胡鵬剛、盧凌宇：沒想到，印巴戰爭以這種方式影響巴基斯坦國家建設…

編者按：2025年4月22日，印控克什米爾地區爆發恐怖襲擊事件後，印巴關係日益緊張，兩國關係跌至多年來最低水平。

自1947年8月印度和巴基斯坦先後宣佈獨立以來，兩國已經進行了4次血腥戰爭，其中3次戰爭都是由於兩國在邊境克什米爾地區的持續爭端引發的。“觀今宜鑑古，無古不成今”，今天印巴衝突的再次激化與該地區深刻的衝突根源以及歷史遺留問題息息相關。

本文選自《南亞東南亞研究》2023年第4期，原標題為《印巴戰爭與巴基斯坦國家建設》。文章從戰爭與國家建設的關係出發進行研究，通過對印巴戰爭以及巴基斯坦的案例，來分析和檢驗查爾斯·蒂利（Charles Tilly）提出的國家建設的“戰爭驅動模型”。觀察者網轉載，供各位讀者參考。

【文/胡鵬剛、盧凌宇】

“國家發動戰爭，戰爭締造國家”，是查爾斯·蒂利（Charles Tilly）從近現代歐洲歷史中歸納出的政治規律。在蒂利的命題中，自變量是戰爭，主要是國家間戰爭。二戰後世界政治中的國際戰爭不僅頻次減少，而且在區域分佈上很不均衡。國際體系中的絕大多數國家享受了半個世紀以上的和平，但也有一些國家始終處於惡劣的國際環境中，飽經戰爭和動亂的考驗，巴基斯坦就是這樣的少數國家之一。

巴基斯坦是英國結束南亞的殖民統治之後建立的新國家。巴基斯坦是基於伊斯蘭教宗教認同建立的國家，這種認同來自於穆斯林教育家賽義德·阿赫默德汗於1883年創立的“兩個民族”理論，後經穆罕默德·伊克巴爾和穆罕默德·阿里·真納發展而成。根據蒙巴頓分治協議，巴基斯坦於1947年8月14日宣告成立。由於分治計劃既沒有保證巴基斯坦的建立，更沒有保證巴基斯坦作為一個獨立實體的生存權。因此，巴基斯坦立國以來就一直面臨着艱鉅的國家建構任務。

當然，在巴基斯坦歷史上，其國土安全面臨的最大的威脅始終來自印度。1947年之後，巴基斯坦的領導人和普通民眾一直將印度視為最主要的安全威脅。巴基斯坦穆斯林聯盟領導人穆罕默德·阿里·真納（Muhammad Ali Jinnah）認為：國大黨對印巴分治的解決方案是有所保留的，他們決心儘可能重新統一印度。

阿尤布·汗（Mohammad Ayub Kham）認為：印度的態度仍然是一種不折不扣的敵意。目的是在我們誕生時使巴基斯坦陷入癱瘓。哈立德·本·賽義德（Khalid Bin Sayeed）指出，巴基斯坦的幾乎每一個行動都可以被解讀為出於對印度的恐懼。兩國間的領土衝突在1947年至1948年引發了第一次印巴戰爭，使這一猜疑變成了深深的不安全感。此後，巴基斯坦又與印度在克什米爾三度開戰併發生多次邊境衝突。可以説，巴基斯坦建國後長期處於戰爭和備戰狀態。

1947年在新德里舉行的會議上，印度總督蒙巴頓（Mountbatten，中右）和印度領導人就印度分治達成協議BBC

一、戰爭與國家建設：從蒂利到蒂斯

國家建設（state-building）最常見的定義是統治者建立、鞏固和重建國家能力的過程，這是國家建設的狹義定義。廣義的國家建設則包括國家能力和政治合法性兩個維度。具體而言，國家能力建設主要指建立有效運行的政府併為公民提供物質性和社會性的公共產品，合法性建設則包括對主權國家進行社會和文化整合。後者涉及政治合法性。王紹光和胡鞍剛甚至認為合法化能力（legitimation power）是國家能力的一個重要方面，是國家能力最“柔軟”的部分。這裏的“合法化能力”就是國家的政治合法性。

一個國家的歷史就是國家建設的歷史。對於二戰後獨立的後殖民國家而言，建設和鞏固國家能力與合法性是很艱鉅的挑戰。對於後殖民國家的建構而言，政治國際關係學家提出了大量的解釋。按照列維（Margaret Levi）的類型學，影響國家建設的因素主要為“議價能力”（bargaining power）、“交易成本”（transaction cost）和“貼現率”（discount rate）。

議價能力指在向社會汲取資源和加強對社會控制的過程中，與社會討價還價的能力，主要包括國際戰爭、政治體制、族羣關係、國體（聯邦制或單一制）等因素。

交易成本則是國家為了控制社會所必須支付的成本，比如在很多發展中國家，向農民徵税就比向礦業（比如石油產業）徵税困難得多，因為前者作業分散而後者高度集中。交易成本的其他指標還包括人均GDP、貿易開放度、外來援助等。貼現率則指統治者對政治前途的預期。

如果預期樂觀，他們會平穩地執政，按部就班地向社會汲取資源，但如果預期悲觀，他們大概率會在短期內加強汲取水平，導致税收大幅度增加。

在上述三類解釋中，國際戰爭被公認為是最重要的，學者們稱之為國家建構的掠奪者理論（predatory theory）或戰爭主義範式（bellicist paradigm）。從思想淵源上看，這支理論始於韋伯（Max Weber）和亨茨（Otto Hintz），其集大成者則是蒂利。

蒂利在歐洲現代國家生成的經驗基礎上歸納出了原生理論：統治者為了應對國際戰爭，必須向社會——包括資本家和其他公民——徵税，為此，統治者不得不和社會討價還價，一方面要向社會提供包括安全在內的公共物品，其重中之重是消耗國內的割據武裝集團，另一方面則要加強以税務部門為核心的國家機器的建設，以增強對社會的滲透，顯著地增加税收。在這個過程中，國家機器不斷膨脹，現代國家的建構得以完成。

赫伯斯特（Jeffrey Herbst）指出，撒哈拉以南非洲國家建設的滯後在很大程度是由於聯合國體制嚴厲禁止國際戰爭，尤其嚴防主權國家通過戰爭侵佔或兼併其他國家的領土。赫伯斯特對撒哈拉以南非洲國家建設的研究其實是對蒂利國家建設的“戰爭驅動模型”的應用。蒂利在系統考察了中世紀晚期到冷戰結束的西歐歷史的基礎上提出了“國家發動戰爭，戰爭締造國家”這個影響深遠的命題。他的基本思想是國家為了戰勝敵對國家、消滅國內挑戰者，不得不向普通納税人和資本家徵收更多的税收，汲取更多的資源。

為此，國家必須首先加強對税收、統計、信息、監督等部門的建設。由於這些要害部門的工作有賴於警察、交通運輸等其他官僚機構的支持，國家強化財政汲取的努力會導致國家機器的全面擴張。不僅如此，外敵的威脅也有助於培養國家的民族主義情緒，形成並強化政治共同體意識，從而增強政治合法性。

所以，戰爭在增強國家能力的同時，也使國家提高了政治合法性，而且能力與合法性會相應強化：國家能力的提升使得統治者有足夠的財力來加強合法性建設，而合法性的增強又會提高國民對政治共同體的認同，激勵愛國主義，降低財政汲取的行政成本。

