包毅楠：美智庫暗中向菲律賓“獻策”，我們須警惕“二次仲裁”

【文/觀察者網專欄作者 包毅楠】

菲律賓又在南海生事端。

4月27日，6名菲律賓人員不顧中方警告勸阻，非法登上我國南沙羣島鐵線礁活動，我國海警依法登礁並查證處置。

4月28日，中國外交部發言人郭嘉昆在例行記者會上強調，“鐵線礁是中國南沙羣島的一部分，是無人島礁。中方依法開展維權執法活動，旨在反制菲律賓方面非法登礁等侵權挑釁活動，堅定維護國家領土主權，確保鐵線礁維持無人無設施狀態，堅定維護《南海各方行為宣言》的嚴肅性。”

4月29日，外交部亞洲司司長劉勁松約見菲駐華大使吉米，就近期菲方在涉台及安全領域的一系列負面動向進行嚴肅交涉。

事實上，這不是菲律賓近年來第一次在鐵線礁“惹事”。2024年3月21日，菲律賓34名人員就曾無視中方警告勸阻，非法登上鐵線礁。當時，中國海警執法人員依法登礁並查證處置。而在今年1月25日，兩艘菲律賓船隻試圖非法登上鐵線礁進行砂樣採集，但被我方成功驅離。

菲律賓方面之所以頻繁登上鐵線礁，主要是因為鐵線礁的地理位置非常重要，它位於菲律賓非法侵佔且設有駐軍和機場跑道的南沙羣島中業島西部、中國實控的渚碧礁東北部，恰好位居中業島和渚碧礁的中間。

根據我國自然資源部南海發展研究院、自然資源部南海生態中心、自然資源部南海調查中心在4月25日聯合發佈的《鐵線礁、牛軛礁珊瑚礁生態系統調查報告》顯示，鐵線礁礁坪上現有3個自然形成的沙洲，基本符合《聯合國海洋法公約》第121條下的岩礁，這意味着鐵線礁存在潛在的領海和毗連區。

去年，菲律賓企圖控制仙賓礁未果，但由於菲方在去年11月正式出台了所謂的“海洋區域法”，為其公然無視《南海各方行為宣言》、覬覦其專屬經濟區內尚未佔據的無人島礁“鋪平了道路”。因此，不排除今年菲律賓將以鐵線礁作為新一輪非法行動的首要目標。

美國和菲律賓目前正在舉行年度聯合演習

無獨有偶，4月27日美菲兩國在菲律賓北部的三描禮士省舉行實彈演習，以導彈和炮火擊落數架無人機。這是美菲啓動的“肩並肩”年度聯合演習項目之一，該演習將持續到5月9日，再次表明菲律賓在南海的多項行動背後離不開美國軍方的支持。

事實上，除了美國軍方的支持，美國智庫也多次為菲律賓在南海的非法行動“獻策”。

就在3月31日，美國智庫戰略與國際研究中心（CSIS）發表了由該智庫旗下的“亞洲海事透明倡議”（AMTI）項目副主任、高級研究員哈里森﹒普雷塔特（Harrison Prétat）撰寫的專題評論《越南在南海填海造島的連鎖反應》。

這篇評論名為分析越南島礁建設的現狀與前景，其真實意圖是通過分析越南島礁建設產生的所謂“連鎖反應”為菲律賓“支招”，旨在煽動菲律賓採取“法律行動”向中國施壓，要求中國屈服於美國此前對中國海洋權利提出的“批判”。

筆者認為，我們對美國智庫為菲律賓的“獻計獻策”必須警惕。在中美關税戰陷入白熱化的階段，不排除美國會通過菲律賓這枚“棋子”在南海爭端上挑起新的法律戰，以期在關税“主戰場”之外開闢“第二戰場”，以牽制中國的外交資源。因此，確有必要在戰略上重視美國智庫為菲律賓謀劃背後的真實目的，嚴肅看待其所謂的“獻策”。

中國海警在鐵線礁展示五星紅旗宣示主權

美國智庫的慫恿

自2024年下半年以來，菲方多次揚言將針對南海部分海域的環境保護問題向中國提起新的仲裁。今年1月，菲司法部部長克里斯平·雷穆拉在接受路透社採訪時再次確認菲律賓“將很快決定在國際平台上起訴中國涉嫌破壞海洋環境”。

然而，普雷塔特在其文章中認為，菲律賓僅針對海洋環境問題“起訴”中國並不是一個“有吸引力”的選項。他建議“菲律賓應該明智地考慮提交一份範圍更廣、不只是關注環境問題的訴訟，即提交一份包含反對中國的特殊海洋權利主張的訴訟。”

那麼，何謂“特殊海洋權利主張”呢？其實，這一説法只是美國政府長期以來反對我國的所謂“過度海洋主張”的一種變體。

在筆者看來，美方慫恿菲律賓提起訴訟或仲裁的重點，將是中國官方一貫堅持的“羣島整體論”。根據2016年7月12日《中華人民共和國政府關於在南海的領土主權和海洋權益的聲明》，我國主張“南海諸島擁有內水、領海和毗連區、專屬經濟區和大陸架”，且“中國上述立場符合有關國際法和國際實踐。”

中國國際法學界通常將這一主張理解為中國南海的四大羣島各自都是一個整體，且每個羣島均可整體主張領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架。

1996年5月我國公佈西沙羣島的領海基點和基線，用直線基線法將西沙羣島“包圍”起來，從而形成了一個整體。西沙羣島的領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架也相應得以明確。這也是我國“羣島整體論”的典型實踐。

