相關。當時特朗普與澤連斯基圍繞協議細節爆發爭執，導致原定簽署的框架協議被廢棄。特朗普政府推翻此前共識，提出的新條款不僅觸及澤連斯基的主權“紅線”，更可能阻礙烏克蘭的歐盟入盟進程，因此被烏克蘭當局所抵制。烏克蘭最高拉達已明確表態，若不進行重大修改，協議將無法獲得批准。一些反對派議員如貢恰連科已經威脅要就此事責難澤連斯基：“這將使美國控制從烏克蘭到俄羅斯的整個能源版圖。”

澤連斯基面臨兩難抉擇：特朗普的新提議對當局來説是一個嚴峻的挑戰。簽署這樣一份“賣國”的協議對澤連斯基來説無異於“政治自殺”。這樣的協議在烏克蘭最高拉達中沒有任何通過的可能性，而未經議會批准的協議要麼完全無效，要麼會被立即廢除（這隻會進一步動搖澤連斯基的執政基礎以及導致烏克蘭與美國的關係進一步惡化）。

然而，當局也不可能直接拒絕簽署協議，因為特朗普會將這視為又一次的公開冒犯，隨之而來的後果也會相應出現。因此，烏克蘭當局的唯一出路是拒絕簽署協議，繼續拖延談判進程。畢竟，之前發生的一些事件（如羣聊泄密事件）以及談判經驗表明了特朗普團隊的不專業性，其政策方向的搖擺過於頻繁，這在某種程度給當局帶來了一些“希望”（或者説幻想）。

本文將討論美國新提議的礦產協議的細節及其影響。

強硬的新協議

3月23日，烏克蘭收到了美國遞交的新版礦產收入分配協議草案，這份文件出台的過程並不順利。此前美國曾以“烏克蘭的冒犯”為由單方面暫停談判三週，甚至多次回絕基輔當局要求立即簽署已磋商成果的提議。3月初，坊間一度傳聞美方可能借“懲罰烏克蘭”為由重審協議條款。

傳聞隨後被證實並非虛假。美方很快就通知基輔當局，他們要放棄分階段推進計劃——原本議定好的先簽框架協議再談細則的流程被美方無視，直接要求一步到位簽署協議最終版本。這讓當局官員被打了個措手不及，他們試圖説服美方“先建立框架再填細節”以符合兩國議會審批流程，可美國方面並沒有理會。

新出爐的58頁協議玩了個“二合一”的把戲，既當框架又做細則，規定了從收益分配到投票機制的詳細內容。核心條款是設立“美烏重建與發展投資基金”（以下簡稱基金），由美國國際發展金融公司（DFC）獨攬大權。最重要的礦產“共管”條款被徹底重訂——今年2月底雙方好不容易達成的關鍵條款已經被美方全面否決，反而倒退到2月12日美國財政部長貝森特最初提出的版本，而澤連斯基當時對此表示不可接受，這導致美烏關係的第一次緊張，並直接引發了橢圓形辦公室爭吵事件。

3月23日的草案功能上既是“框架協議”，又是包含細節的“最終執行方案”。通過跳過原本的框架和細節劃分階段，直接推出最終協議，這表明特朗普已對談判失去耐心，並以此向基輔當局施加壓力，想要在短時間內迫使當局接受最終協議，以騰出精力應付其他問題。

當地時間4月1日，德國外長貝爾伯克在離任前夕訪問烏克蘭，強調烏美之間簽署的任何礦產協議得符合歐盟法律。 視頻截圖

顯然，特朗普提出的新協議嚴重危害了烏克蘭的國家利益，這個協議所規定的框架完全是“美國掌控決策，烏克蘭承擔代價”的運作模式。3月23日協議草案再次證明了特朗普政府的施政邏輯：即不惜一切代價、不關心任何道德和其他框架的束縛，用最簡單的方式獲取利益。

主權損害

該協議的影響是非常深遠的，一旦達成並落實，必將對烏克蘭的經濟政治主權造成嚴重損害。

無論是2月底的初版協議，還是3月23日的草案，美國與烏克蘭之間的礦產協議都涉及一個關鍵議題，即保障美國公司對烏克蘭新開發礦產的獨佔權利，這些“礦產”涵蓋鐵礦石、天然氣及其他各種資源。根據協議草案，烏克蘭只有在某種礦產未能吸引美國投資者的情況下，才可向本國和歐洲企業發放開採許可證。即便如此，許可證價值的50%及租金依然必須歸基金所有。這一條款顯然與烏克蘭加入歐盟的競爭原則相悖。儘管在2月的協議中這一問題得到了解決，但在最新的草案中它又再次出現。

新協議進一步要求，所有未來涉及烏克蘭“自然資源和基礎設施領域”的投資項目，均須優先供美國投資者審查。只有在美方主動退出後，基輔才能與其他國家展開談判。烏克蘭必須向美方同步所有談判細節，連機密文件也不能豁免。法律層面也嚴格受限：自美方拒絕投資之日起一年內，烏克蘭不得向任何第三方提供更優惠條件。