蒂利原生理論的自變量包括國際戰爭和國內戰爭，但他關注的重點是國際戰爭。更重要的是，蒂利的着眼點不是因素分析，而是因果機制分析：他固然強調國際戰爭的國家建設功能，但更關注國內戰爭、税收和其他公共物品供給之間的互動。比如，蒂利認為在近代早期歐洲國家興起的過程中，資本起到了顯著的作用，政治家為了建設國家，不得不與資本妥協，以汲取財政資源。不過，比較政治和國際關係學家在繼承和發展蒂利的理論時傾向於突出戰爭的國家建設功能，蒂利的貢獻被稱為國家建設的“戰爭驅動模型”。

從理論上看，蒂斯對蒂利模型做出了最大的貢獻。基於二戰後國際戰爭鋭減的現實，蒂斯把國際戰爭替換為“競爭對手”（rivalry）這一概念。所謂競爭對手指在一定時期內與一個國家保持軍事競爭和敵對關係的另一個國家。對手間可能發生過戰爭，但更常見的情況是處於長期軍事對峙、軍備競賽或者零星武裝衝突的狀態。也有學者認為跨界反政府組織和國際干預履行了類似於國際戰爭的國家建設功能。

就經驗研究而言，蒂利模型被廣泛地用來解釋近代歐洲以外地區和國家的國家建設，並在這個過程中不斷得到發展和完善。例如，有學者指出，第三世界的政治暴力和國家間競爭正慢慢地推動第三世界國家沿着近代早期歐洲國家的軌跡發展。科恩（Youssef Cohen）和奧根斯基（A.F.K.Organski）認為發展中國家的暴力衝突並沒有表明國家的崩潰，而是代表了“權力的原始積累”，“類似於幾個世紀以前的歐洲”。蒂斯（Cameron Thies）的研究表明，第三世界國家間的對抗，包括非洲和拉丁美洲，增加了國家的汲取能力。他的結論是“最終導致歐洲強國產生的相同進程，可能在後殖民時期的發展中世界的早期階段發揮作用”。

與此同時，也有學者持相反的意見，認為蒂利模型即使對歐洲現代領土一主權國家形成的解釋也是不充分甚至是錯誤的，對於第三世界尤其是後殖民國家的國家建設缺乏解釋能力。實際上，蒂利本人對於自己的命題在第三世界的應用抱着很謹慎的態度。後殖民國家的統治權力來自於國際社會的贈與，在權力形成的過程中沒有經歷過統治者與被統治者在長期戰爭威脅下所進行的博弈，所以很難期待歐洲的邏輯能夠在後殖民國家重現。他還指出，二戰後的世界政治與威斯特伐利亞體系建立之前幾個世紀的歐洲截然不同。

國家形成的“外部”因素壓倒了“內部”因素。傑克遜（Robert Jackson）在評價二戰後非洲的國家建設時指出，非洲的領土一主權國家體系是二戰後規範主義國際公法佔據上風的產物，為一大批不具備經驗國家資格的後殖民國家的獨立和主權完整提供了法理上的支持和保障。儘管如此，傑克遜的指責不適用於巴基斯坦這個在戰爭中成長起來的國家。二戰後的國際法體系也確實高度重視主權國家疆界，嚴厲禁止通過戰爭手段侵佔一國領土。

費莎（Tanisha Fazal）記錄了19世紀初以來由於征服造成的事實上的國家消失和死亡。她發現二戰之後，國家死亡的案例少之又少，國家不再因國際戰爭而輕易地消失。不過，雖然巴基斯坦沒有亡國之憂，但國際社會似乎對印巴長年的衝突無力也無心化解，實力遠比印度弱小的巴基斯坦處於類似於“自然選擇”的生存環境，這就為我們測試蒂利國家建設的“戰爭驅動模型”在後殖民國家的適用性提供了機會。

雖然蒂利理論的經驗基礎是16世紀以來的歐洲國家，但他的理論在解釋第三世界的國家建構中得到了廣泛的應用，並在大樣本統計分析中獲得了較為堅實的經驗支持。鑑於二戰後國際戰爭謂為稀缺，所以在蒂利模型在二戰後世界政治的運用中，深度個案研究較為少見，其中一個例外是巴內特（Michael Barnett）對以色列和埃及等中東國家國家建構的探討。在二戰後的世界，經歷了五次中東戰爭的以色列、埃及等國顯然是深度檢驗蒂利理論不可或缺的樣本。

此外，非洲大陸雖然內戰頻繁，但二戰後成規模的國際戰爭當數歐加登戰爭（1978—1979年）。在東南亞，越南抗美戰爭是影響最大的國際戰爭。在南亞次大陸，印巴戰爭也是二戰後罕見的具備相當規模的國際戰爭，並且兩國在建國後的40年時間裏交手了三四次，其理論和經驗上的意義堪比中東戰爭。

由此可得，巴基斯坦案例主要的意義至少有兩個：一是檢驗蒂利理論在南亞次大陸的適用性。二是修正和補充蒂利的理論。比照個案分析，哪些變量是蒂利理論中沒有的但在巴基斯坦個案中有，這些變量連同戰爭增強了國家建構，它就是巴基斯坦個案獨特的理論增長價值。

二、概念的操作與度量

本文的因變量是國家建設。我們參照泰勒（Brian Taylor）和博託（RoxanaBotea）對二戰後越南和阿富汗的比較個案分析的研究設計，把國家建設分解為三個變量，即財政汲取能力、軍事能力和政治合法性。

財政汲取能力直接決定了國家存續的經濟基礎，所以獲取財政資源的能力是最基礎的國家能力，也是國家建設的首要內容。國家作為一個政治機構，是由財政來供養的。財政的常規來源是税收，非常規來源包括負債和外來援助。學者們在論及財政汲取能力時通常指徵税能力。在定量分析中，税收佔GDP比重被視為“最可依賴”的國家能力指標。對於納税人而言，無論是平民，還是資本家，納税總是痛苦的，至少是不情願的。國家為了徵税，必須儘可能深地滲透到社會各層，蒐集關於納税人收入來源的各種信息，對他們進行監督，必要時強制徵税。為此，國家必須擴張和強化税務、信息、監督和警察等部門。

查爾斯•蒂利（Charles Tilly），1929年5月27日生於伊利諾伊州的倫巴德，美國著名的社會學家、政治學家和歷史學家，歷史社會學和抗爭政治研究的奠基人和集大成者。

蒂利評價説建立軍隊和發動戰爭是歐洲國家發展國家能力和汲取社會財富“最強大和持久的動力”。另一方面，軍事能力既是財政汲取能力的後盾，又依賴於財政的供養，它與汲取能力既有聯繫又相區別。相比之下，“合法性”（legitimacy）是一個較難操作的概念。從理論上講，合法性是一個國家得以維持統一和主權的“軟實力”，是被統治者對政治秩序認可和支持的程度。馮·克勞塞維茨（Carl von Clausewitz）強調了法國大革命和拿破崙戰爭激發出的民族感情讓所有法國人都變成了軍人。

我們對因變量的三個維度作如下操作：財政汲取能力操作為相對政治汲取能力，把軍事能力操作為軍費開支、武器裝備，把政治合法性操作為國家統一意識形態宣傳教育、民族整合與公共物品供給的結果。

在蒂利的原生模型中，自變量有兩個，一個是國際戰爭或國家間戰爭，另一個是國內戰爭。不過，無論是蒂利還是“戰爭驅動模型”的後續研究者，大部分聚焦於國際戰爭。本文的自變量也是國際戰爭。不過，在20世紀以來的戰爭史上，絕大部分國際戰爭持續的時間都較短，像一戰、二戰這樣持續的戰爭已經很少見。不過，戰爭的內容不僅是疆場作戰本身，還包括備戰的全過程。按照蒂利的觀點，不是戰爭本身，而是為了戰爭而進行的經濟、政治和軍事準備才是推動國家建設的動力之所在。換言之，強化國家建構是戰爭的前提和條件。

