歐亞系統科學研究會：破冰還是陣痛？ 美國三大智庫共謀造船業重振方案
guancha
據媒體報道，4月17日，美國貿易代表辦公室公佈301調查對中國海運和造船業的最終措施，其中儘管有所調整——包括設置180天過渡期和非累積性收費機制，但這些措施仍可能對中國相關產業構成重大負面影響。這一決定與特朗普政府於4月9日簽署的“恢復美國海事主導地位”行政命令形成政策呼應，後者初步勾勒了美國重塑海洋力量的戰略方向。
這背後，是美國造船業深深的危機感。美方統計數據顯示，2024年美國各地造船廠僅建成5艘大型遠洋商船，總噸位76000噸；而同一時期，僅中國船舶集團下屬一家企業建造的商船總噸位，就已超越美國造船業自二戰結束以來的累計產量。有美國人認為，美國造船業正面臨二戰以來最為嚴峻的結構性挑戰，不僅直接削弱美國海軍的戰備能力和應急反應水平，更從根本上威脅美國在全球海洋戰略格局中的長期主導地位。
面對這一嚴峻形勢，美國戰略與國際研究中心、威爾遜研究中心、傳統基金會等智庫先後推出研究報告，分析美國造船業的困境與出路。其中，威爾遜中心提出的“破冰船戰略”引人注目。其另闢蹊徑，試圖聚焦高附加值細分市場，整合美國、芬蘭和加拿大三國的技術與市場優勢，為美國造船業尋求突圍之道。而傳統基金會的方案則相對務實，強調海軍需求、造船企業投入與國會支持三方協同的關鍵作用，提出一系列操作性的具體措施。不過，這些看似憂心忡忡甚至苦口婆心的建言，多把中國等造船大國崛起作為由頭，實則透露出濃濃的遊説意味——圍繞造船業投入問題，未來美國內部少不了政策拉扯和利益博弈。
本文基於上述研究報告，從四個維度系統梳理美國造船業的現狀與前景。歐亞系統科學研究會特摘譯編寫上述報告，供讀者批判性閲讀。文章僅代表作者觀點。
【文/歐亞系統科學研究會】
美國造船業曾盛極一時，二戰期間創造了舉世矚目的造船奇蹟，為盟軍勝利奠定了堅實基礎。然而，幾十年來，這一戰略產業日漸式微，從全球領導者淪為邊緣角色。這種變化不僅影響了美國經濟發展，也對其國家安全和全球海洋影響力構成潛在威脅。面對此種局面，美國政府和政策研究機構開始積極探索重振美國造船業的有效路徑，其中以破冰船為突破口的方案引發了廣泛關注。
本文基於戰略與國際研究中心（CSIS）、威爾遜研究中心（Wilson Center）以及傳統基金會（The Heritage Foundation）的分析報告，系統梳理美國造船業的衰落原因、全球造船業格局變化、美國政府的政策思考以及重振造船業策略，特別關注以破冰船為突破口的戰略選擇。通過這一分析框架，本文旨在全面剖析美國造船業的現狀與未來發展趨勢。
美國造船業的嚴峻形勢與戰略困境
美國造船業的沒落絕非一日之寒，而是數十載積累的結果。這一衰退歷程與全球造船格局的劇變和美國國內政策環境的演變相伴而行。從國際競爭力的喪失到國內結構性頑疾的根深蒂固，再到對國防安全的重大沖擊，美國造船業正面臨多重挑戰，亟需從歷史脈絡和現實困境兩個層面深入剖析。
（一）從巔峯到谷底：美國造船業的衰落歷程
第二次世界大戰期間，美國造船業曾達到巔峯，僅自由輪（譯者注：Liberty ships，一種在二戰期間在美國大量製造的貨輪）就建造了2750多艘。然而，戰後美國造船業日漸式微，從全球領導者逐漸淪為無足輕重的角色。
根據報告數據顯示，截至2024年，美國在全球商業造船市場的佔有率僅為0.11%，相比2014年的0.33%進一步萎縮。這一微不足道的數字與美國作為全球第一大經濟體的地位形成鮮明反差。2024年，美國各地造船廠僅建造了5艘大型遠洋商船，總噸位為76000噸。同期，僅中國一家國有的中國船舶集團有限公司（CSSC）就交付了超過250艘船舶，總計高達1400萬總噸，這一數字已超過美國造船業自二戰結束以來建造的所有船舶噸位總和。按噸位計算，美國船廠僅佔全球商業船隻建造的0.2%，這意味着在國際商業船舶領域，美國幾乎完全喪失了競爭力。
從歷史軌跡來看，美國造船業的衰落是一個漫長而痛苦的過程。上世紀70年代，美國仍擁有相當規模的商業造船能力，約佔全球市場的8%。然而，隨着亞洲造船強國的崛起和政府支持政策的弱化，美國造船業逐漸在國際角逐中失去立足之地。到2000年，這一比例已降至不足3%，而今天已進一步萎縮到幾乎可以忽略不計的程度。
這一衰退趨勢不僅體現在市場份額上，也反映在產業基礎設施和人力資源方面。美國海事管理局的統計數據指出，2008年至2022年間，儘管造船業提供的薪資比私營部門平均水平高出近五成，但該行業的就業人數仍斷崖式下滑近15%，大量高薪就業機會因此流失，對相關工人羣體造成了不小的衝擊。