根據1982年《聯合國海洋法公約》第46條第2款的規定：“羣島”是指一羣島嶼，包括若干島嶼的若干部分、相連的水域或其他自然地形，彼此密切相關，以致這種島嶼、水域和其他自然地形在本質上構成一個地理、經濟和政治的實體，或在歷史上已被視為這種實體。

自上世紀30年代起至今，中國一貫主張南海的四大羣島（東沙羣島、西沙羣島、中沙羣島、南沙羣島）各自是一個整體，四大羣島又統稱為“南海諸島”。1948年民國政府公佈《南海諸島位置圖》，使得南海四大羣島進一步為國際社會所確知。

由此可知，中國南海的四大羣島也各自早已“在歷史上”被視為是整體，符合《聯合國海洋法公約》第46條第2款關於羣島的定義。“羣島整體論”有法可依。

聯合國海洋法公約

再縱觀世界各國的實踐，包括英國、法國、西班牙、葡萄牙、丹麥等西方發達國家在內的近20個大陸國家，對類似中國南海四大羣島的遠海羣島整體劃設直線基線，即用直線基線法將整個羣島包圍起來，從而形成一個整體。

例如，丹麥早在1963年就採取直線基線將法羅羣島整體包圍起來，而英國和阿根廷雖然對福克蘭羣島/馬爾維納斯羣島的主權存在爭端，但並不妨礙兩國分別在1989年和1991年對該羣島劃設直線基線。英國還在1989年對特克斯和凱科斯羣島劃設直線基線。

其他知名的例子還包括法國的凱爾蓋朗羣島（1978年劃設直線基線）和瓜德魯普羣島（1999年劃設直線基線）、挪威的斯瓦巴德羣島（1970年劃設直線基線）、西班牙的加納利羣島（1977年劃設直線基線）、葡萄牙的亞速爾羣島（1985年劃設直線基線）、印度的安達曼和尼科巴羣島（2009年劃設直線基線）等。可見，“羣島整體論”在國際上也有據可循。

美國聯合其盟友挑起“照會戰”

近年來，美國政府多次公開反對我國的“羣島整體論”主張。在2020年7月13日美國前國務卿蓬佩奧發表的《美國對南中國海權利主張的立場》、2021年7月12日美國前國務卿布林肯發表的《南海仲裁案裁決五週年聲明》等官方立場文件中，均可找到美國反對我國在南海的相關海洋權利主張的措辭。

2022年1月，美國國務院發表以“中國在南海的海洋權利主張”為標題的《海洋界限》報告第150期，其中附有一份長達94頁的國家實踐補充材料以及中文和越南語的“執行摘要”，重點分析並“批判”我國的“羣島整體論”。

而在2024年12月5日，美國常駐聯合國代表團同時向聯合國法律事務辦公室海洋事務和海洋法司發送兩份照會，指控“中華人民共和國就其在南海的擴張性海洋主張所表達的觀點缺乏事實或法律依據”，其中也涉及反對中國的“羣島整體論”。

對此，我國常駐聯合國代表團在2025年2月28日向該司的回應照會中重申了“中國南海諸島擁有領海和毗連區、專屬經濟區和大陸架”的“羣島整體論”立場。

隨後，2025年3月10日，美國的歐洲盟友英國、法國和德國分別向聯合國秘書長髮布內容一致的聯合照會，反對中國的“羣島整體論”主張。我國常駐聯合國代表團又在4月8日發送給聯合國秘書長的照會中再次強調：“羣島構成法律上的整體，在一般國際法上早已確立。國際法上久已確立的大陸國家遠海羣島實踐應得到尊重。”

從上述美國及其盟友反覆挑起的“照會戰”中可以判斷，自2016年的所謂“南海仲裁案裁決”非法否定了我國的“南海斷續線”及我國在南海的歷史性權利之後，“羣島整體論”已然成為美西方針對中國南海發起的“法律戰”的又一個重點目標。

警惕“二次仲裁”

必須值得中國警惕的是，在所謂的“南海仲裁案裁決”中，該案仲裁庭在裁決論證部分的第575段曾否認了“南沙羣島可整體劃設直線基線”。

由於羣島問題並非該案中菲律賓提出的訴求，因此裁決主文中並沒有將“羣島整體論”問題作為一個正式結論，也因此即便菲律賓真如普雷塔特“支招”的那樣，將我國的“羣島整體論”主張列為未來提起“二次仲裁”或訴訟的訴求之一，也不會違反國際法上的“一事不再理”原則。

一言以蔽之，普雷塔特作為美國智庫的高級研究人員，自然洞悉美國政府的南海政策“風向標”。

“亞洲海事透明倡議”項目副主任、高級研究員哈里森·普雷塔特

此次，他撰文慫恿菲律賓起訴中國的“特殊海洋權利主張”，可以被視為是隱晦地向菲方“傳達”美方的“意圖”，並希望其採取“法律行動”向中國施壓，使中國屈服於美國此前對中國海洋權利提出的“批判”，迫使中國改變“羣島整體論”的立場。

而對於中國學界來説，特別是涉海、涉國際法的研究智庫，面對美國智庫頻頻向菲律賓“獻策”，有責任進一步加強包括“羣島整體論”的理論研究，以及應對可能發生的“二次仲裁”的預判研究，踏實地論證中國南海海洋權利主張的國際法理依據，為堅決捍衞中國在南海的領土主權和海洋權利提供足夠的法理支撐。

筆者認為，中國學界築好涉南海國際法法理的“銅牆鐵壁”，不懼美西方和南海部分聲索國的“法律戰”威脅，也能打碎美智庫的“良苦用心”和“如意算盤”。

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