李迅雷、張德禮：依據社保缺口測算未來財政支出力度

【文/李迅雷、張德禮】

老齡化加速的背景下，社會保險基金對財政補貼的需求可能持續上升。這種潛在支出責任，也是當前財政加槓桿的約束之一。

社會保險基金，主要包括基本養老保險、基本醫療保險、失業保險和工傷保險四類，生育保險已按照社保基金的財務制度和職工基本醫療保險合併。它的資金來源，有保險費收入、財政補貼收入、利息收入和委託投資收入。

需要區分社會保險基金和社會保障基金。前文對社會保險基金做了簡要介紹，而社會保障基金可以理解為是國家為了應對人口老齡化高峯時期的養老保險等社會保障支出壓力，而設立的戰略儲備基金。同時成立了社會保障基金理事會來管理這筆資金，社保理事會通過專業化的投資，實現社會保障基金保值增值，為中國社會保障事業貢獻積極力量。

財政補貼佔社會保險基金收入的比例在兩成左右。2013年財政對社會保險基金的補貼為7372億元，2023年提高到了24271億元，10年時間增長了229%。除2020年因疫情社保可以階段性緩繳，導致當年財政補貼佔社會保險基金收入的比例跳升至27.7%以外，最近十餘年的其它年份，這一比例在20%-23%之間小幅波動。

但對社會保險基金的財政補貼，佔公共財政支出的比例逐年上升。2013年公共財政支出中，對社會保險基金的補貼佔比為5.3%，2023年上升到了8.8%，剔除2021年的異常擾動外，最近十餘年該比例呈持續回升之勢。

財政對社會保險基金的補貼，集中在基本養老保險和基本醫療保險。以最新數據2023年的為例，財政對社會保險基金的補貼總額為24271億元，其中對基本養老保險和基本醫療保險的補貼分別為17511億元、6735億元，佔比分別為72.1%和27.7%。而對失業保險基金和工傷保險基金的補貼總額只有25億元。

進一步拆分看，可以發現財政資金在補貼基本養老保險和基本醫療保險時，側重點有所區別。2023年面向企業職工、機關事業單位和城鄉居民的基本養老保險基金財政補貼規模，分別為7731億元、5991億和3789億元，佔對基本養老保險基金補貼總額的比例分別為44.2%、34.2%和21.6%。對比來看，2023年面向城鄉居民、城鎮職工的基本醫療保險的財政金額，分別為6613億元和122億元，佔比分別為98.2%和1.8%。

由此可見，目前對城鎮居民社會保險相關的財政補貼集中在養老，而對農村居民社會保險相關的財政補貼則以醫療為主。2023年城鄉居民月平均養老金為223元，同期城鎮職工月平均養老金為3742元。這種差距一方面使得目前財政資金對農村養老的補貼相對較少，更多投向醫療，另一方面則意味着未來對農村養老的補貼大概率將保持高增長。

中國社會保險基金累計結餘金額，除2020年因疫情短暫下降外，其餘年份都在上升。但是剔除掉財政補貼後，2013年到2023年，社會保險基金的其它各項收入，都小於當年的支出，2019年開始這個缺口超過1萬億元。這意味着2013年以來，社會保險基金累計結餘金額能夠持續增加，主要是靠財政補貼在支撐。

展望未來，社保保險基金對財政補貼的需求可能較快上升，有以下三個原因：

第一，人口老齡化加速，會在收入和支出兩端同時增加社會保險基金，尤其是基本養老金的缺口。工作期間繳納各類社會保險費用，退休後開始領取養老金，老年人口撫養比越高，意味着繳納的人越少、領取的人越多，對財政補貼的訴求越高。

2014年到2023年，中國老年人口（65歲及以上）撫養比從13.7%提高到22.6%，同期財政對基本養老保險的補貼金額，從4798億元提高到17511億元。根據OECD偏保守的預測，2040年之前中國的老年人口撫養比將持續較快上升，2060年將達到53.1%，這意味着基本養老保險的缺口可能將長期且較快地擴大。

一些學者定量測算了中國的養老金缺口。張琳琳的研究顯示，在基於現收現付制度的情況下，即使養老金收入和支出同時增加，但由於人口老齡化養老金支出的增速更快，2020年到2035年，中國養老金的累計缺口將達到30.3萬億元。由於養老保險基金可將一部分資金用於投資，張琳琳的測算顯示，即使是按混合型明星基金9.1%的平均投資回報率測算，2020年到2035年中國養老金的缺口也將達到26萬億以上。

