200多項街鎮的行政執法權，被收回了？

2024年，在一場“鎮街綜合行政執法職權事項評估座談會”上，廣東省江門市幾個鎮街綜合行政執法辦公室主任提出，希望縣直部門收回擅自處置建築垃圾的行政處罰權。但鶴城鎮綜合行政執法辦公室主任李建明認為應該保留，他説“擅自處置建築垃圾的情形在我們鎮比較突出，（相關執法權）是我們日常管理一個很好的抓手”。

江門市司法局行政執法監督科副科長肖黎告訴《中國新聞週刊》，考慮到基層的實際需要，這項職權最終被保留下來。

這已經是江門第二次對下放給鎮街的行政執法權進行全面評估、調整了。事實上，近段時間以來，多地行政執法權正在從基層收回。比如，北京決定收回包括城市道路管理、建築垃圾管理、控煙、噪聲等20項下放到鄉鎮（街道）的行政處罰和與之相關的行政檢查職權，由原縣區相關執法部門承接；河北將原下放和委託街道辦事處行使的87項行政處罰事項縮減為47項。

這輪行政執法權的下放始於2019年，當時，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》，提出將點多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務執法等權限賦予鄉鎮和街道。此後多地以指導清單等形式下放行政執法權。

浙江大學光華法學院研究員陳明輝曾對行政執法權下放街鎮後的使用情況進行調研，他告訴《中國新聞週刊》，行政執法權的下放有效緩解了基層“看得見的管不着，管得着的看不見”等治理難題，但也存在不少問題，確實需重新評估調整，進一步做好規範和保障工作。

收回部分下放執法權

江門市第一次對下放到鎮街的行政執法權進行動態評估，是在2022年。此前兩年，江門將838項由縣級部門行使的行政執法職權下放至鎮街，包括城市管理、自然資源、應急管理等七個領域，主要是鎮街易發現、易處置，且比較簡易、便於鎮街實施的事項。

肖黎回憶説：“當時市領導對這項工作很關注，説下放了之後，你們要進行一個全盤梳理，如果有鎮街不能承接的，或者不合適下放的，你們要收回來。”

2022年5月開始，江門市司法局牽頭各縣市區及相關部門對下放的行政執法職權進行全面梳理、評估。

一批鎮街暫時沒有能力承接的事項被明確收回。比如，原屬於市場監管部門的“對食品攤販經營禁止經營的食品的行為的行政處罰”因“風險性較大，專業性比較強”被收回了；“有假冒偽劣重大嫌疑的商品以及有關原材料的查封”等事項，也因“鎮街缺乏相應設施設備和專業的技術人員，無法檢測評估”而被收回。

另外，一批有合法性障礙的執法權也被收回。2021年，我國行政處罰法進行了修訂，其第二十四條明確提到，交由鎮街行使的行政處罰權，應當是縣級人民政府部門的行政處罰權。而廣東省生態環境領域實行的是垂直管理，各生態環境分局屬於市一級的派出機構，因此這一領域的25項職權被全部收回。

收回的過程伴隨爭論。李建明曾向上級部門提過意見：“鶴城鎮有很多工廠，多多少少都有偷排污水等情況，收回後（執法效果）肯定沒這麼好的，（生態環境局）從縣裏到鎮裏最快的也要40分鐘，遠一點的要一個小時，偷排的早就排完了。”但最終，此類執法權還是被收回了。

事實上，基層的需求是當初下放行政執法權的題中之義。陳明輝説，執法權下放的緣起和動因，是緩解“最需要擁有執法權的基層政府能夠發現問題卻沒有權力解決問題”的現狀。

早在2015年，《中共中央 國務院關於深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》就提出，要“下移執法重心”，區級城市管理部門可以向街道派駐執法機構。當時，多地城管局向鎮街派駐了城管中隊，以便進行城市管理類的綜合執法。

不過，執法權的所有者仍是隸屬於區城管局的城管中隊，而非鎮街，因此執法的“最後一公里”並沒有真正打通。

2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》，要求按照依法下放、宜放則放原則，將點多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務執法等權限賦予鄉鎮和街道。