這還不是全部的限制條款。3月23日協議草案中還規定，所有涉及“關鍵礦產”的開採許可證必須附加限制性條款——禁止向“美國海外私人投資公司（即DFC）認定的競爭國”銷售礦產。考慮到美歐當前在貿易補貼、產業政策上的激烈博弈，這個所謂“競爭國”清單大概率會包含歐盟成員國。對於正拼命申請入盟的烏克蘭來説，既要討好歐盟又要給歐盟的商貿製造障礙的做法很明顯是自相矛盾的，但美國顯然不在乎這種外交問題。

此外，協議草案對烏克蘭主權的最大限制在於，根據相關規定，這個由烏克蘭礦產收入供養的基金完全脱離了基輔當局的掌控。DFC不僅獨攬基金管理人員的任命權，基金董事會更是被美方代表壟斷，他們憑藉壓倒性投票權能強行通過任何決議。當局派駐的兩名董事連花瓶都算不上，頂多只能在湊不齊法定人數時用棄權票製造些程序麻煩。基輔當局甚至連董事會成員的任命權都沒有：連這兩個象徵性席位的人選都要經過DFC點頭。可以説，美國是用烏克蘭的資源建了個法律意義上的美國金庫，它服務於美國的利益，將税收和收益交付給美國，而非烏克蘭。

通過這份協議，美國利用資源控制權與基金組織建立起對烏克蘭經濟的掌控，協議將烏克蘭的自然資源轉化為美國的資本增值，更意圖將戰時援助異化為永久性的經濟吸血機制。

荒謬的協議

在新協議草案中，烏克蘭被要求對自2022年俄烏衝突全面爆發以來美國提供的所有支持進行補償，“補償”包括預算、軍事和人道主義援助等。文件明確指出，所有援助的總值需在協議簽署時以附件形式列出。

這筆金額被美國確認為DFC在基金中的“初始出資”。根據一些估算，美國對烏軍事援助佔了援助金額的大部分。美國向烏克蘭提供的軍事援助有多種方式，包括更新五角大樓的武器庫存（通過訂購美國軍火企業的新武器填充庫存，再將被淘汰的軍火援助給烏克蘭）以及直接向烏克蘭提供軍火物資，或在軍火企業為烏軍訂購新武器等。所有的援助物資都是美國軍工企業的產品，是直接的物資而非資金，資金則始終在美國經濟體系中內循環。3月23日的協議草案未對各類援助性質進行區分，也沒有解釋軍援的具體操作路徑，卻強硬要求烏方以“貨幣清償”方式履行償付義務。

這一條款是基輔當局難以接受的。此前澤連斯基已公開反對特朗普政府將無償援助視為“債務”並主張貨幣化償還的提議，並將此列為談判不可逾越的“紅線”。2月末達成的礦產協議中，相關條款因當局的強烈抵制而被刪除。但最新的協議草案不僅讓這一爭議條款“復活”，還附加了更為嚴苛的條件：基金收入必須兑換為美元，且在美國政府提出要求時需零手續費即時匯入其海外賬户，否則將由當局承擔相應的賠償。協議同時規定，未來礦產資源收益將優先用於基金運營及“貨幣化債務”的清償。

俄羅斯方面3月中旬指責，烏軍為破壞和談對俄羅斯別爾哥羅德州發動進攻 “今日俄羅斯”視頻截圖

當然，美國在草案中也對當局的部分訴求作出了一些讓步：首先，美國解除了當局此前強烈抗議的所謂的“隱形負擔”——即現有礦產開發成本不再由烏國家財政承擔（美國曾這麼要求過當局，而當局則向美國強調此舉將進一步加劇烏克蘭的財政預算危機）；其次，允許基金自主決定將全部或部分收益再投資於烏克蘭國內項目，並獲取相關項目未來收益的50%。

但這並不意味着烏克蘭能鬆口氣，因為上千億美元的債務仍需通過真金白銀償還，且美方增設了一項“激勵條款”以防止烏克蘭拖延償還債務：烏克蘭每年對美償債金額將以4%幅度遞增。這意味着烏克蘭不僅肩負着一個本不應存在的鉅額債務，還將面臨時間壓力，與償還的“死線”展開競賽。當局既要應對戰場消耗，又需在債務利息堆疊前完成看似不可能的“還款長跑”——筆者很確定，當局一定會把這筆額外的負擔加給烏克蘭民眾去承擔。

另外，美國政府向烏克蘭政府發送的58頁協議草案，與2月份送至基輔的礦產協議草案還有一個顯著的特徵：起草者似乎對主權國家的運行規則及國際協議的相關原則沒有基本的認知。整份文件讀起來更像是一份商業計劃書，而非國家層面的正式談判協議。

3月23日協議草案的制定者顯然不瞭解國際條約需要議會（或類似機構）批准的基本事實，協議文本從頭到尾未提及需要烏克蘭最高拉達批准的關鍵程序（沒有這道法定門檻，協議即便籤署也形同廢紙）。在2月底的框架協議中，美方尚承認烏克蘭對歐盟及其他合作伙伴的既有承諾，但新協議草案卻要求基輔當局單方面保證礦產協議絕不與美國法律產生衝突，且不得讓DFC陷入任何連帶責任。