具體到船廠設施層面，情況同樣不容樂觀。自2010年以來，包括班德造船廠（Bender Shipyard）、埃文代爾造船廠（Avondale Shipyard）和阿拉巴馬造船廠（Alabama Shipyard）在內的至少三家美國主要造船企業已宣告關閉或停產。這些船廠的關閉不僅導致大量就業崗位流失，還對當地社區經濟造成連鎖反應，同時大大削弱了美國整體的造船產能。
美國造船業的衰落已引起美國政府高層的高度重視。2024年，現任國家安全顧問邁克·沃爾茨（Mike Waltz）於戰略與國際研究中心的演講中表達了對造船業衰落的戰略擔憂：“美國造船業確實已隨時間推移而日漸式微，但更令人擔憂的是，這一產業並未落入我們的盟友之手。”
而令美國政府更為擔憂的是，中國造船廠憑藉其龐大規模和卓越產能，對全球航運企業的吸引力與日俱增。數據顯示，2019年至2024年間，外國公司採購的中國製造船舶佔總產量的70%以上，成為中國造船業最重要的客户羣體。據中國船舶工業行業協會統計，2024年中國商船出口創匯更是高達430億美元，令人矚目。
（二）內憂重重：美國造船業的結構性挑戰
美國造船業的衰落不僅源於外部競爭壓力，還面臨着多重內部難題，這些問題環環相扣，形成了難以一蹴而就解決的複雜局面。深入剖析這些結構性困境，有助於我們透過現象看本質，把握美國造船業振興面臨的根本性挑戰。
1. 成本困局與專業技術人才短缺
威爾遜中心的報告指出，在美國建造一艘船舶的成本比在中國、韓國和日本等造船強國高出兩到四倍之多。這種巨大的成本差距使美國船廠在國際市場上毫無競爭力，也大幅增加了美國政府採購軍艦的財政負擔。
同時，技術工人短缺問題嚴重製約着美國造船業的生產潛能。2024年，時任美國國家安全顧問傑克·沙利文（Jake Sullivan）在CSIS的一次重要演講中坦言，美國需要在未來十年內補充“14萬名技術工人……以滿足潛艇生產需求”。這一人才缺口已對美國海軍裝備採購產生了實質性打擊：2025年，由於項目延誤和成本飆升，美方不得不將年度弗吉尼亞級攻擊型潛艇（ new Virginia-class attack submarines ）的訂購數量從原計劃的兩艘削減至一艘，凸顯了美國海軍現代化進程中的嚴重瓶頸。
2. 政府採購流程低效與需求管理不足
威爾遜中心的研究深入剖析了美國政府採購流程的頑疾。當前聯邦採購法規通常要求政府在競爭性採購流程中從“合格且具備響應能力”的最低投標方購買艦船。也就是説，只要某一有美國船廠能夠證明其具備建造特定船型的基本能力並提交最低價格，該船廠即可贏得合同，無論其過往業績如何。
美國《聯邦採購法規》（Federal Acquisition Regulations，簡稱FAR）還設置了複雜的同等報價裁決機制，在同價情況下要麼優先考慮小型企業，要麼通過抽籤決定最終中標方。這些規則表面上是為了確保採購透明和接受國會監督，實際上卻使政府失去了選擇最優秀造船企業的能力。
這種採購機制容易引發不良投標行為。威爾遜中心報告具體分析了一個典型案例：VT霍爾特海事公司（VT Halter Marine）為美國海岸警衞隊的極地安全巡邏船項目提交了明顯偏低的報價。這種“低價投標、高價履約”的現象在美國軍艦建造領域非常普遍，不僅造成預算嚴重超支，還導致交付大幅延遲。
此外，報告指出，政府客户出於風險規避心理的過度干預行為，不僅拖慢了建造進度，還大幅增加了船廠的成本壓力。極地安全巡邏船項目的嚴重超支，根源之一正是需求的反覆無常和過度細化，而非專注於基本性能指標的合理設定。
這種需求管理失控的情況在軍艦建造中已成常態，原因有二：一方面，軍方渴望採用最新技術以保持戰場優勢；另一方面，大型軍艦從設計到交付通常需要7至10年的漫長週期，在此期間戰術需求和技術環境不斷演變。這種情況導致設計頻繁調整，最終使成本預算形同虛設，交付時間一再推遲。
3. 安全與監管限制
《國際武器貿易條例》（International Traffic in Arms Regulations，縮寫為ITAR）的嚴格限制制約了美國造船業與國際技術力量的合作。報告詳細分析了這一限制對技術合作的影響：無論芬蘭還是加拿大等親密盟友的造船專家，都因繁瑣的安全信息分類要求和《國際武器貿易條例》的條條框框而無法為美國船廠提供寶貴的技術支持、設計方案或項目執行建議。
以破冰船建造為例，芬蘭是公認的全球破冰技術領頭羊，芬蘭阿克北極（Aker Arctic）設計的破冰船在全球備受推崇。然而，由於ITAR的重重限制，美國船廠與芬蘭專家的技術合作如同隔靴搔癢，使美國破冰船項目無法借鑑世界一流經驗。這種自我設限不僅大幅增加了項目成本，也拖長了開發週期，最終損害的是美國自身利益。