三、巴基斯坦的財政汲取能力建設

戰爭或外部安全威脅的存在，往往能夠迫使統治者必須相應地加強統計、信息、國家安全和警察等相關部門，進而帶來國家機構的整體擴張，提升國家能力。汲取能力是國家動員社會經濟資源的能力，它是國家能力的基礎、核心和最集中的體現，是一項基本能力。從經驗上看，徵税經常被用作衡量國家財政汲取能力的重要指標，因為財政收入是國家能夠履行其制定和執行社會公共政策、加強軍事力量，保證不受外敵入侵等國家職能的基礎。

值得注意的是，儘管徵税能力對國家建設具有重要作用，但對國內徵税並不是國家收入的唯一來源。食利國家依靠石油、天然氣和礦藏等自然資源的收入來維持國家機器的運轉。這些國家並不像其他國家那樣高度依賴税收，但它們對社會的滲透和控制未必更淺、國家能力也未必更弱。

因此，如果使用更常見的税收佔GDP比重這一指標，就有可能會低估巴基斯坦的汲取能力。所以，本文將使用採克·庫格勒（Jacek kugler）等人開發的“相對政治汲取能力”（relativepolitical extraction，RPE）這個指標衡量巴基斯坦的汲取能力。相對政治汲取能力指的是“政府把部分國民（經濟）產出用於實現公共（政策）目標的能力”。

自1947年獨立以來，巴基斯坦與印度進行了多次戰爭，長年面臨着來自印度和阿富汗的外部安全威脅，對巴基斯坦的軍事能力建設產生了重要的影響，促使其不斷加強軍事現代化建設，提升軍事實力。然而，長期的戰爭和戰備狀態的存在並沒有顯著增強巴基斯坦的汲取能力。雖然巴基斯坦的汲取能力在每次戰爭和重大安全威脅後都有略微的上升，但它的汲取能力長年低於預期。

這表明戰爭和戰備狀態的存在會促使統治者加強國家的汲取能力這一假定是有條件的。一般而言，政府的汲取能力主要受到兩大因素的影響：一個是社會經濟的發展水平，另一個是國家機器對社會經濟的滲透和控制程度。這兩個因素共同決定了政府汲取能力的規模大小。在社會經濟發展水平低下的情況下，就算政府對社會經濟的滲透和控制程度很高，政府的汲取能力也是有限的；相反，雖然社會經濟發展水平很高，但政府對社會經濟的滲透和控制程度很低，政府的汲取能力依然是有限的。

長期以來，戰爭和外部安全威脅的存在使巴基斯坦的國防開支不斷增加，阻礙了巴基斯坦的經濟發展，導致其財政汲取能力長期低下。作為發展中國家，農業是巴基斯坦的經濟基礎，在國民經濟中佔有較高的比重，其工業基礎則比較薄弱。在巴基斯坦成立之初，農業佔GDP的36％，佔出口總額的60％，吸收了56％的勞動力；雖然工業增長較快，但只佔GDP的20％，僅吸收了18％的勞動力。農業部門不可避免地成為國家財政收入的主要來源，其中原棉、黃麻等農作物出口的關税更是佔據巴基斯坦中央財政收入的80％。

第一次印巴戰爭的戰敗使巴基斯坦意識到經濟實力在戰爭中的重要作用。為了實現富國強兵，巴基斯坦制定了一系列經濟發展計劃，主導政策是發揮私營企業的作用，優先發展輕工業。由於私人投資在資金、技術等方面不足，政府承擔了實現工業化的重任。政府通過大量增加實物和人力資本投資，實現了工業的快速發展，並建立了強大的經濟機構，特別是巴基斯坦國家銀行等機構的建立為經濟的發展奠定了基礎。

到1960年，巴基斯坦的固定投資佔其GDP的比例從1949年的4.1％上升到11.5％，其中公共投資佔資本的近三分之二，製造業佔GDP的比重從1949年的約6.4％上升到1960年的約10％，但是這種增長卻是在主要依靠外國援助的基礎上實現的。而且工業的發展進一步加劇了貧富差距和地區差距，工人和農民的生活水平並沒有得到明顯的提高，東巴基斯坦和西巴基斯坦發展不平衡問題愈加凸顯。

為了減輕東巴基斯坦和西巴基斯坦地區間和地區內的發展不平衡，促進經濟更好地發展，巴基斯坦政府制定了第三個五年發展計劃（1965—1970年），預計投資520億盧比，目標為在計劃的五年內實現GDP增長37％，年均增長6.5％，重視基礎工業和製造業的發展，鼓勵農民增加生產等。然而“三五計劃”一開始就遇到了困難：1965年第二次印巴戰爭爆發，援巴財團推遲了對巴基斯坦的援助，1965-1966和1966-1967兩個年度又遭受旱災。

政府不得不對“三五計劃”做出必要的調整：更加重視農業的發展，鼓勵農民發展以農產品為原料的農產品加工工業，暫停週期長、投資大的項目。因此政府在農業方面開始實施綠色革命，將農業發展的側重點從依賴土地制度改革轉向依靠農業生產技術創新上來。儘管“三五計劃”的總目標未能按計劃實現，1965—1970年巴基斯坦GDP仍取得了年均增長5.8％的成績。

農業產量年均增幅從1960—1965年的3.8％上升到1965—1970年的6.4％；製造業佔GDP的比重從1960年的9.91％上升到1970年的13.44％，年均增長率接近10％。隨後，巴基斯坦準備開始實施第四個五年計劃，投資總額為750億盧比，主要目標是有效利用現有的資源保持經濟發展的速度，減少地區間、地區內發展的不平衡，增強經濟在絕大多數重要領域的自力更生能力。然而1971年爆發的第三次印巴戰爭和東巴基斯坦的獨立中斷了“四五計劃”實施的進程，原有的經濟秩序被打亂，政府無暇顧及經濟發展。

1971年和1972年GDP的增長率僅分別為0.47％和0.81％，遠遠低於1970年的11.35％。隨後，為了穩定國內局勢，政府調整了經濟發展政策，終止了制定中長期發展計劃取而代之以年度發展計劃。從1972年開始，政府對主要工業實行國有化，大力發展國營企業。政府先後接管了鋼鐵、重型機械、拖拉機裝配和製造、水泥和石油化工等10類基礎工業中的31家大型公司，並在此基礎上建立國營公司。雖然通過國有化政策，政府掌握了經濟的關鍵部門，在一定程度上加強了政府的經濟力量，削弱了大資產階級的實力，但是過激的國有化政策打擊了私人投資者的積極性，私人投資急劇下降。

在布托時期私人投資在工業投資中的比重從92％下降到27％，到1976-1977年度時私人投資額連1970-1971年度的五分之二都不到。戰爭和國家分裂對巴基斯坦的經濟發展造成了較大的破壞，巴基斯坦的工業發展陷入困境，1968—1978年這十年被稱為巴基斯坦“災難的十年”。

1980—1992年，巴基斯坦經濟一直以較快的速度增長，GDP年均增長6.6％。1993—2003年，巴基斯坦的經濟增長放緩，GDP年均增長率僅為3.7％；農業和服務業的增長與1980年代相比變化不大，但製造業的增速卻大幅放緩了。在此期間，軟弱的政府發現很難處理不斷惡化的宏觀經濟與累積的債務，政府開始進行改革，大大放寬對國內外投資者的投資管制，擴大私營部門的作用，鼓勵私營部門參與基礎設施建設。

2001年，印巴關係緊張，兩國再度處於戰爭邊緣，這一年巴基斯坦政府增加了國防支出，在經濟方面的投入減少，這一年GDP增長率僅為1.98％，遠遠低於2000年的4.26％。2004—2009年，經濟增長速度明顯加快，GDP年均增長率為5.9％。2004-2005年度的增長率更是達到9％，政府認為這是對過去的重大突破，令經濟走上了新的增長軌道。雖然農業、製造業和服務業繼續保持增長，但是增速並不穩定。