在政策指引下，多地將一批行政執法權下放到鎮街。根據陳明輝的統計，截至2024年6月，全國共有16個省、自治區、直轄市的人民政府制定了下放給街鄉的行政執法權清單或指導目錄。走在最前面的是浙江、北京、上海、江蘇、福建這些經濟發展水平較高的省份。廣東、天津雖然沒有制定省級下放清單，但其市縣級政府在推動執法權下放改革方面着力甚多。從行政執法權下放的數量來看，各地政府下放的行政執法權數量從幾十到幾百項不等。浙江作為“大綜合一體化”行政執法改革的引領者，下放給鄉鎮和街道的行政執法權高達684項。北京、上海、江蘇這三個省級行政區經濟較為發達，街鄉的基礎設施相對較好，其下放的執法權數量也有400項左右。其他中西部省份下放給鄉鎮和街道的執法權數量則要少得多，基本上不超過200項。

“敢想不敢用、敢想不敢要”

上個月，江門市鶴城鎮路邊一輛正在傾倒生活垃圾的重型半掛牽引車，引起了執法人員的注意。“這輛車從外地來，想把垃圾倒在這裏，正在倒的時候被我們發現了。”李建明説。現場制止和取證後，鶴城鎮綜合行政執法辦公室以鎮的名義依法對當事人進行了立案調查，對其罰款500元，並責令其在規定期限內將垃圾清理乾淨，一週左右就結了案。

李建明對《中國新聞週刊》説，這件事如果發生在行政執法權下放以前，就沒有這麼好處理了。之前，此類行政處罰權歸縣城管部門所有。

鶴城鎮是工業強鎮，垃圾傾倒、偷排偷放等違法行為屢見不鮮。李建明説，如果不進行日常巡查，這類問題很難被當場發現，等有人發現後再反饋給縣城管部門，他們也很難再通過調查鎖定嫌疑人了，最後往往只能由鎮政府掏錢請人清理。但執法權下放後，鎮街擴充了執法人員，在多路段巡查，不僅有利於發現問題，還能及時解決問題。

行政執法職權剛下放時，“他們（鎮街）很開心的”。江門市蓬江區城管局一級行政執法員劉紅珠對《中國新聞週刊》回憶，鎮街經歷了從面對問題束手無策，到有權可用的過程。

根據江門市司法局提供的一組數據：2020年部分執法權下放以來，2021年全市各鎮街通過“粵執法”累計辦理三大類行政執法案件（行政處罰、行政檢查、行政強制）是14917宗，2022年是33904宗，2023年是49714宗，到2024年，這個數字已經增長到了53942宗。

肖黎説，案件數量的上升在預期之內。“之前縣直部門執法時，一個縣級市最多管17個鎮街，各鎮街離得也很遠，肯定有一些問題不好管。但是鎮街有執法權之後，就看得見也管得着了，基層執法人員也從最初的不熟練到慢慢熟練、順手。”

不過，劉紅珠觀察到，鎮街幹着幹着，“（執法事項）量很多，發現出現了困難”。陳明輝和多名執法人員也告訴《中國新聞週刊》，行政執法權下放後，對部分街鎮來説，承接成為突出問題。

首先是人財物的不足。劉紅珠説，雖然有聯合執法行動，但日常主要還是以鎮街自行管理為主。面對幾百項執法事項，鎮街的編制數量算不上充裕。江門各鎮街的“綜合行政執法辦公室”在執法權下放目錄公佈的前兩個月陸續成立，原屬於城管局的城管中隊，連人員帶編制、經費等全線下沉到了鎮街，同時通過招錄、其他部門調入的方式，補充鎮街執法隊伍。

北方某城市一街道辦綜合行政執法大隊大隊長高城則表示，雖然手下有五十多名隊員，但真正有編制的執法人員在十名以內，剩下的全部是勞務派遣人員，每個月工資不到兩千元。“隊伍特別難帶，因為缺少晉升制度和工資待遇，積極性很難調動。”

讓李建明頭疼的則是執法車輛問題。縣級執法部門配有帶編制的執法車輛，但鎮街卻沒有。李建明提過意見，得到的回覆是需要等縣裏的執法車輛到期報廢，編制才能騰出並下發到鎮。鎮上公務車總共有六輛，但是有十幾個部門、兩百多號人搶着用，遇到突發情況，執法人員經常借不到車。陳明輝也調查發現，基層執法經費欠缺、執法物資保障不足等問題相當突出。