這些結構性問題導致美國海軍造船業長期陷入其主要造船廠的延誤、積壓和成本失控的困境。2024年，美國政府問責辦公室（GAO）發佈報告指出，美國海軍艦艇按期完成維護的比例不足四成，這不僅損害了其戰備水平，還導致維護成本節節攀升。2022年的另一份GAO報告揭示，美國海軍於2018年啓動的一項耗資210億美元、規劃週期長達20年的造船廠現代化與優化工程已經滯後三年。更為嚴峻的是，在該計劃涉及的17個幹船塢中，僅前3個的預算就已超支四倍，反映出美方在海軍基礎設施更新方面面臨的巨大挑戰。
（三）東昇西降：全球造船格局的變革
全球造船業格局在過去二十年間發生了顯著變化，這些變化為分析美國造船業的現狀和政策選擇提供了國際背景。
1.全球市場格局的重塑
與美國造船業衰落相比，中國在全球商業造船業的崛起可謂傲視羣雄。報告數據顯示，從2000年僅佔全球船舶總噸位不足5%的邊緣地位，到如今主導全球商業造船總產量的半壁江山，中國造船業實現了跨越式發展。
2024年，中國船舶集團有限公司建造的商業船舶總噸位已超越美國造船業自第二次世界大戰結束以來的累計產量。截至2025年1月，中國船廠已囊括了截至2033年全球商船訂單總量的約62%。細分領域數據更為驚人：中國已獲得全球新建集裝箱船訂單的80%以上，以及液化天然氣（LNG）運輸船訂單的30%。2024年，中國造船企業攬獲了全球75%的新商業船舶訂單。
這一變化伴隨着大規模產能擴張和行業深度整合。2000年至2010年間，中國沿海地區造船企業如雨後春筍般湧現，據標準普爾數據統計，活躍造船企業從46家猛增至296家，增幅達六倍之多。2007至2008年全球金融危機後，國際造船業進入調整期。為應對這一形勢，中國實施了造船企業“白名單”制度等產業政策，促進資源向優勢企業集中。2019年中國船舶工業集團與中船重工集團強強聯合，形成了資產規模高達1200億美元的大型造船集團，躋身全球造船領域的領軍者行列。
在此背景下，中國一級造船廠頻頻獲得大型訂單，2024年，滬東中華與卡塔爾能源公司簽署了價值近60億美元的合同，建造18艘液化天然氣運輸船，此前該廠還於2023年與法國達飛海運（CMA-CGM）集團簽署了價值近30億美元的合同，將建造16艘雙燃料集裝箱船。2019年至2024年間，外國公司僅從中國一級造船廠就購買了305艘商用船舶，共帶來數百億美元的收入。
2. 傳統強國的轉型求變
傳統造船強國也在經歷不同程度的陣痛與嬗變。日本曾是全球造船業的中流砥柱，但近年來面臨嚴峻挑戰。數據顯示，日本造船廠技術與工程人員隊伍從2010年的1.5萬人鋭減至不足1萬人。包括住友重工業、三井造船和佐世保重工業在內的多家日本造船巨擘已調整其造船業務，部分關閉或轉型造船基地，苦苦求生。
韓國則另闢蹊徑，走上了專注高附加值領域的差異化道路。韓國船廠集中精力發展技術密集型高端船舶建造，特別是液化天然氣運輸船、大型集裝箱船和海上石油平台等。這種專業化策略使韓國在特定細分市場仍保持着一席之地。然而，韓國在全球造船市場的整體份額也在江河日下，數據顯示，2024年韓國在全球造船市場的份額首次跌破20%，創下近十年來的新低。
就連韓國引以為傲的傳統優勢領域——液化天然氣運輸船市場，中國的市場佔有率也呈幾何式增長，從2020年的14%攀升至2024年的32%，短短四年間翻了一番有餘。報告分析認為，這一市場版圖的重塑，很大程度上源自韓國主要船企面臨的產能瓶頸，迫使全球船東不得不將目光投向中國船廠。事態發展到甚至連韓國造船巨擘——三星重工業也開始與中國船廠建立生產協作關係，以緩解本土勞動力緊缺和船塢空間受限帶來的產能困境。這種現象反映了區域造船業競爭格局的新變化，同時也昭示着即便在韓國長期佔據主導地位的細分市場，競爭格局也正經歷着前所未有的深刻調整。
歐洲造船業則堅守高端領域，固守一方天地。歐洲各國長期專注於郵輪和破冰船等高附加值、技術密集型專業船舶的設計與建造。然而，這些細分市場也不再是歐洲的獨家天下，面臨着來自各方的挑戰。2022年，一家德國造船行業協會在公告中憂心忡忡地表示：“歐洲需要採取有力措施，維護其造船業的核心能力，否則將面臨不可逆轉的損失。”
（四）從經濟到軍事：美國造船業衰退的影響
此中利害，遠不止經濟競爭力這一層面。在和平年代，源源不斷的商船訂單確保了軍民兩用生產線的滿負荷運轉；而當經濟陷入低谷時，海軍艦艇訂單則能有效對沖商業市場的萎縮。一旦戰事爆發，這些商業生產線可迅速轉為軍事用途，大幅提升軍艦的生產和維修能力，為戰時需求提供強有力的後勤保障。從軍事戰略角度分析，雖然無人機與人工智能等新興技術正不斷重塑現代戰爭形態，但大規模建造艦船的工業能力依然是衡量一國軍事實力的基石。這一點在以海洋為主要戰略環境的印太地區尤為關鍵。
報告數據顯示，中國海軍的艦船總數已經超越美國海軍；在質量層面，中國在艦隊總噸位和垂直髮射系統（VLS）導彈發射單元等關鍵戰力指標上也正迅速縮小與美國的差距。通過艦隊總噸位的比較分析可以清晰地看出，中國海軍與美國海軍之間的噸位差距已從2010年的約400萬噸顯著縮減至今日的不足160萬噸，這一變化趨勢令人矚目。