巴基斯坦GDP增長率1999-2009世界銀行

2010-2018年，GDP增長率一直穩定上升，從2010年的1.61％升至2018年的5.83％，年均增長率為4.29％。其中，工業年均增長率為4.01％，工業產值佔GDP的19.43％；農業對GDP的年均貢獻份額為23.61％，年均增長率為2.15％，但農業的增長並不穩定。

雖然巴基斯坦在獨立後其經濟一直在增長，但它仍然是一個窮國。按市場匯率計算，2008年人均GDP僅為887美元；而且城鄉地區發展也很不平衡，在全國範圍內，農村貧困率比城市地區高出60％以上，人均收入只有全國的一半，60％的人口生活在貧困線以下。按現價美元計算，2018年巴基斯坦的人均GDP收入為1482美元，是當年世界平均水平的13.1％，僅比世界最不發達國家平均水平高出428美元。由此可見，巴基斯坦有限的經濟發展水平及其規模並不能夠為其政府汲取能力的提高提供多少助益，政府能夠從社會經濟中汲取的資源依舊是非常有限的。

戰爭和外部安全威脅的長期存在，促使巴基斯坦將國家部門、機構能力建設的重點偏向國防部門，忽視了非國防部門機構的能力建設。除了經濟發展水平和規模外，政府的徵税體制及其對社會經濟的滲透和控制能力也對巴基斯坦政府的汲取能力產生了不良影響，削弱了政府的汲取能力。巴基斯坦封建主義盛行，據統計，7％的地主擁有51％的土地，其中最上層的1％的地主擁有30％的土地，大地主控制省級穆斯林聯盟。擁有如此強大集中的政治經濟力量，他們拒絕政府徵收農業税。對於收入被民眾隱藏的國家來説，財產税是一種有效的税收手段，因為它是對有形資產徵收的。

但這遭到了地主階級、傳統的封建家庭和退役軍官等階層的強烈抵制。1959年，巴基斯坦國家税收諮詢委員會曾建議不論收入來源都要進行徵税，但這一建議被巴基斯坦政府所忽略。其後引入的財產税的效果十分有限。土地税與農業收入的比例不斷下降，從相當於農民收入的3％下降到2％。到1970年代末，政府都沒有采取任何有效的舉措來增加農業税，儘管收入和土地價格普遍上漲，但税收卻與此並沒有多大聯繫。

1963年巴政府開始對不動產徵税，而1970年政府又免除了對農業用地的徵税，理由是對土地所有者來説農業是他們唯一的收入來源。1977年政府廢除了土地收益金，取而代之的是普遍的國民收入税。1977年軍事政變後，齊亞·哈克（Muhammad Zia-ul-Haq）先是暫停然後取消了該項政策，1979年恢復免除農業收入税的政策。1993年政府取消了農業的財產税豁免。1994年政府重新制定了一些扣減項目，以減少財產税的影響。然而農業財產税只佔税收的很小部分，例如在1989年估計僅為1.15億盧比。

20世紀90年代後，政府加緊了汲取體系的改革。在中央層面上，中央税務局變得更加獨立。在地方政府層面上，各省政府被賦予了較大的財政權力。農業收入税和財產税被列入省級政府部門徵收的科目；在第18條憲法修正案通過後，服務業銷售税也只在省級範圍內徵收，而且所有其他收税權力都授予給地方政府。這些法律和政策為省級政府徵收印花税、機動車税和娛樂税提供了理由和依據。

進入新世紀後，作為貿易自由化進程的一部分，穆沙拉夫（Pervez Musharraf）政府基本上遵循了降低税率以刺激經濟的供給側策略，2002年將最高進口關税從45％降至25％，整個關税結構也隨之下降。雖然此舉確實使税基擴大了，但這並不足以使收入大幅增加，政府的汲取能力依然薄弱。

巴基斯坦徵税、統計和監察部門的能力低下對其政府汲取能力的提高也產生了阻礙作用。因為徵税不僅僅關係到税務部門的徵税網絡，還與統計部門的調查統計和信息蒐集能力、監察部門的監察能力密切相關。缺少必要的信息蒐集、處理能力和監察能力，其政府的汲取能力也必然是有限的。該國只有百分之一的人繳納所得税，60％以上的議員不申報納税。

在巴基斯坦證券交易委員會註冊的52800家公司中，只有不到三分之一的公司提交了納税申報表，而在那些提交了申報表的公司中，只有五分之一的公司申報了利潤。儘管巴基斯坦複雜的代扣所得税制度在遏制逃税方面確實發揮了重要作用，使納税人的實際人數大大超過了估計的數字，但巴基斯坦的逃税現象依然驚人，政府仍未能對逃税進行有效的整頓。

外部援助在為受援國提供發展所需資金和技術的同時，它也可能減緩受援國國家建設的進程。不少學者認為長期大量的外部援助只是助長了受援國人民的貧困和官僚機構的腐敗，逐漸使受援國陷入援助陷阱中而不能自拔。大量的援助可能會造成宏觀經濟的失衡，削弱受援國出口部門的競爭力，而且它也會導致受援國政府無動力推行良好的政策，放緩改革低效機構，進而阻礙受援國汲取能力的發展。巴基斯坦具有重要的戰略位置，是“反共產主義”和“伊斯蘭極端勢力”的前線國家，這使得巴基斯坦能夠將這種戰略位置轉換成利益，除了獲得大量軍事援助外，它還獲得了大量外部經濟援助。1960年，巴基斯坦接受的官方發展援助達到高峯。

據世界銀行的統計，1960年官方發展援助淨額佔巴基斯坦國民總收入（GNI）的6.67％，佔總資本形成的59.18％。1965年第二次印巴戰爭爆發，在該年，巴基斯坦獲得的官方發展援助佔其國民總收入的8.29％，佔資本總形成的26.80％。1971年第三次印巴戰爭爆發，這年巴基斯坦所獲的官方發展援助佔其國民總收入的3.96％，佔資本總形成的25.71％。

在1960-2018年間，巴基斯坦接受的官方發展援助年均佔其國民總收入3.075％，遠高於世界平均水平的0.234％。外部援助的大量流入，在減輕了巴基斯坦的外匯平衡壓力、平抑糧價和為國民經濟的總體發展提供一些必要條件的同時，加重了巴基斯坦的外債負擔，使其原本就捉襟見肘的建設資金更加短缺，在相當程度上延緩了巴基斯坦經濟發展和民生改善。

而且外部援助的不穩定也會對國家發展產生衝擊，如1965年第二次印巴戰爭期間，外部援助流量的迅速下降給巴基斯坦的發展帶來了災難性的後果，破壞了國防與經濟發展之間的平衡，並引發了導致1971年東巴基斯坦分離的潮流。就像在1996年、1999年和2008年一樣，對外部援助的依賴也使得巴基斯坦在2013年春天不可避免地發生了外部支付危機，這種危機已經成為巴基斯坦經濟的一個常見特徵。

總而言之，從1947年巴基斯坦獨立至今，在經過多次戰爭和重大安全威脅後，巴基斯坦政府的汲取能力並沒有得到顯著的提升，仍然低於預期。社會經濟發展水平的落後和政府對社會經濟的滲透與控制水平較低削弱了政府的汲取能力，使政府難以獲得足夠的資源去實現其公共政策目標。對外部援助的依賴，不僅削弱了巴基斯坦建立並強化其徵税、統計和監察部門的能力，還導致其經濟畸形發展和不穩定發展的態勢，阻礙了政府汲取能力的提升。

