查雯：美國“仁慈霸權”終結，東南亞國家會倒向中國嗎？

【文/觀察者網專欄作者 查雯】

就任美國總統以來，特朗普在對外戰略上聚焦且部分完成了三個任務：

第一，擺脱美國對烏克蘭承擔的責任和義務，緩和美俄關係，最終要確保美國從烏克蘭危機中抽身、以及美國在烏克蘭戰後重建中的經濟利益，代表性成果就是《美烏重建投資基金協議》的簽署。

第二，重塑美國的關税政策，這是美國20世紀30年代以來最激進的貿易保護主義措施，其對美國經濟的影響還有待觀察，但毫無疑問“對等關税”已經成為特朗普處理美國對外關係時最重要的籌碼。

第三，美國的中東政策得到重塑。特朗普中東之行、美伊高層談判重啓、與胡塞武裝簽署停火協議、解除對敍利亞軍事制裁等舉動都説明，特朗普政府的中東政策是經濟利益優先，要減少軍事幹預，戰略收縮是基調。

雖然至今亞太地區並未成為特朗普的關注重點，但很可能只是暴風雨前的平靜。未來3年，中美在亞太地區，特別是圍繞東南亞國家展開的戰略競爭，會達到前所未有的激烈程度，同時也會對地區國家的對外戰略和區域秩序的走向產生深遠影響。在此背景下，有兩點需要明確：

首先，不能用“孤立主義”概括特朗普的對外戰略。

事實上，特朗普政府從烏克蘭和中東的收縮，最主要的目的是將美國的戰略資源集中在亞太地區。與拜登時期鼓勵北約成員國參與印太事務不同的是，特朗普政府更強調美歐分工，相關高層官員在不同場合強調過，希望歐洲國家承擔更多本地區的安全責任，以使美國能集中精力應對中國在亞洲的挑戰。

未來，特朗普政府將繼續推動盟友提高國防開支，北約成員國防開支要提高到GDP的5%，日本國防開支要提高到3%；其宗旨依然是，利用盟友的資源辦自己的事，通過盟友之間的地區分工，鞏固美國作為唯一全球性霸權的特殊地位。

5月23日，日本經濟再生擔當相赤澤亮正（右）與美國貿易代表代表格里爾（左）在第三輪日美關税談判之際合影。日本共同社

其次，特朗普的“對等關税”政策，已為其對東南亞國家進行“極限施壓”埋下了伏筆。

“90天關税暫停”造成持續的不確定性，東南亞國家從第一輪中美貿易戰以及跨國企業“中國+1”策略中獲益，但如今懸而未決的關税導致外國直接投資驟減，越南4月吸引外資環比下降30%，同比下降8%。

如果特朗普仍堅持通過關税實現製造業迴流美國的最終目標，那麼東南亞國家最終不會比中國獲得更好的關税待遇，且將遭到出口和外國投資下降的雙重打擊。但如果特朗普退而求其次，以縮減貿易逆差為主要目標，東南亞國家不僅將被迫擴大對美進口，還會更加嚴格地執行原產地原則。

拜登執政後期，全面禁止中國產智能汽車的軟硬件進入美國市場，特朗普未來只會收緊對中國技術的限制，這將擾亂中國與東南亞國家之間的供應鏈和貿易聯繫。東南亞國家不僅會在安全問題上面臨“選邊站”壓力，其在投資、貿易和技術領域的“選邊站”壓力也將達到前所未有的水平。

“仁慈霸權”的終結

長期以來，東南亞國家都將美國視為“仁慈的霸權”，認為美國既沒有領土擴張的野心，又具備足夠的軍事和經濟實力維持地區秩序，還為東南亞國家提供經濟援助和市場準入。有學者甚至指出，作為“自由主義霸權”，美國可以創造開放性的秩序，通過與地區國家的協商，重構霸權秩序的基本條款，從而確保霸權秩序的穩固。

然而，特朗普自第二任期以來的一系列政策舉措，已經對“仁慈霸權”的基本假設構成了直接挑戰。收購格陵蘭島的計劃，暴露了特朗普領土擴張的野心。暫停對外援助項目90天，也給東南亞國家造成重大影響，越南多個排雷項目被迫中止，而戰後爆炸物的清理曾是美越合作的優先事項之一。3月8日緬甸發生7.7級地震後，由於美國國際開發署的大規模裁員，最終特朗普政府未能及時提供援助。早在當選前，特朗普就曾宣佈自己入主白宮的第一天就要廢除拜登政府的“印太經濟框架”。

特朗普已經充分向東南亞國家證明，美國不再是“協商型霸權”，單邊脅迫取代制度協商，將成為美國重塑地區秩序的主要手段。正如新加坡國務資政李顯龍所言：“美國已經不再願意為全球秩序背書，這使得國際環境變得更加混亂和不可預測”。