中國在水面戰鬥艦艇上部署的垂直髮射系統單元與美方的差距已顯著縮小，2024年已達到美國海軍的一半水平——而2019年這一比例僅為四分之一。更值得關注的是，中國海軍力量主要集中於印太地區本土周邊，而美方力量則分散於全球各地，這一戰略佈局差異進一步凸顯了中方在區域內的相對優勢。
美國政府認為這些不利於美方的態勢恐將持續惡化。美國海軍造船業長期陷入主要造船廠的延誤、積壓和成本失控的困境，直接影響海軍作戰能力的維持與提升。
依靠“破冰船戰略”重振美國造船業？
面對造船業的多重困境，美國亟需找到突破口重振這一戰略產業。近年來，基於對全球造船格局的深入分析和對美國造船業現狀的客觀評估，美國政府逐漸將破冰船建造確立為造船業振興的戰略切入點。這一選擇既基於國家安全需求，也考慮了市場競爭態勢，代表着美國造船業轉型發展的新方向。
威爾遜中心的極地研究所報告詳細闡述了以破冰船為突破口的戰略選擇，這一方案試圖通過聚焦特定高端船型來重塑美國造船業的國際競爭力。該報告從多個維度論證了破冰船戰略的合理性和可行性，並提出了一系列具體實施建議。
（一）瞄準極地：破冰船的戰略意義
通過深入分析，美國相關部門認識到，具備提供高附加值商業或軍事服務能力的高科技複雜船型，是重塑美國造船業國際競爭力的理想突破口。威爾遜中心報告指出，與之形成鮮明對比的另一種選擇是在低價值商業船舶生產領域展開補貼競爭，但這一策略必將損害美國在東亞的重要盟友——韓國和日本的利益。
在這一戰略思考下，美國政府持續聚焦於破冰船、水下施工船、無人水下航行器以及海底電纜鋪設和維修船等特種船舶的生產研發。報告認為，這不僅是短期內實現切實進展的最明晰路徑，更能有效提升美國本土建造的船舶總噸位，並增強這些高端船舶在國際市場上的出口競爭能力。
破冰船成為美國造船業重振戰略的關鍵切入點，首先源於其重要的戰略價值。隨着全球氣候變暖導致北極冰層減少，北極航道的商業和軍事價值日益凸顯。北極地區藴藏着豐富的自然資源，包括石油、天然氣和礦產資源，同時北極航道可大幅縮短亞歐之間的航行距離。據有關分析指出，北極航道是連接太平洋和大西洋的最短航線，相比傳統航線(如蘇伊士運河或巴拿馬運河)，北極航道可以大幅縮短航程和運輸時間，從而顯著降低燃料成本和物流費用。
美國當前亟需擴充破冰船隊以滿足其極地地區日益增長的國家安全戰略需求。截至今日，美國僅擁有兩艘重型破冰船——“北極星”號（USCGC Polar Star，建造於1976年）和“希利號”（USCGC Healy，建造於1999年），且“北極星”號已嚴重老化，每次出航都面臨機械故障風險。相比之下，俄羅斯擁有一支由36艘船組成的世界最大破冰船隊，還是世界上唯一擁有且能夠建造核動力破冰船的國家，目前共擁有七艘核動力破冰船；中國方面也在穩步推進極地破冰能力建設，已成功打造“雪龍”號和“雪龍2”號兩艘極地科考破冰船，並規劃了進一步的艦隊擴充計劃。
美國海岸警衞隊的“北極星號”使用時間已超過其設計使用壽命近20年。路透社
1. 極地需求與全球市場潛力
從市場角度看，破冰船代表着一個規模可觀且競爭相對較少的細分市場。威爾遜中心報告指出，除俄羅斯、朝鮮和伊朗外，全球各國政府計劃在未來十年內採購多達70至90艘破冰船和具備破冰能力的艦船，用於南北兩極地區的戰略部署與作業。這為美國船廠進入國際市場提供了寶貴機遇。
這一市場需求不僅來自北極圈國家如加拿大、挪威、丹麥和瑞典，也包括對極地資源和航道有戰略興趣的非北極國家，如日本、韓國和澳大利亞。此外，隨着北極旅遊的興起，商業極地郵輪市場也在快速增長，這些郵輪需要具備一定的破冰能力以保障在極地水域的安全航行。
2.技術優勢與高附加值領域
高端破冰船代表一類高附加值、技術密集型的特種船舶，與大量生產的低成本商業船舶形成明顯差異，可避免直接價格競爭。通過聚焦這一細分市場，美國船廠可以發揮技術優勢，避開成本劣勢。
破冰船設計和建造涉及多項複雜技術，包括特殊船體結構設計、強化推進系統、極地材料技術和先進的導航與通信系統等。這些技術領域與美國現有的軍事造船技術有相當程度的重疊，使美國船廠能夠利用現有技術優勢進入這一細分市場。同時，破冰船建造的高技術含量也意味着較高的利潤率，這對於美國船廠在高成本環境下保持競爭力至關重要。
3. 國際合作的戰略機遇
美國可藉助芬蘭和加拿大等盟友在破冰船設計與建造方面的專業優勢，實現技術互補與產能協同。這種國際合作模式可以彌補美國在特定領域的技術短板。