四、巴基斯坦的軍事建設

巴基斯坦建立後不久，因克什米爾問題，在1947年10月就與印度爆發了第一次印巴戰爭。不利的地緣戰略環境和獨立初期的安全局勢共同塑造了巴基斯坦的安全觀，長期受到來自印度和阿富汗等國的外來安全威脅，給該國帶來了深深地不安全感，因此巴基斯坦國防政策的主要目標一直是尋求安全。

這實際上意味着巴基斯坦必須要從兩方面入手：首先是加強巴基斯坦的安全，以應對主要來自印度方面的威脅；其次是通過加強巴基斯坦的防務安排，抵消印度在南亞的軍事優勢。面對印度的安全威脅，巴基斯坦加強了軍隊的發展，力求在軍事力量上與印度保持平衡。第三次印巴戰爭後，巴基斯坦遭到肢解，軍事力量被進一步削弱，為了彌補在常規力量上與印度的差距，且在印度發展核力量的刺激下，巴基斯坦也在1998年成功地進行了核試爆，和印度都成為事實上的擁核國家。長期的戰爭及備戰對巴基斯坦的軍事建設產生了深遠影響。

1965年，位於印度拉賈斯坦邦正在懸掛巴基斯坦國旗的巴基斯坦陸軍士兵。維基百科

戰爭和外部威脅的長期存在，促使巴基斯坦一直維持高水平的國防支出。第一次印巴戰爭結束後，不管巴基斯坦政府是由軍方還是民選政府領導，他們都有一個共同的信念：巴基斯坦必須要有強大的軍事力量以應對敵對的外部環境。為了應對外部威脅，巴基斯坦加快了軍隊建設的步伐，以求得在軍事力量上與印度平衡。相比於經濟和社會領域，政策制定者更傾向於關注軍事安全，他們總是對巴基斯坦和印度之間的軍事能力差距感到緊張，這導致他們選擇投入大量資金來加強軍事安全。

對外部威脅的感知決定了巴基斯坦的國防開支，而且從建國伊始，國防需求在巴基斯坦就享有最高優先權，歷屆政府都把國家預算的很大一部分用於國防建設。自1947年巴基斯坦獨立後，其國防開支就一直不斷增加，在聯邦政府財政預算中長期佔據很大的比例。早在1948年10月，首任巴基斯坦總理利亞格特·阿里·汗（Liaquat Ali Khan）就曾直言：首先要考慮的是國防，它主導政府的其他活動。第三任總理穆罕默德·阿里·博格拉（Muhammad Ali Bogra）在1953年8月的國防政策報告中更是宣稱：寧可讓國家餓肚子也不能削弱國防。

為此，儘管政府的領導人經常批評他們的前任，但是他們很重視建立和維護強大的國防，無論是民選政府還是軍人政府都將盡可能多的資源分配至軍事建設，支持國防的高額預算撥款。相關研究數據表明，巴基斯坦在1947-1987年間，軍事支出最高時曾佔中央政府總支出的73.06％，最低也為33％；其中在1947-1972年間，每年的軍事支出都維持在佔中央政府總支出的50％以上，儘管在1973年後有所下降，但仍然常年高於35％；在1947-1987年這40年中，巴基斯坦的軍事支出平均每年佔據中央政府總支出的50.54％。

由此可見，在外部威脅和備戰的影響下，巴基斯坦投入大量的資源用於加強軍事建設，增強其國防實力。

外部威脅及備戰壓力的長期存在對巴基斯坦的軍事支出產生了重要的影響。每次戰爭過後，巴基斯坦的軍事支出一般都會上漲。1947年第一次印巴戰爭後，巴基斯坦的軍事開支由佔中央政府總開支的65.16％上升到71.32％，1949年時更是增至73.06％，之後長期在50％-60％之間。1958年阿尤布·汗（Ayub Khan）上台後實行軍管，在這期間，巴基斯坦的軍事支出繼續增長，成為國家預算支出中最大的一項。

1965年9月，第二次印巴戰爭爆發，這年巴基斯坦的軍事支出達到20世紀60年代的最高峯，佔中央政府總支出的63.47％，儘管其軍事支出在戰後有所下降，但在1965年之後的五年裏，其年均軍事開支佔中央政府總開支比例仍然高達55.74％。1971年爆發了第三次印巴戰爭，這一年的軍事開支佔中央政府總開支比例由1970年的55.66％上升至59.09％，1972年則漲到59.34％。1971年後的安全壓力促使巴基斯坦繼續投入大量的資源進行軍事建設。

1972年7月，印巴兩國簽訂了《西姆拉協議》，開啓了兩國的和平進程，但是兩國的談判時常中止，這加強了巴基斯坦對印度的不信任。儘管之後重啓了兩國的外交和貿易關係，但印巴兩國很難走出傳統的敵對關係模式。印度軍事力量的增長，特別是1974年印度的核試爆給巴基斯坦帶來了極大的安全壓力。巴基斯坦增加了對軍事支出的投入，加速了核武器的研發進程。雖然巴基斯坦在1971-1977年間的軍事支出佔中央政府總開支的比例有所下降，但在總數上卻是增長了218％。

1980年代，巴基斯坦面臨的外部威脅並沒有明顯減少，與印度仍處於對抗狀態。進入1980年代後，巴基斯坦的軍事支出佔其中央政府總開支的比例持續下降；1993-2018年期間，軍事支出佔中央政府總開支比例最高為27.4％，最低為15.84％，年平均為21.12％。儘管軍事支出佔中央政府總支出的比例相比之前出現了較大幅度的下降，但這並不意味着巴基斯坦軍事支出的減少以及其對軍事建設的放鬆。

1977-1988年間，巴基斯坦的軍事開支佔國民生產總值的比例穩定在5.4％-6.9％之間，明顯高於印度同期的3.2％-3.9％的比例。在整個1980年代，外來軍事援助和經濟援助的湧入在一定程度上緩解了巴基斯坦軍事建設的財政壓力。例如美國里根政府（1981—1988年）為巴基斯坦直接提供了約20億美元的軍事援助。

20世紀90年代，印巴關係雖未有實質性的進展，卻在緩慢推進。然而1998年5月印巴的核試爆使得兩國劍拔弩張，2001年12月印度議會遭到恐怖襲擊後印巴兩國更是幾乎走到了開戰的邊緣。印巴兩國的實力差距使巴基斯坦感受到了重大的安全威脅，迫使巴基斯坦增加了軍事支出，加緊備戰。

2003年11月印巴兩國簽署全面停火協議，2004年啓動全面對話進程後，至2008年孟買恐怖事件襲擊前，印巴兩國關係緩和。在此期間，巴基斯坦的軍事支出佔中央政府支出的比例一直在下降。2009年的軍事支出佔中央政府總支出之比只比2008年略微上升了0.1％。2011年以來，印巴雙方重啓對話，兩國關係回暖勢頭明顯，雙方加大了經貿合作力度和民間往來，巴基斯坦面臨的外部安全威脅減輕。而在2009-2018年期間，巴基斯坦軍事支出佔中央政府總支出的比例總體而言卻並無太大變化，常年處於16.94％-18.5％的比例之間，與同期的世界平均水平6.08％-6.62％相比依然很高。

為了在戰爭中取勝和更好地應對外部威脅，巴基斯坦利用外來軍事援助和採購大量的先進武器裝備，進行常規武器裝備和人員訓練方面的現代化建設。根據印巴分治協議，印度和巴基斯坦對英印軍隊進行了劃分。除去廓爾喀軍隊，巴基斯坦和印度軍隊劃分比率大致為34：64。海軍艦船和空軍中隊的劃分比例大致與穆斯林和印度教徒的人口比例相當，這意味着巴基斯坦不得不接受一個所佔份額較小的分割方案。巴基斯坦只分得了6個裝甲營、12個炮兵團、30個步兵團、2所軍校及一些培訓中心。面對印度威脅和實力不均衡，在工業基礎薄弱的條件下，巴基斯坦主要通過武器採購及建立軍工綜合體來實現軍隊的現代化。