另外，鎮街人員執法的專業性不足也是一個突出問題。以廣東省英德市為例，英德市於2022年11月中旬至2023年1月中旬開展鎮街綜合行政執法專項巡察。巡察結果顯示，在嚴格規範公正文明執法方面，各鎮常見問題有執法不嚴謹存在敗訴風險、執法不嚴格造成財物損失、卷宗製作及歸檔不規範等。如英紅鎮使用自由裁量不當，望埠鎮、東華鎮存在案件程序違法問題，大站鎮存在適用法律錯誤的問題，均形成敗訴風險。此外還有一些個性問題，如認定事實不清、壓案不查不立。

高城告訴《中國新聞週刊》，按照規定，各職能部門應對鎮街的執法工作進行監督指導，但實際卻並非都是如此。以非法佔地為例，執法人員需要弄清土地的性質、面積，這需要自然資源和規劃局的協助。“自然資源和規劃局卻説由街道來測。請專業機構來測量是需要費用的，我們沒這個費用。”高城只能再去求助司法局。“我説職能部門不配合怎麼辦？司法局説你起函，15個工作日內職能部門不回函，就不是你的責任了。”

南方某市城管局一位工作人員表示，其所在城市下放鎮街的事項中，從城管局下放的雖然佔了幾百項，但其中大部分事項是在城市管理領域的綜合執法體制改革時期，住建、自然資源等職能部門轉給城管局的。

2019年提出鎮街綜合執法體制改革後，這些本不屬於城管局的事項，從城管局下放給了鎮街。“按道理來講，這些事項應由住建等原部門對鎮街進行指導，因為只有原部門才熟悉政策要求。現在的困境就是，因為職權是直接從我們這裏下放的，他們都説城管應該去指導，可我沒法指導，因為我們沒有管這個行業。”上述城管局工作人員説。

廣州大學法學院教授、廣東省人民政府立法諮詢專家盧護鋒對《中國新聞週刊》指出，執法權的下放使得職能部門和鎮街共同具備了執法職能，在此過程中權責有沒有交叉、有沒有捋清，是一個突出問題。

有的城市已經注意到了其中的問題。肖黎告訴《中國新聞週刊》，基層治理的複雜性決定了鎮街在實際執法過程中必然會遇到各種各樣的棘手難題，不管鎮街綜合行政執法怎麼改革，縣級政府部門協調指導監督、鎮街其他內設機構和派出機構的協同配合都缺一不可。在鎮街的執法過程中，城管局屬於“執法主管部門”，住房城鄉建設局等屬於“行業主管部門”。江門出台的一系列配套制度文件中也明確，不僅城管局要對鎮街進行業務指導，住房城鄉建設局、自然資源局等行業主管部門也不能置身事外。“比如建築施工許可證有沒有問題、有沒有違反規劃，肯定是行業主管部門更清楚，所以他們要幫助鎮街做好適法認定等前期工作。”

如何重新劃分責權？

為了回應職權下放後鎮街承接難、使用難等現實問題，以及國家近年來“為基層減負”的政策指引，部分地方開始探索收回、調整下放事項。

2022年8月，在完成對全市73個鎮街的實地走訪基礎上，江門市收回了286項職權，每一項都附了詳細的收回理由。大約同一時間，廣東省內包括揭陽、佛山、河源、梅州、中山、陽江、茂名、清遠等地在內，均發佈公告，收回鎮街部分行政執法事項，理由多是“因專業技術性強、執法對象少、認定困難、由縣級行政執法部門集中行使更高效等原因不宜下放”。

2024年至今，北京、河北、山西、浙江、貴州等多個地市也發佈通知，要收回部分已下放到鄉鎮和街道的行政處罰事項，依據主要是2024年中央編辦《關於印發鄉鎮（街道）履職事項清單810項上級部門收回事項的通知》，以及2025年中央編辦《關於印發鄉鎮（街道）履職事項清單155項上級部門收回事項的通知》。