芬蘭是全球公認的破冰船設計和建造領導者，芬蘭船廠已為多國建造了數十艘各類破冰船。芬蘭阿克北極公司是全球頂尖的極地船舶設計機構，其設計的破冰船被廣泛用於俄羅斯、加拿大、中國等國家。加拿大則擁有豐富的北極航行經驗和破冰船運營專業知識，同時正在實施自己的破冰船更新計劃。
通過與這些具有專業優勢的盟國合作，美國可以加速破冰船技術的掌握和應用，同時降低開發風險和成本。這種合作還可能帶來更廣泛的市場機會，因為聯合開發的破冰船平台可以適應多國需求，擴大潛在市場規模。
（二）三國聯手：破冰船合作協議的框架與實施
面對造船產能嚴重不足及破冰船裝備嚴重匱乏的雙重挑戰，威爾遜中心報告詳細介紹了美國政府推出的三邊造船合作倡議“破冰船合作協議”（ICE Pact）。該協議整合了美國、芬蘭和加拿大三國的戰略優勢與技術實力，在各國本土造船基地共同推進極地破冰船建造工程。
2024年7月11日，ICE Pact在華盛頓特區成立。
ICE Pact的戰略構想是藉助政府採購項目（具體而言是極地安全巡邏艦或未來的北極安全巡邏艦項目）助力美國本土船廠既能滿足美國政府需求，又能拓展國際市場，面向海外銷售艦船。報告認為，若美國政府需求能夠促使美國船廠在特定艦型上形成專業化生產能力，這些船廠便有機會在軍民兩用艦船（如破冰船）的國際軍事和商業訂單競爭中脱穎而出。若此舉成功，ICE Pact將成為政府軍用艦船採購計劃如何作為產業政策得力工具，以及助推美國船廠開拓更為廣闊的國際客户羣體的典範之作。
威爾遜中心報告指出，這一創新機制的戰略價值在於“採購鋪就全球生產的坦途”。當前，全球商業造船市場每年約有1500億美元的規模，而全球軍事造船市場亦有相當可觀的每年800億美元的規模。儘管美國船廠在全球商業造船市場佔比微小，但在全球軍事造船市場中卻能夠獲得超過40%的軍事造船訂單。這主要得益於國內建造和國產化要求這一政策壁壘。
從收入角度觀之，世界上一些規模最大的造船集團要麼總部設在美國，要麼在美國境內擁有生產基地，為美國政府每年超過330億美元的美國海軍和海岸警衞隊艦船需求提供服務。正如外國軍售機制如何支撐美國製造的武器平台和戰鬥機的市場需求，ICE Pact構想通過政府採購機制的戰略引導，使美國船廠可以從軍用平台開始，進而拓展國際市場，形成從“政府訂單”到“國際市場”的戰略通道。
除了經濟和產業效益外，ICE Pact還具有重要的地緣政治價值。通過與盟國在戰略技術領域的深度合作，美國可以加強聯盟關係，構建更緊密的國際夥伴網絡。同時，這種合作也有助於建立北極事務的國際規範和標準，增強美國在極地事務中的話語權。
ICE Pact的實施將為美芬加三國帶來多方面的積極成效，作為“破冰船合作協議”的一部分，加拿大將在位於温哥華的造船廠建造2艘極地破冰船，並在位於魁北克的造船廠建造6艘破冰船從而組成破冰船船隊。而據有關報道，美國政府的一位官員表示，美國的盟國希望在未來10年內共建造70~90艘破冰船。
美國智庫的“重振造船業”三大路線圖
針對造船業面臨的多重挑戰，威爾遜中心和傳統基金會的研究報告提出了一套系統化的改革方案，旨在提升美國造船業的國際競爭力。這些建議既包括行政層面的改革，也涵蓋立法支持，並強調軍方、造船企業和國會三方協同的重要性。
（一）行政體系改革：從採購機制到國際合作
1.確立破冰船合作協議的戰略地位
在行政層面，報告首先建議通過總統行政命令確立ICE Pact的戰略地位，為這一創新合作提供堅實保障。這包括三個具體步驟：一是通過行政命令正式確立ICE Pact框架的法律地位，彰顯政府對該倡議的堅定支持；二是提名並由參議院確認一名國土安全部高級官員擔任美國ICE Pact國家協調員，負責複雜的跨部門協調工作；三是通過2025財年預算程序，爭取國會劃撥長期穩定的專項資金，確保ICE Pact能夠持續有效實施。
報告深入分析了ICE Pact的財政需求，指出該項目每年所需資金不超過2500萬美元，但這些資金對於ICE Pact的初期成功和構建從美國政府採購到國際商業銷售的戰略通道至關重要。
芬蘭最新的破冰船“北極星號”於2017年下水，使用液化天然氣作為動力。威爾遜中心
2.構建國家造船戰略體系
威爾遜研究中心在報告中一針見血地指出，美國亟需超越零敲碎打的海軍造船規劃，構建一套高瞻遠矚的國家戰略體系。該戰略應當精準評估現有美國造船產能基準，明確規劃如何逐年科學調配有限產能，以滿足所有聯邦部門和商業市場的船舶需求，並制定定期更新的產能擴張行動計劃。
報告毫不諱言，這一全局性戰略佈局必然會觸動某些軍種部門的奶酪，因為它將迫使政府對跨部門和跨機構的美國政府造船項目進行全盤統籌與系統規劃。然而，這種整合對於防止內部資源爭奪、避免重複建設，同時增強船廠規劃長期需求的前瞻能力至關重要。