巴基斯坦軍隊現代化主要體現在三個方面。首先，第一次印巴戰爭的刺激使巴基斯坦必須加快對軍隊改組及軍隊現代化的進程，滿足軍備的迫切需要，並採取政策滿足武器和裝備現代化更新的長期需要。如上文所述，巴基斯坦將國家的發展投資重心向國防部門傾斜，甚至不惜以放緩社會經濟發展為代價大力投資國防部門以確保軍事的現代化建設。

其次，為了向軍隊提供必要的訓練，巴基斯坦成立了新的軍事訓練學校，軍官到美國、英國和英聯邦國家接受專門培訓。在1954年巴基斯坦與美國簽訂軍事互助協定後，美國成為巴基斯坦武器裝備主要提供國的同時，美國的軍事專家和軍事援助顧問團也到巴基斯坦為其軍隊的現代化提供了必要的訓練和技術指導。在美國的援助下，巴建設了一批軍事工程，提高了巴基斯坦的防衞能力。

自20世紀60年代末以來，巴基斯坦軍事人員還被派往中國和法國接受訓練。除了增強對軍事人員的現代化訓練外，巴基斯坦軍隊的人數規模也很龐大。1989年巴基斯坦武裝部隊的人數為52萬人，而在1995年時則飆升至84.6萬人，之後長期維持在90萬-95萬人之間；在1990—2017年期間，巴基斯坦武裝部隊人員佔勞動力總數的比例在1.3％-2.5％之間，而同期世界平均水平則是在0.8％-1.2％之間。

最後，軍事現代化還包括為軍隊提供必要數量和質量的軍事裝備。巴基斯坦在這方面的能力尤其受到限制，在獨立初期它甚至還未有自己的兵工廠，於是向外尋求軍事援助和武器採購成為巴基斯坦實現軍事現代化的重要選擇。巴基斯坦通過先後加入美國主導的《東南亞條約組織》（1954年9月）、《中央條約組織》（1955年9月），從而便於從美國及西歐國家採購先進武器。巴基斯坦從這些共同防禦協議中獲得了超過9億美元價值的軍事裝備，包括坦克、飛機、雷達、其他小型武器和運輸、通信設備。這些外來軍事援助對彌補巴基斯坦軍事現代化建設的缺陷提供了非常大的幫助。

1962年中印邊境衝突後，美國、加拿大和澳大利亞加強了對印度的軍事援助，巴基斯坦對此表示不滿，於是逐步調整了國防和外交政策，並開始改善與社會主義國家的關係，謀求軍事裝備的供應來源多樣化。因為對於巴基斯坦這樣一個陷入長久衝突的國家來説，武器裝備的持久供應對於軍隊建設來説至關重要。特別是在第二次和第三次印巴戰爭期間，美國對巴基斯坦實行武器禁運，嚴重削弱了巴方的軍事戰鬥力的慘痛經歷使巴基斯坦意識到軍備採購來源的多樣化和國內生產實現自給自足的重要性。

因此，自1965年第二次印巴戰爭後，巴基斯坦一方面從中國、英國、西德、法國和意大利以及歐洲的國際武器市場獲取軍事裝備，增加武器採購來源的多樣性。另一方面，武器和彈藥的自給自足成為巴基斯坦國防和經濟規劃的一個重要主題。1973年在國防部設立了一個國防生產司，鼓勵和扶持本國的武器與彈藥的生產，試圖減輕對軍備進口的依賴程度。儘管巴基斯坦自1970年代後開始重視本國的武器和彈藥生產，但囿於經濟和科技的發展水平，其軍事現代化建設主要還是依靠外來軍事援助和軍備採購。

例如在1981—1988年期間，巴基斯坦通過美國的軍售貸款和援助就獲得了大量美國先進軍事裝備。這些軍事裝備數量眾多、品類齊全，大多數武器的性能在當時國際上都相當先進，在21世紀的戰場上仍可看到其蹤跡。

巴基斯坦不僅在常規武器裝備上努力實現現代化，而且還致力於追求自己的核力量。核力量不僅威力巨大，而且能促進工業的發展和國家在國際上的被認可度。對於一個尋求在國家和國際兩個層面建立合法性的新成立國家來説，原子能既能滿足實際安全目標，也能夠滿足意識形態目標。而且原子能發電相對更加廉價，可以突破發展中國家基礎設施不足的瓶頸。作為一項高科技，它可以加強一個脱胎於殖民統治的新國家的先進水平和現代化資格。巴基斯坦對核力量的追求既是對印度威脅的反應，也是通過發展核力量來獲取合法性的一種努力。印度自獨立初期便着手發展其核能力。

1960年代中期，印度決定發展核武器，並於1974年成功地爆炸了一個核裝置。為了應對印度的核威脅，巴基斯坦也相應地進行了核武器的研製。在巴基斯坦國內，核計劃得到了公眾和安全機構內部的廣泛支持。這些武器被視為巴基斯坦作為一個國家的生存的保證，也是推動巴基斯坦作為一個擁有核武器國家的國際地位的工具。1971年第三次印巴戰爭，巴基斯坦遭到肢解，國家實力進一步削弱，在常規力量上要與印度達到平衡是不現實的，也是極其困難的。為了防止巴基斯坦被進一步肢解，維護國家的完整與安全，巴基斯坦加快核武器研製。

巴基斯坦稱其核武器對印度具有威懾作用阿納多盧通訊社

三次印巴戰爭之後，巴基斯坦的核政策從防禦性現實主義轉向進攻性現實主義。1980年代中晚期，巴基斯坦已基本獲得了製造原子彈的能力，但在美國的壓力下並沒有完成最後的組裝。至1994年底，巴基斯坦武器級高濃縮鈾的存量已達140-260千克，據估計，目前巴基斯坦儲存的鈾可製造10—15枚原子彈。

1998年5月，印度進行了核試爆，印度內政部長阿德瓦尼（L.k.Advani）要求巴基斯坦接受新的現實，印度的核訛詐增加了巴基斯坦對來自印度生存威脅的恐懼，並強化了其與印度軍事力量平衡的渴望。儘管美國力圖阻止巴基斯坦進行核試驗，但在1998年5月28日，巴基斯坦依然進行了核試驗，這也反映了印度在巴基斯坦的戰略中心位置，以及要求與印度在軍事力量上平衡的強烈願望：“我們做到了，我們與印度是平等的。”在巴基斯坦看來，只要能夠在軍事力量上與印度達到平衡，就是正當的。進入新世紀以來，巴基斯坦的核力量一直在穩定增長，事實上巴基斯坦核力量的發展是世界上最快的，2009年巴基斯坦擁有70—90枚核彈頭，到2011年則有90—110枚核彈頭。

從1947年印巴分治至今，巴基斯坦長期面臨着戰爭與外部安全威脅的重重壓力。為了能夠增強軍事實力，減輕外部安全威脅和縮小與印度的軍事差距，巴基斯坦不惜以放緩社會經濟的發展為代價，將國內的大多數資源投入到軍事現代化建設中，其軍事實力得到了明顯增強。