第二，公共福利支出普遍存在只進不退的“棘輪效應”，且由於經濟增速中樞下移，面臨社會保險斷繳人數上升、失業保險領取比例提高等問題，這些都會增加未來的社保保險基金支付壓力。

基本養老金等社會保險待遇水平，一旦提高後很難再降下去。考慮到目前城鄉居民的月平均養老金較低，未來還有很大的提高空間。2023年城鄉居民養老保險的領取人數為1.73億人，假設月平均養老金翻一倍，從223元提高到446元，雖然還是處於較低的水平，但每年的城鄉居民養老保險支出就要增加4621億元，佔當年公共財政支出的1.7%。

此外，經濟增速中樞下移和就業市場不確定性上升，也在收、支兩端加大了社會保險基金的壓力。

支出方面，以失業保險領取為例。2011年中國領取失業保險的人數為197萬，佔當年城鎮登記失業人口的21.4%。2012年到2022年，這一比例在21%-25%之間小幅波動。2023年領取失業保險的人數提高至352萬，佔當年城鎮登記失業人口的比例跳升到32.8%。考慮到失業保險等制度的日漸完善，失業後領取失業保險的比例未來可能會進一步提高。

收入方面，以基本養老保險為例。根據中國社會保障學會會長鄭功成的調研，職工基本養老保險中斷繳費的現象較為嚴重。中國職工基本養老保險的遵繳率（繳費人數佔參保人員的比例），從2011年的85.2%下降到2022年的80.8%，每年中斷繳費的人數從2011年的2956萬人增長到2022年的6325萬人，斷繳已經成為一個不可忽視的問題。

第三，社會保險基金在不同保險品種和地區之間，存在不均衡的問題。由於難以完全統籌，當某些社會保險品種或者地區面臨資金缺口時，可能需要財政資金來補貼缺口。

2023年年末，中國基本養老保險、城鎮基本醫療保險、失業保險和工傷保險的累計結餘金額分別為78173億元、47951億元、3213億元和1415億元。根據2023年各自的支出規模計算，分別可滿足13.7個月、20.4個月、26.0個月和13.7個月。考慮到結餘規模和可支付月數，目前城鎮基本醫療保險的支付壓力相對較小，但在現有政策框架下，它難以向基本養老保險調劑。

地區分化方面，以2023年31個省市自治區年末的基本養老保險累計結餘為例。31個省市自治區中，廣東省的累計結餘最高，達到了1.75萬億元，北京和江蘇的分別位列二、三，累計結餘規模分別為8614億元、5341億元。廣東、北京和江蘇的累計結餘總和，佔全國31個省市自治區總和的49.5%，接近一半。江西、廣西、河北等13個省市自治區2023年年末的基本養老保險累計結餘都少於1000億元，其中青海只有43.8億元。

用2023年年末累計結餘除以當年的支出金額，來估算2023年年末各省市自治區基本養老保險累計結餘可供支付的月數。廣東的最高，為53.3個月，甘肅、湖北等11個省市自治區的可支付月數低於6個月，其中黑龍江只有1.1個月。

2014年到2023年，財政對基本養老保險的補貼年均增長15.5%，同期名義GDP增速和公共財政支出的年均增速分別為7.8%、6.8%。財政對基本養老保險的補貼是偏剛性的，有點類似於政府債務，未來財政對基本養老保險補貼的增速，和名義GDP增速的缺口將進一步擴大。這意味着對基本養老保險等社會保險的財政補貼，將和舉債導致未來的政府槓桿率上升一樣，這種潛在支出責任會約束當前的財政擴張。

資料來源：

1、張琳琳等，《人口老齡化背景下中國養老金缺口分析及其對策》，《復旦學報（社會科學版）》2023年第1期。

2、鄭功成等，《中國社會保險制度：改革實踐、路徑偏差與制度優化——<中華人民共和國社會保險法>實施評估報告》,《社會保障評論》2024年第5期。

風險提示：

1、測算有誤；2、內外部變化導致老齡化超預期加速；3、財政收支壓力加大，擠佔對社會保險基金的補貼；4、研究報告使用信息更新不及時的風險。

【本文轉載自微信公眾號“李迅雷金融與投資”（lixunlei0722）。】