為確保戰略的客觀性和權威性，報告建議由白宮經濟顧問委員會和管理與預算辦公室（OMB）聯合國家安全委員會三方通力協作，共同制定並正式發佈該戰略文件，並建立五年一輪的戰略定期評估與更新機制。報告特別點讚了加拿大國家造船戰略的成功經驗，認為其對加拿大聯邦政府預算編制與資源配置流程產生的深遠影響，值得美國借鑑取經。
3. 優化政府採購規則與流程
針對當前僵化低效的聯邦採購法規，報告提出了四項刀刃向內的改革建議：
（1）首制船或原型船應摒棄固定價格模式，採用更為靈活的成本加成定價方式簽訂前兩艘建造合同，待技術成熟後再過渡至固定價格合同模式；
（2）大膽嘗試船舶建造管理者採購模式這一創新機制，特別適用於非戰鬥類艦船的採購項目；
（3）賦予採購部門更為靈活的談判權限和對異常低價投標進行“火眼金睛”嚴格審查的專項權力；
（4）適度放寬“美國製造”的絕對要求，特別是在上游供應鏈環節，以提升美國造船企業的國際競爭力。
報告特別聚焦於政府採購流程中“唯低價是從”的頑疾。 威爾遜中心指出，目前的採購法規過分強調最低價格而輕視最佳價值，這一短視行為屢屢導致後期成本飆升和交付嚴重拖延。針對這一問題，報告建議管理與預算辦公室（OMB）應授權採購部門對不合理低價投標保持高度警惕，必要時可以直接否決那些明顯是“掛羊頭賣狗肉”的低價投標。
4. 強化需求管理
報告一針見血地指出，美國政府亟需對自身作為船舶採購方的“朝令夕改”行為設置必要的紀律約束，將重點聚焦於基礎性能指標的科學制定，並有效控制其對設計頻繁變更的任性衝動。報告認為，只有建立科學合理的需求管理機制，才能從源頭上斬斷美國造船業成本失控和工期延誤的毒瘤。
報告以極地安全巡邏船項目為活生生的教訓，揭示了需求變更對項目成本和進度的致命影響。該項目的成本嚴重超支，其根源之一正是需求的不斷變化與過度具體化。為解決這一痼疾，報告建議摒棄事無鉅細的設計規格（design specifications），轉而採用基於性能的規格標準（performance-based specifications）。這種方法將明確定義艦船需要實現的功能和性能目標，但給予造船廠在如何實現這些目標方面的充分自主權，有助於降低成本並激發創新活力。
5. 推動國際貿易促進與法規調整
報告呼籲通過行政命令，授權美國商務部國際貿易管理局的貿易促進中心建立一支專攻造船業的專業團隊。這支團隊將與美國海軍、海事管理局、海岸警衞隊和美國國家海洋和大氣管理局等機構密切協作，系統梳理美國船廠為政府建造的軍事、科學或商業艦船，並積極推動其後續型號在國際市場上揚帆遠航。
同時，報告敦促調整《國際武器貿易條例》中的條條框框，特別是針對軍艦或其他戰鬥艦船的過度管控。威爾遜中心指出，當前ITAR的規定如同緊箍咒，嚴重阻礙了美國與盟友在造船技術領域的合作。報告建議國家安全委員會應主動牽頭國防部、國務院和商務部三部門聯合評估，明確識別未來可部分或完全豁免於這些管控法規的特定艦船類別。
針對破冰船這一特殊案例，報告一針見血地指出，美國國產破冰船所採用的船體技術實際上已落伍於國際先進水平，固步自封地嚴格限制技術合作反而是“因小失大”，不利於提升美國的整體技術能力。報告建議在保障核心軍事技術安全的前提下，適當放寬對民用或民軍兩用技術的限制，為國際合作掃清障礙。
6. 優化安全程序與分類要求
報告指出，當前外國公民被一刀切地禁止在美國軍用艦船建造船廠工作，這種“寧可錯殺三千，不可放過一個”的做法嚴重限制了美國吸收國際先進技術和專業人才的能力。威爾遜中心建議重新審視當前美國軍事造船工藝流程和設計方案相關信息的分類級別，考慮在特定非關鍵船型項目上適度放寬安全限制要求，以便引入國際頂尖專業技術支持與外國專家協助。
報告認為，安全與發展應當辯證統一：對於核潛艇等高度敏感的戰略艦船而言，外國人員進入相關建造設施的限制自然不容商榷，但在其他領域適度放寬安全限制可能反而有利於美國國家安全的長遠利益。例如，允許芬蘭和加拿大的破冰船專家更深入地參與美國破冰船項目，可以加速技術轉移和能力建設，最終增強美國的自主能力。
7.創新融資機制與資金支持
儘管美國政府在直接引導聯邦財政援助流向造船產業方面受到層層掣肘，但威爾遜中心認為政府完全可以靈活變通，通過審視特定關鍵項目的法定授權範圍與政策導向，並在未來資金機會通告中作出戰略性調整，明確強調造船相關項目的申請資格與優先地位。
報告具體指出了幾個潛在的融資渠道：
（1）船廠設施及其上游供應鏈的現代化改造項目完全符合能源部貸款計劃辦公室資金支持的條件，特別是那些涵蓋清潔能源應用的項目；
（2）國防部戰略資本設備融資計劃可為軍事造船相關的設備更新提供強力支持；
（3）美國國際開發金融公司（DFC）具備一系列金融支持手段，可用於增強美國船廠在國際市場的競爭力。