“特朗普效應”將持續分化東南亞國家

接下來的問題是，東南亞國家將在對外戰略上做出何種選擇？

近年來，“對沖”一直是國際關係研究中的一個熱門概念，而且被廣泛應用於東南亞國家的對外戰略研究中。東南亞國家在中美之間兩面下注，東亞也形成了我們通常所説的“經濟靠中國、安全靠美國”的二元格局。

但學界的一個共識是，只有不存在大國全面競爭的情況下，對沖戰略才成為可能。相反，在強對抗體系下，東南亞國家的戰略空間會遭到擠壓，對沖戰略會變得難以為繼。在現實層面，東南亞國家的對沖戰略已出現差異化演變的趨勢，在特朗普第二任期，這種趨勢會更加明顯。主要原因有兩個：

從體系層面講，不同東南亞國家面臨的“特朗普衝擊”有明顯差異。 “對等關税”就是一個直觀體現，大體可以分三檔：第一檔，柬埔寨（49%）、越南（46%）、老撾（48%）、緬甸（44%）；第二檔，泰國（36%）、印尼（32%）、馬來西亞（24%）、文萊（24%）；第三檔，菲律賓（17%）、新加坡（10%）。一旦施行，菲律賓和新加坡反而會成為普遍關税的受益者，這也將造成東盟內部的分化，直接影響東盟的集體行動能力。

從國內政治的層面講，對沖國家在抵禦體系壓力方面的能力有所不同。從以往經驗來看，決策者執政地位穩固的國家，可以更好地避免對外戰略的政治化傾向，從而延續對沖戰略。比如，新加坡就保持了高強度的對沖，與中國和美國都開展了高水平的經濟和安全合作。而另一些東南亞國家的對沖戰略，在國內政治的衝擊下，已經向制衡或依附演變。

不僅是對沖戰略本身的演變，“特朗普衝擊”還會在東南亞國家的國內政治中產生不同的“迴響”。在今年的新加坡大選中，人民行動黨在第四代領導人的領導下獲得65.57%的選票，得票率甚至超過2020年大選的61.24%。在複雜的地緣政治環境下，人民行動黨順利完成新老交接，形成了 “外部環境越亂、人民行動黨越穩”的現象。

與此同時，加拿大和澳大利亞的選舉也受到“特朗普效應”的影響，但影響機制和新加坡所有不同——反特朗普情緒助力加拿大自由黨和澳大利亞工黨逆風翻盤。類似效應是否也會在東南亞國家出現？值得我們持續關注。

靈活追隨的迴歸

雖然美國的貿易保護主義已經引發東南亞國家的嚴重關切和不滿，美國的小多邊和單邊主義也直接影響到東盟在地區架構中的中心地位，但我們不能因此認為特朗普一定會把東南亞國家推向中國。

值得注意的是，特朗普政府推出“對等關税”政策以來，東盟各國均決定不對美國進行對等報復。越南政府積極與美國展開部長級談判，承諾減少對美貿易順差。作為東盟輪值主席國，馬來西亞總理安瓦爾雖然呼籲東盟成員國採取統一立場，但同樣強調通過“坦誠和建設性的對話”與美國解決貿易爭端。

一方面，東南亞國家的政策選擇反映了出口導向型經濟的脆弱性。中國對外貿易佔GDP的比重是37%（2023統計數據），而新加坡高達311%，越南166%，文萊137%，柬埔寨134%，馬來西亞132%，泰國129%，只有印尼41%、菲律賓67%、老撾76%（2016年數據）相對較低。雖然中國是大多數東南亞國家的最大貿易伙伴，但貿易影響力主要體現在最大進口來源國。

不僅如此，從出口市場來看，越南2024年對華出口612億美元，對美出口則高達1366億美元，佔其GDP近30%。美國還是泰國、菲律賓、柬埔寨的最大出口市場。迫於美國的關税威脅，東南亞國家將在一定程度上犧牲對華貿易，換取美國市場的開放。越南已向美國承諾將嚴厲打擊“貿易欺詐”，其中包括與中國有關的非法轉運和原產地造假，以及美國高科技產品經越南轉運、最終銷往中國等行為，泰國也有類似舉措。東南亞國家與美國圍繞對等關税展開的談判，將加速東亞地區的供應鏈重組，中國與東南亞國家之間的貿易聯繫可能因此被削弱。

5月19日至22日，越南與美國對等貿易雙邊協定第二輪談判在美國華盛頓特區舉行。 越南人民報

另一方面，也是更重要的，東南亞國家的政策選擇，反映出其對強者進行靈活追隨的戰略偏好，也為我們理解東南亞國家對外戰略的演變提供了有益的啓發。

面對中美戰略競爭的升級，東南亞國家領導人普遍強調地區中立與和平，強調拒絕在大國之間“選邊站”的政策立場。但縱觀地區歷史，東南亞歷來是大國利益交匯之地，從貿易時代、到殖民時期，再到二戰和冷戰皆是如此。東南亞戰略精英對大國競爭並不陌生，也形成了獨特且不斷被傳承的戰略文化傳統。