五、巴基斯坦的政治合法性建設

在對戰爭與民族主義關係的研究中，許多學者都強調了法國大革命和拿破崙戰爭在國家建設上的關鍵作用，這兩次戰爭相比以往激發了一種新型戰爭，整個國家都參與到戰爭中。推行民族主義成為提高國家能力的一個重要部分，戰爭和軍隊成為“國家／民族的學校”，是“民族主義的搖籃”。戰爭和外部威脅的存在不僅是國家滲透和控制社會的重要推動力，而且還可以建立“我們的意識”和發展出國家認同。然而戰爭對民族建設的促進作用是有條件的，戰爭並不總是能夠促進民族建設和民族團結，它也可能會激化國內原有的民族矛盾和衝突，尤其是在戰爭前民族關係就處於四分五裂狀態的國家。

在20世紀初至20世紀30年代，由於穆斯林和印度教徒之間的宗教衝突以及英國分而治之的政策，民族觀念在穆斯林羣體中廣泛普及，促進了穆斯林民族主義的勃興，推動了巴基斯坦的成立。巴基斯坦在1947年8月宣佈獨立，同年10月就與印度因克什米爾問題爆發了第一次印巴戰爭。因此，巴基斯坦的民族國家建設從一開始就是在戰爭狀態下進行的，在某種程度上，巴基斯坦將國家建設和國家生存等同於戰爭努力。

1947年，一列載着穆斯林難民的列車在印度北部從德里開往拉合爾的路上。紐約時報

為了能有效地抗衡印度，巴基斯坦加強了對民族國家的整合。教派、族羣和語言認同等方面存在的巨大差異使巴基斯坦的民族整合成為一項艱鉅的任務。正如賈弗雷羅·克里斯托弗（Jaffrelot Christophe）所言，巴基斯坦是“沒有民族的民族主義”。西巴基斯坦主要由旁遮普、信德、俾路支和普什圖四個主要族羣組成，東巴基斯坦主要是孟加拉人，這些不同的族羣有着獨特的歷史、語言、文化及政治訴求。孟加拉民族主義、信德民族主義、俾路支民族主義、普什圖民族主義等地方民族主義和分離主義先後興起，嚴重影響了巴基斯坦的民族整合。

在建國初期，為了有效地對抗來自印度的安全威脅，巴基斯坦在國家結構上進行了調整，試圖通過加強中央集權，來對抗地方民族主義，實現民族整合。在1940年的拉合爾協議中曾給予省級政府自治權，真納也曾計劃把巴基斯坦建成聯邦，致力於將給予未來國家的省級政府與美國、加拿大和澳大利亞的州或省同樣的自治權。但在真納成為總督和制憲會議主席後，就公開抨擊“地方主義的毒藥”。在國家結構是單一制還是聯邦制問題上，真納最終選擇了一種單一制的安排。

1955年，面對孟加拉民族主義的分離傾向和印度的安全威脅，聯邦政府實行“單一方案”：西巴的幾個省和土邦合併為一個行政單位，建立強有力的中央政府。

語言在創造歸屬感的邊界方面起着中心作用，而這種邊界是由國家身份的選擇形成的。從原則上講，語言整合可以為國家整合提供黏合劑，有助於在一個國家的領土上建立政治聯盟並由此進行國家建設。語言作為民族的基本特徵之一，它能表達、顯現和傳承民族的共同體意識。民族語言是民族共同體形成的基礎，因而統一語言、增進民族語言認同是建構民族共同體的重要途徑。為了加強民族認同，巴基斯坦把烏爾都語定為國語。烏爾都語無法與巴基斯坦任何省份的語言等同，這有利於國家的融合，並且它與伊斯蘭教誕生地的中東地區有着明顯的密切聯繫。

儘管如此，把烏爾都語定為官方語言也造成了族羣衝突。語言問題使西巴基斯坦的生活變得複雜，信德人、俾路支人、普什圖人和旁遮普人的語言各不一樣。“宗教上使用阿拉伯語，在家裏説一種地區語言或方言，在學校裏學習英語和烏爾都語，在俾路支説波斯語。”孟加拉人也反對這一語言方案，因為“這意味着孟加拉人面臨着學習四種語言的需要：用於閲讀可蘭經的阿拉伯語，用於政府和其他官方目的的英語，作為國家語言的烏爾都語以及母語孟加拉語”。統一語言的努力並沒有達到民族整合的效果，反而激起了不同民族對中央政府的怨恨，加劇了民族分離主義的傾向。

霍布斯鮑姆（Eric Hobsbawm）認為良好的族羣關係是建立在政治權力平衡上的。有研究表明，具有不同族羣背景的個人如果看到他們自己在國家級政府中有代表，就會產生國家認同；相反，如果他們的各種聯盟僅限於同族羣之中，並且如果在統治精英中找不到同族羣的人，那麼他們就會發現他們的族羣身份認同比民族／國家共同體的團結及共同政治命運的主張更有意義。在巴基斯坦民族建設的過程中，語言只是造成西巴基斯坦統治集團和孟加拉民族主義者之間裂痕的許多嚴重不滿之一，而族羣間政治權力的不平衡則對巴基斯坦的民族整合造成了災難性的打擊。

文化和語言多元化的需求被經濟和政治權力分享的問題所強化，形成了孟加拉人的主要怨恨。巴基斯坦獨立後，政治權力幾乎被西巴基斯坦的族羣壟斷。孟加拉人抗議東巴基斯坦在聯邦的地位不如西巴基斯坦，國家事務不僅由西巴基斯坦人控制，而且東巴基斯坦的行政機構也由來自西巴基斯坦的行政人員控制。例如，1959年在東巴基斯坦只有349名孟加拉人擔任高級公務員，僅佔東巴基斯坦高級公務人員總數的9.6％，巴基斯坦47名高級軍官中沒有一個是孟加拉人。

不僅如此，經濟上的分歧也在不斷地激發孟加拉人對西巴基斯坦產生怨恨。來自東巴基斯坦出口的財政收入主要用於西巴基斯坦的工業化建設，忽略了東巴基斯坦的發展需求。1971年，儘管東巴基斯坦有7500萬人，西巴基斯坦有5500萬人，但東巴基斯坦的醫院牀位只有6000張，西巴基斯坦卻有26000張；西巴基斯坦有171所大專院校，東巴基斯坦只有162所。政治、經濟、文化上的剝削與不平等使孟加拉人對中央政府越來越不滿，孟加拉民族分離主義蓬勃發展。

除此之外，巴基斯坦政府所採取的歧視性措施和規則也造成了其他少數族羣的邊緣化，使得他們的認同轉向傳統的部落權威。巴基斯坦建國後，俾路支地區先後發生5次大規模武裝叛亂皆與此有關。

戰爭不僅沒有促進巴基斯坦的民族整合，反而加速了孟加拉分離主義的發展。儘管1965年的第二次印巴戰爭沒有在印度－東巴基斯坦邊境發生交戰，但戰爭在事實上進一步加強了孟加拉人對西巴基斯坦的疏離。許多東巴基斯坦領導人抱怨中央政府並沒有對東巴基斯坦的防衞做出充分的安排，如果印度採取進攻，東巴基斯坦根本無法抵抗，而且政府通過玩弄克什米爾問題來合理化的鉅額的國防開支也只是給西巴基斯坦提供安全保障。這些宣傳鈍化了巴基斯坦的反印宣傳，並且在東巴基斯坦產生了對印度的善意。

在這種背景下，東巴基斯坦試圖尋求更大的省級自治要求和經濟平等，但遭受了中央政府鎮壓，孟加拉民族主義向極端化方向發展。多次戰爭和長期備戰消耗了巴基斯坦的大量資源，削弱了巴基斯坦的國家能力。較低的國家能力為組織叛亂提供了政治和軍事機會。1971年巴基斯坦爆發了內戰，並導致了第三次印巴戰爭，巴基斯坦遭到肢解，東巴基斯坦獨立成為孟加拉國。