報告特別強調了融資機制在支持美國船廠現代化改造中的重要性。威爾遜中心指出，美國船廠的許多關鍵設施和設備已是"老古董"，嚴重拖累生產效率和產品質量。通過創新融資機制，政府可以幫助船廠投資新設備和現代化設施，從而顯著提高生產效率和國際競爭力。
8.制定多邊貿易戰略與協調機制
針對國際市場競爭問題，威爾遜中心建議美國政府充分發揮其全球領導力，共同應對全球造船市場的挑戰。報告分析了單邊關税措施的侷限性，指出由於美國海事商品進口量有限，單純依靠關税難以有效改變市場格局。其他政策建議，如對停靠美國港口的外國建造船舶徵收差別化港口使用費，同樣面臨執行難度大且易被規避的現實困境。
威爾遜中心認為，更有效的策略是通過多邊協調行動，構建共同市場準則和公平競爭環境。報告特別提到，美國應該與歐盟、日本、韓國等夥伴共同合作，探索建立多邊造船貿易協議的可能性。
（二）立法支持體系：授權、人才與審批
除行政行動外，威爾遜中心報告還提出了三項關鍵的立法行動建議，這些建議需要國會層面的支持才能實現。
1. 《國防生產法》再授權
報告指出，若國會未能及時採取行動，《國防生產法》（DPA）項下的絕大多數授權條款將於2025年9月25日到期失效。 威爾遜中心認為，此次再授權進程為美方提供了“千載難逢”的戰略契機，可量身打造專項權力和授權機制，既助力美國船廠開拓國際市場，又能確保軍用艦船如期交付、預算精準掌控。
《國防生產法》第三章賦予相關部門權力，可向符合條件的美國、加拿大、英國和澳大利亞企業提供一攬子財政支持，包括貸款、貸款擔保、採購承諾、專項撥款等多元化援助，旨在增強國防領域的生產能力與供應鏈韌性。威爾遜中心建議國會明確指導或專門授權將DPA機制應用於美國船廠支持體系，並在ICE Pact框架實施過程中，將芬蘭納入有資格獲取船廠相關貸款、採購承諾與貸款擔保的國家名單。
報告強調，國會需在這些預算授權正式啓動前提供充足資金保障。《國防生產法》第三章授權的各項財政舉措主要通過國防生產法基金（DPAF）實施。除新冠疫情期間的特殊大規模資金投入外，近年來DPAF的常規撥款規模持續萎縮，國會大可通過補充該基金並明確其應用方向，有效刺激船廠技術革新升級，同時為新建或現有美國造船基地吸引更多民間資本參與，形成良性循環、相輔相成的發展格局。
2.創新專業人才引進與簽證政策
報告提出了一項創新建議——制定造船業專屬簽證計劃，為船廠提供特定數量的12個月期限特殊簽證配額，允許在緊急情況下，或基於技術培訓目的，從北約成員國引進專業外籍支持力量。
報告詳細分析了美國造船業人才短缺的嚴峻現狀，尤其在關鍵技術工種如高級焊工、管道工、電氣工程師等領域的短缺尤為嚴重。威爾遜中心指出，雖然長期解決方案應當是加強美國本土技術人才培養，但在短期內，允許從盟國引進高技能人才是填補關鍵空缺的必要舉措。
報告特別提到，韓國政府近期為提升本國船廠國際競爭力而實施的簽證擴展計劃已取得顯著成效，這為美國提供了寶貴借鑑。韓國通過放寬對特定技術工人的簽證限制，成功緩解了造船業的技能短缺問題，並加速了大型船廠的生產恢復。
韓國巨濟島，大宇造船海洋工程有限公司。
3.優化造船項目審批流程與時限
威爾遜研究中心提出，國會應推動立法，對使用聯邦資金建設的新船廠和現有船廠擴建項定的《國家環境政策法》（NEPA）審查程序設定明確時限，從而加速關鍵造船產能建設進程。
報告指出，當前美國基礎設施項目的審批流程堪稱“龜速前行”。這種漫長的審批過程嚴重延遲了船廠現代化和產能擴張計劃的實施，削弱了美國應對造船業挑戰的能力。威爾遜中心建議借鑑拜登總統簽署的兩黨共識提案（該法案豁免了特定新建半導體制造基地的冗長審批程序），為造船業制定類似的審批快速通道。
報告認為，通過嚴控審批時限，既保障環境保護的基本要求，又避免行政程序成為產業發展的絆腳石，實現效率與規範的有機統一，為國家戰略產業發展掃清障礙，創造有利條件。
（三）三維協同：軍方需求、企業投資與國會支持
除威爾遜中心的政策建議外，傳統基金會（Heritage Foundation）的最新研究報告從三個關鍵維度提出了更加接地氣的改革方案，強調海軍、造船企業和國會需要三管齊下、共同努力，才能真正復興美國造船業。
1. 軍方採購改革與長期規劃
傳統基金會在報告裏開門見山地指出，美國海軍必須摒棄“推遲投資”的短視做法，並一針見血地指出，海軍常常在預算緊張時優先削減當前採購，同時畫大餅承諾未來幾年大幅增加採購，這種“拆東牆補西牆”的做法實際上只是將燙手山芋扔給下一屆政府。要真正解決問題，海軍必須立即增加艦船訂單，而非寄希望於問題能自行消失。
報告對星座級護衞艦（Constellation-class frigate）項目的分析顯示，海軍存在嚴重的需求過載問題。這一項目已延遲三年，部分原因是海軍在設計尚未完成前就匆忙開始建造，導致造船廠被迫邊建造邊修改設計。海軍應當確立鐵律：在設計完成確認前絕不允許開始建造，這一原則對所有艦船項目都應該毫不妥協地適用。