從歷史上來看，東南亞戰略精英並不排斥追隨大國，只要追隨可以帶來大國戰略資源的投入。以印尼為例，早在1948年9月，時任印尼總理的哈達首次提出“獨立和積極”的外交原則, 這成了此後印尼外交的指導性原則。但就實際戰略選擇而言，印尼並不拒絕對大國的靈活追隨。

冷戰期間，印尼的對外戰略經歷了從親美的中立政策(1949—1952年)，到與兩大陣營同時發展關係(1953—1962年)，再到倒向東方陣營(1963—1965年)的轉變。蘇哈托執政後，印尼則再次倒向西方，並爭取到了大量來自美國的軍事與經濟援助。英國學者邁克爾·萊費爾也認為：“印尼政府更喜歡讓最不受人反感的超級大國隨時可用(on tap)但卻不佔主導 (not on top)。”

泰國戰略精英也用“風中之竹”概括其外交傳統，具體體現就是泰國往往能通過及時的陣營轉換，確保自己與占主導地位或獲勝的大國為伍。

第一次世界大戰期間，泰國追隨美國對同盟國宣戰，獲取戰勝國身份，換取美英法放棄在暹羅的治外法權。二戰期間，泰國又通過對日結盟，收復了部分被法國和英國殖民者攫取的舊有領土。日本戰敗後，泰國藉助美國的力量限制了英法提出的戰爭賠款等訴求，最終完成從日本幫兇到美國盟友的轉型。

這種對權力轉移高度敏感，通過外交政策再結盟確保自身利益最大化的偏好，在東南亞國家中間普遍存在。新加坡國父李光耀也曾表示：“如果東風看起來比西風吹得更強勁，那麼甚至在風到來之前，人們就開始偏向那個方向了”。[1]

東亞不會出現穩定的霸權秩序

就當下而言，上述歷史給研究者帶來了有益的啓示。隨着中美戰略競爭的升級，對大國進行靈活追隨，將成為東南亞國家的政策選項之一。其特點是，通過與大國的外交政策協調，獲取大國經濟與軍事資源的投入。但有別於依附，靈活追隨意味着東南亞國家會在最大程度上避免被特定大國綁定，通過降低同盟義務以及戰略性搖擺，或非戰略性的外交政策再結盟，即政府更迭帶來的外交政策轉變，確保自己始終與佔優勢地位的大國為伍。

新形勢也要求我們突破已有理論的歷史侷限。我們習慣用對沖、大國平衡、多元平衡等概念來概括東南亞國家的對外戰略，但對沖戰略是冷戰結束後特別21世紀以來發展起來的，理論框架本身也具有一定的歷史侷限性。隨着中美戰略競爭的升級，我們更需要回顧歷史，審視在極端地緣政治環境下，東南亞國家的戰略選擇，這也有助於我們做出正確預判。

東南亞國家的選擇也將給大國和地區秩序帶來直接影響。地區國家的戰略搖擺將加劇大國的戰略焦慮。近年來，國內媒體、學界，經常引用尤索夫伊薩東南亞研究院的民調結果，這也引發了美國學界的關注，並以此為依據呼籲美國政府加大對東南亞地區的投入。

雖然從2019年以來，這一調查的結果總體上看比較一致，均認為中國在東南亞地區的經濟以及政治與戰略影響力已超過美國，但具體數字波動還是較大。

就經濟影響力來看，2022年76.7%的受訪者認為中國最具有影響力，但到2025年，這一比例下降至56.4%，選擇美國的受訪者比例則從9.8%上升到15.4%。在政治和戰略影響力方面，認為中國最具影響力的受訪者從54.4%下降到37.9%，選擇美國的受訪者則從29.7%上升到31.2%。這也從一個側面説明，所謂的“中國在東南亞影響力超過美國”並沒有形成難以逆轉的趨勢。中美相對影響力的動態調整，會是一個漫長的過程。

新加坡尤索夫伊薩東南亞研究院發佈的最新年度調查報告（2025年） 聯合早報

在這一過程中，東南亞國家的搖擺，會推動大國戰略競爭的升級。鑑於東南亞國家有對強者進行靈活追隨的戰略偏好，大國有強烈動機向地區中小國家展現自身的強勢姿態，以此維護地區影響力。從這個角度來講，中國在貿易問題上對美國的反制是必要的，不僅是對中美關係，對中國與周邊國家的關係而言，也具有重要戰略意義。

但地區國家的靈活性又意味着，無論是中國還是美國，都難以建立穩定的領導地位，兩國都將不斷贏得和失去追隨者。東南亞更有可能出現多元、動態的等級秩序，而非穩定的霸權或均勢秩序。在維護地區影響力的同時，中國也應避免自身出現過度的資源消耗。

註釋1： Lee Kuan Yew, Meet the Press (Singapore: National Archive of Singapore, 1967), p.7.

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