調研觀察了多地行政執法權下放與收回的過程，陳明輝得出了自己的結論：因為基層有需求，所以鎮街可以承接一些簡單的執法權，但如果鎮街成為行政執法的主體，有可能導致鎮街過度依賴執法手段達到治理目的。他解釋道，鎮街承擔的職責主要是基層治理事務，如維護轄區穩定、協調各方關係等，這些事務大部分不是剛性執法能解決的。行政執法權下放後，一名街道辦主任就告訴他，職能部門執法更多隻用考慮法律效果，但街道需要綜合考慮法律效果、社會效果、政治效果等多方面因素。

“執法權的下放應基於基層的客觀需求，不能以一刀切的形式由上到下推。”盧護鋒認為，應在立法中確立標準，即哪些職權能放、哪些不能放的白名單與黑名單，且清單的制定應根據各地財政狀況、人口數量、經濟形態等因素因地制宜。

廣東省司法廳也曾在答覆省政協委員《關於加強鎮街執法隊伍能力建設的提案》中提到，下一步將規範放權流程，按照“自下而上”原則開展放權工作，即由鎮街向縣級政府提出放權需求，經縣級審議通過後再報地級以上市政府審核。同時，也要加強賦權評估，對鎮街確實難以有效承接的，或者工作量小、使用率低的事項及時公告收回，對鎮街確實需要且能承接的可因地制宜分批下放，並要求縣級部門不得大量下放執法權限，防止縣級執法空心化。

李建明説，這些專業性強或者基層用不上的職權收回之後，鎮街額外的責任和負擔減輕了許多，也更能把精力集中在需要的事情上，更利於日常的管理了。

不過，部分執法權被收回，職能部門能否接得住、與鎮街之間會否產生權責爭議，是接下來需要關注的問題。

去年年底，高城所在省份收回了一批行政執法權，但是，“職能部門卻説，執法權收回只是處罰在我們這兒，你們（街道）還是得去現場為我們固定證據，監管巡查還是你們的活兒。可是有權才有責，我沒這個權限我怎麼管？執法權回收是公示的，老百姓都知道，人家根本就不聽你（街道）的”。

高城所在城市的兩名城管局工作人員對《中國新聞週刊》表示，今年將街道的部分執法權收回後，城管局備受壓力，因為當時下派給鎮街的執法人員並沒有一起回來，其他相應的配置也沒有增加，現在卻增添了執法事項。

河北省去年年底收回的行政執法權中，自然資源領域事項佔很大比例。廊坊市自然資源和規劃局官網上的一篇文章，對職權收回後“縣鄉兩級如何重新劃分職責”問題進行了討論。

文章指出，目前一些地方自然資源部門的傾向性意見，是仍將巡查、制止、報告、整改四項職責交與鄉鎮履行，縣級自然資源部門主要履行立案查處職責。此外，土地衞片執法圖斑的核查、填報、舉證、整改工作也由鄉鎮負責，縣級自然資源部門指導。而其他專業性較強的職責，則由縣級自然資源部門負責、鄉鎮配合。

“這一職責劃分並非向鄉鎮甩鍋，更多是出於無奈。”文章説，在此前機構改革中，大部分地方撤銷了基層自然資源所，尤其是從2024年以來，市縣兩級自然資源執法隊伍也被陸續撤銷，而重新組建縣級自然資源執法隊伍和恢復基層自然資源所，受機構設置、編制、經費等影響，難度極大，短期內難以解決，所以在收回這部分行政執法權後，自然資源執法面臨着新的難題。

江門已經注意到這一銜接協調問題，先後配套出台了18個鎮街綜合行政執法工作制度、統籌協調工作規程等文件，以釐清改革過程中縣級行政執法部門與鎮街，以及鎮街各內設機構之間的職責關係。“什麼是縣級部門做，什麼是鎮裏做，怎麼移交，怎麼協調，怎麼銜接，都有文件規定。”李建明説。

陳明輝則認為，如果執法權陷入一放就亂、一收就死的狀況，背後反映的或許是職權配置本身的問題。“如果職權配置環節已經把職權分配得比較合理，那麼能夠放權的空間本身就比較小，能夠出現的問題也比較少。但現在，動輒上百項的執法權，如果本來應該配置給基層，為什麼一開始給了縣級以上政府的職能部門？為什麼又先集中到城管局，再由城管局下放給鎮街？所以比起行政執法權的放和收，職權橫向和縱向的配置問題可能更為根本。”

（作者：邱啓媛；文中高城為化名）