此外，報告建議增設第五個公共造船廠，以彌補現有設施在滿足造船和維護需求方面的捉襟見肘。新造船廠應設在具有商業友好環境的州，並遠離現有造船廠以確保有獨立的勞動力資源，避免相互“挖牆腳”。
最具爭議的是，傳統基金會對國防部一項決策提出了尖鋭質疑，即向德勤諮詢公司（Deloitte Consulting）24億美元合同以擴大潛艇工業基礎勞動力。報告認為，這筆鉅額資金本可用於實際建造潛艇或解決成本超支問題，而非付給一家不具備造船經驗的諮詢公司。這一觀點可能會引發廣泛爭議，但卻直擊要害，反映了對政府資源配置的深切擔憂。
2. 造船企業的投資與技術創新
在造船企業層面，傳統基金會擲地有聲地強調，一旦獲得政府的長期需求信號，造船商必須大刀闊斧地增加對勞動力和基礎設施的投資。報告認為，船廠需要對交付延遲和預算超支問題有更深的憂患意識，應當大量招聘焊工、提高薪資待遇、擴大產能，採取一切必要措施確保按時交付產品。
值得肯定的是，報告對一些船廠為解決技能工人短缺所做的積極努力給予了高度讚賞，如諾福克海軍造船廠與當地社區學院合作的學徒計劃，為潛在焊工提供技術培訓和就業保障。這類校企合作的培養模式解決了燃眉之急，應當在全國範圍內廣泛推廣。
3. 國會支持機制與監督優化
傳統基金會對國會的建議尤為創新，提出了幾項具體措施：
首先，報告建議考慮對延期交付的艦船實施懲罰措施。一些外國政府已採用這種方式，為造船商創造按時交付的強大動力。不過，報告也指出，這一改革只有在海軍同時解決需求過載問題的情況下才能有效。
其次，提出了整批購買艦船的創新方案。不同於每年為少數艦船討價還價，國會可以一次性授權購買一批艦船，資金雖一次性撥付但分散在未來幾年使用，這將給造船商提供明確的長期需求信號，鼓勵其進行必要的勞動力和基礎設施投資。
最後，報告批評了國會撥款偏向研發而非採購的趨勢。每個國防授權法案週期，追加撥款往往集中在研究、開發、測試和評估上，而採購經常被削減。如果國會真正關心振興造船業，就應該在採購項目上增加資金支持。
總之，傳統基金會的報告強調，只有海軍、造船企業和國會三方共同努力，美國造船業才能實現真正的振興。這需要發出一致的需求信號、控制需求蔓延、增加基礎設施投資、解決勞動力短缺，以及改革採購流程等多方面協同行動。
美國重振造船業的四大“攔路虎”
在全面分析了美國造船業的困境和提出一系列政策建議後，威爾遜中心報告對美國造船業振興的戰略挑戰和未來前景進行了客觀評估，為這一重大議題提供了更加全面而深刻的視角。
（一）政策實施的挑戰
威爾遜中心報告坦言，美國造船業今日的衰落態勢絕非一日之功：其根源在於數十年來的系統性投資不足、政策慣性與對行業深層次結構性問題的長期規避。這一戰略挑戰無法立竿見影地解決，轉型過程也必然伴隨陣痛。
報告具體剖析了政策實施面臨的幾大攔路虎。首先是跨部門協調的複雜性。造船業政策涉及國防部、國土安全部、商務部、交通部等多個聯邦部門和機構，這些機構各自為政、各有盤算，協調一致行動猶如“九龍治水”，困難重重。其次是預算約束。在當前財政緊張的背景下，為造船業振興提供充足的資金支持並非易事，尤其是考慮到造船項目通常需要大規模、長期的資金投入。第三是政策連續性問題。由於美國政治週期的特點，每次政府更迭可能帶來政策重點的變化，造船業振興需要的長期穩定政策環境可能難以保證。最後是國際競爭的複雜性。全球造船市場的競爭態勢瞬息萬變，其他國家也在不斷調整自己的產業政策和市場策略，美國政策需要有足夠的靈活性應對這種變化。
儘管面臨這些挑戰，威爾遜中心報告也表達了一定的樂觀態度，認為對問題規模與緊迫性的認知已形成跨黨派廣泛共識。無論是共和黨還是民主黨政府，都認識到造船業對國家安全和經濟發展的戰略重要性，為政策連續性提供了基礎。同時，與冷戰時期類似，當前的國際戰略競爭環境也為優先發展關鍵工業基礎提供了政治動力。
（二）重振前景幾何？
展望未來，威爾遜中心的報告認為，通過實施提出的政策建議，特別是以破冰船為突破口的戰略，美國造船業有望在中長期實現部分復興。具體而言，美國有望在特種船舶領域重建競爭優勢，為國家安全和經濟發展做出貢獻。同時，破冰船戰略作為一個起點，可能成為美國造船業走向復興的重要里程碑。
威爾遜中心報告強調，若美國政府期望踐行有效的海事戰略治理——並使ICE Pact框架充分釋放其戰略潛能——美國政府需將經濟戰略手段與國防及產業政策有機融合，從根本上改變美國造船業的發展軌跡，最終引領國家駛向產業振興的安全港灣。
但報告的結論部分擲地有聲：“若缺乏美國聯邦政府的戰略統籌與行業緊密協作，重振美國造船業這一複雜且資本密集型產業的各項努力終將付諸東流。”