主要的問題在於，該協議在現有框架下缺乏落實的可能。不僅因其核心條款嚴重侵蝕烏克蘭財政主權，更在於協議草案的政治毒性不可能有人敢於承擔——沒有烏克蘭政客會冒着“賣國賊”的罵名為草案背書（這種政治污點足以終結任何人的政治生涯），而澤連斯基本人更不可能押上政治生命簽署這種文件。他一直以“硬漢”形象和強硬立場聞名，不可能輕易簽署任何沒有明確安全保障的礦產協議，以避免損害自身的政治聲望。

而根據現有的協議設計，所謂的安全保障根本不存在。DFC作為純金融機構，不可能代替五角大樓和北約去對俄羅斯進行的戰略威懾，而這恰恰是基輔當局在歷次談判中反覆強調的“底線”。

烏克蘭沒有選擇

所有的這些都使烏克蘭面臨艱難的局面，無論進退都可能引發災難性後果，在這種情況下，如何做決策是至關重要的。

無論怎麼辯解，這份草案協議的存在本身對烏克蘭來説就是一個陷阱——接受意味着“政治自殺”，拒絕則要直面特朗普政府的怒火。無論是基輔當局還是烏克蘭社會，都很難接受這種過分的協議。但拒絕特朗普的過分要求也將對烏克蘭產生明顯的負面影響。

自今年2月底橢圓形辦公室那場著名的爭吵後，特朗普對基輔當局的耐心就像沙漏裏的沙子般急劇流失。澤連斯基團隊多次試圖通過談判礦產協議來修復關係，但這次美方提出的新條件顯然超出了烏克蘭社會的心理承受底線。之所以美國會提出如此過分的條件是因為，特朗普對烏克蘭的成見已經非常深，換句話説，特朗普甚至希望澤連斯基和基輔當局繼續採取強硬立場，並將其當作敲打烏克蘭甚至再度停止援助的藉口。

特朗普激動駁斥澤連斯基

鑑於澤連斯基多次希望簽署美烏礦產協議的表態，如果他在新草案的相關問題上直接拒絕美國，這難免會再次激怒特朗普，使其將烏克蘭視為“不可靠的傢伙”，並用其他手段制裁烏克蘭。而即使特朗普本人不作表態，他身邊的一些人（如副總統萬斯）對烏克蘭的敵意也會使事情變得更糟糕。他們正愁找不到藉口來推動對烏克蘭的“懲罰性措施”。

與注重“基於規則的秩序”的拜登政府不同，特朗普團隊裏的人行事都遵循商業訛詐的邏輯，根本不在乎國際輿論的批評，也不介意重新凍結軍事援助、縮減情報合作等制裁手段。在看待相關問題時，我們必須意識到這一點。

烏克蘭的困境是，基輔當局拒絕如此“賣國”的協議草案看起來合情合理，但這並不會給烏克蘭帶來任何好處。當局的想法很好：沒有美國，我們還可以依靠歐盟。然而，儘管歐洲已經開始“復甦”並試圖重建其國防工業，但歐洲自身對美國的依賴都非常嚴重。因此，直接拒絕已經不是一個好的選項。拖延時間，不回答“是”或“否”，可能是一個選擇，但對做事效率極高的特朗普來説，這種手段可能不會奏效。

再次上任以來，特朗普急於通過政績證明自己的能力，美烏礦產協議是他政績計劃中的一部分，他已經表示希望礦產協議能儘快簽署，上文曾提到他向基輔當局施壓迫使他們接受“最終協議”，這正是為了趕時間。而烏克蘭當局高層反覆示好白宮、避免正面衝突的想法，本質上也是想拖到局勢出現轉機。然而這套把戲在講究效率的特朗普面前恐怕行不通，由於特朗普政府急於用外交政績證明實力，礦產協議被視作必須儘快落地的“櫥窗工程”，任何拖延都可能被特朗普認為是蓄意對抗，從而引發特朗普對烏克蘭更深的敵意。

至於修改美國提出的草案，刪除其中的一些條款，這就更不現實了。3月23日的協議草案不僅在礦產權益分配上完全倒向美國、沒有留出任何餘地，其行文方式也違背了國際協議的基本規範。烏克蘭當局的政客們既無勇氣賭上政治生命簽署這種文件，也提不出任何的修改方案（協議是完全服從美國利益的，想要將其修改得“公正”，最好的辦法是完全推翻它）。目前唯一可行的解決辦法是趕在談判破裂前拋出替代方案。據説，澤連斯基團隊正秘密擬定以2月礦產協議備忘錄為藍本的新草案，這非常困難，但總好過坐以待斃。

這就是跟特朗普政府打交道的生存法則：明知道對方開的條件像生吞玻璃渣一般難以接受，你也要表現出認真談判的姿態，直到對方自己放棄。這回，澤連斯基只能硬着頭皮賭一把，無論輸贏，他都要將自己的牌全部打出去。    

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