1971年12月16日，巴基斯坦東部戰區指揮部Niazi中將（中）在印軍Aurora中將（左）的注視下籤署投降書

第三次印巴戰爭後，為了維持國家的統一，巴基斯坦對單一制國家結構進行了調整。1971年巴基斯坦廢除了“單一方案”，建立了旁遮普省、信德省、西北邊境省和俾路支省等四省。1973頒佈的憲法更有利於聯邦主義，巴基斯坦設立了一個共同利益委員會，中央政府和四個省的代表擁有平等的權力，監督各種事務。它還授予其他省與旁遮普省在參議院中相同數量的席位。雖然參議院在金融事務上幾乎沒有發言權，但這項改革在一定程度上削弱了旁遮普省的影響力，儘量實現了各省間的權力平衡。

然而，自齊亞·哈克（Muhammad Zia-ul-Haq）時代以來，“旁遮普主導”的觀念在全國範圍內得到了越來越多的認同。除此之外，巴基斯坦試圖通過伊斯蘭教來加強國家的認同。1973年憲法確立伊斯蘭教為國教。1977年齊亞·哈克啓動了伊斯蘭化進程，試圖將巴基斯坦轉變為一個神權國家。1978年齊亞·哈克宣佈設立意識形態委員會，未來巴基斯坦的法律體系將建立在伊斯蘭教法基礎上，其最終目標是讓伊斯蘭教法成為所有法律的基礎。為了全面推行伊斯蘭化，齊亞·哈克上台後大力發展宗教學校。在貝·布托（Benazir Bhutto）和謝里夫（Muhammad Nawaz Sharif）政府時期，宗教學校在軍隊的支持下繼續發展，在穆沙拉夫政府時期達到了2萬所。

雖然伊斯蘭教是巴基斯坦建國的基礎，但它無法維持這個分裂的國家。伊斯蘭教不足以阻止孟加拉脱離，事實證明，它不足以滿足多語言和暴力傾向的西部地區的需要，也無法有效消除地方民族主義。伊斯蘭教從未給齊亞·哈克政府所希望的意識形態凝聚力，相反由國家支持和推行的伊斯蘭化加劇了巴基斯坦伊斯蘭教內部的宗派分歧，並促進了伊斯蘭極端勢力的發展。大量的宗教極端組織開始干預國家政治，不斷進行恐怖暴力活動和公開對抗政府，挑戰政府的權威，嚴重影響了巴基斯坦的國家穩定。

政治權威的合法性來源主要有兩個：一個是象徵性來源，如意識形態、神權統治和世襲傳統；另一個來源是實用主義標準，主要是政權的績效。雖然這兩種合法性來源經常混合在一起，但在當代世界，政治合法性主要還是來自實用主義。政治合法性與公共物品的提供緊密聯繫。

威默（Andreas Wimmer）對索馬里和博茨瓦納的研究表明，民族國家認同不是族羣同質性（ethnic homogeneity）的產物，而是由公共物品的包容性提供所產生的。一個組織良好、有能力、能夠提供公共物品－道路、學校、醫療服務和清潔用水等——的國家，代表着管理精英與公民之間不斷交流的、有吸引力的合作，政府提供公共物品以換取民眾對國家的政治忠誠和支持。在能夠有效提供公共物品的國家，其國家建構較為容易。相反，當政治和社會經濟公共物品的供給長期低於社會的最低可接受水平時，政府統治的合法性會逐漸喪失，這為反政府組織的動員和招募打開了機會窗口，進而可能推翻現存的政治秩序。

在這個常年處於備戰狀態的國家，巴基斯坦政府為社會提供的公共物品極為有限。國民教育是塑造國家認同和政治合法性的重要手段。自20世紀90年代末以來，政府在教育方面加強了投資供給。政府制定了“1988—2010年國家教育政策”，與聯合國教科文組織合作編制了“全民教育國家行動計劃”。這些計劃的目標是到2010年實現普及初等教育，減少基於性別的不平等，並提高初等教育的質量，但這些項目因資金不足在實際施行中收效甚微。

至2018年巴基斯坦的中學入學率也僅為37.4％，遠低於世界平均水平的66.3％。巴基斯坦政府在公共物品提供方面能力薄弱還體現在：每千人醫院牀位數在1960年時為0.56，至2014年時只有0.6；新生兒死亡率（每1000名出生並存活下來的嬰兒在滿28天前死亡的比例）從1971年的7.37％下降至2018年的4.2％，仍比世界平均水平的1.77％高出不少；通電所需時間天數（指永久性接通電力所需要的天數）儘管從2013年的180.7天降至2019年的112.65天，仍大大高於世界平均水平的82.5天。

長期的戰爭和備戰狀態促使巴基斯坦將大量資源向國防部門傾斜，1947—2018年軍事支出佔中央政府支出年均達到39.12％，留給經濟和社會發展的資金很少。資金不足成為巴基斯坦政府難以為社會提供足夠公共物品的重要原因。長期的戰備和戰爭削弱了巴基斯坦向社會提供公共物品的能力，對政府政治合法性的建設產生了阻礙作用。

六、結論

在戰爭與國家建設的關係上，掠奪理論根據西歐近現代國家形成的歷史經驗認為：戰爭能夠加強國家建設。巴基斯坦自從其獨立之時至今，與印度多次發生戰爭且長期處於備戰狀態，為我們檢驗和發展掠奪理論提供了具體案例。面對嚴重的外部安全威脅，巴基斯坦為了能夠在軍事對抗中取得與對手相抗衡的實力，將中央政府支出的大部分資源投入到採購武器和軍事人員的訓練中，確實大大地提升了其軍事建設的現代化水平。

然而，對外部軍事援助的依賴也影響了巴基斯坦軍事建設的連續性和穩定性。巴基斯坦落後的經濟並不足以長期維持一支規模龐大、高水平的現代化軍隊，隨着外部軍事援助水平的下降或援助撤回，巴基斯坦的軍事建設不可避免地出現較大波動，進而對軍隊的戰鬥力產生負面影響。

在掠奪理論中，蒂利認為準備戰爭使得統治者不可避免地陷入巧取豪奪，它建立起需要維持自身和常常比它所服務的陸軍和海軍增長快得多的税收、供應和管理的基礎機構。國家機器的發展又能夠提高政府的汲取能力。但多次戰爭和長年的戰備狀態並沒有促進巴基斯坦政府汲取能力的提升，巴基斯坦的汲取能力幾乎一直都低於預期。一國汲取能力水平的高低不僅與該國的權力機構對社會的滲透和控制程度緊密相連，而且還與該國的社會經濟發展水平有關。

在巴基斯坦這個案例中，雖然巴基斯坦在獨立後其經濟一直以較快的速度增長，但由於它的經濟總量規模較小、發展起點低，不能為政府汲取能力的提升提供更多的資源。大量流入的外部經濟援助也在一定程度上削弱了巴基斯坦加強國內税務、統計和監督等政府部門的改革動力，政府權力對社會經濟的滲透和控制程度依然有限。

在戰爭與政治合法性建設方面，戰爭不僅沒有促進巴基斯坦的民族建設，相反，還導致了巴基斯坦爆發內戰，國家分裂。戰爭和外部安全威脅的存在不僅放大了原本就存在各族羣間的不平等與怨恨，刺激了孟加拉人和俾路支人分離主義的勃興，而且還消耗了巴基斯坦的大量資源，使政府在公共物品供給方面舉步維艱，阻礙了政府政治合法性的建設。

這驗證了泰勒（Brian Taylor）和波特（Roxana Botea）對阿富汗和越南的研究：倘若國家中存在一個過去長期佔據重要政治地位的核心族羣，戰爭促進統一國家意識的形成和發展；若這個國家缺乏一個核心民族，且在戰前民族間矛盾重重，戰爭不僅不會促進該國的政治合法性建設，還會起到阻礙作用。