左瑋：民警可以“一人執法”了，執法公平如何監督？

【文/觀察者網專欄作者 左瑋】

新修訂的《治安管理處罰法》將於明年1月1日正式施行，其核心條款之一——允許民警在特定條件下“一人執法”——引發了公眾的熱烈討論。

古老的俗語“兩人為公，一人為私”疑慮被頻頻提起：一人執法是否帶來權力鬆綁？如何監督執法公平？

為解答此問，我採訪了多位全國公檢法一線工作者，以期瞭解這一變革背後的現實邏輯與基層困境。

01.一人執法，並非“單刀赴會”的自由行

“是在‘特定條件’‘特殊情況’下‘嚴格適用’。”一名從警十餘年，帶出無數“徒弟”的優秀老民警告訴我。“我個人覺得這不僅不是鬆綁，反而是收緊，對民警的程序規範意識、處突能力都提出了更高要求，執法程序更得慎之又慎。”

首先，新法是原有原則下的局部改動：詢問、辨認、勘驗、實施強制措施（如強制傳喚、扣押）等常規調查取證，以及人身檢查、場所檢查等，依舊必須保證至少兩名民警在場，這依舊是鐵律。只有在“規範設置、嚴格管理的執法辦案場所”內，進行詢問、扣押、辨認或調解這四類工作時，方可由一名民警進行。因此，單人執法絕非普遍授權，而是嚴格限定，是特定“安全屋”內的特例授權，絕非普遍放行。

其次，新法第五十四條第三款順應基層執法實踐，讓快速反應有規可循：對現場發現的瞬時違法者，若情況緊急、危險程度低或事實清楚，經批准可由一名民警執行口頭傳喚等現場處置，但事後須立即補辦手續。

最後，是執法程序的技術鐵律（第一百零八條第三款）：凡屬“一人執法”，必須全程同步錄音錄像。這是剛性紅線。錄像一旦缺失或損壞，辛苦取得的證據瞬間化為烏有，無法作為處罰依據，執法民警還會受到嚴厲懲罰。技術監督，是“一人執法”合法性的基石。

“1996年，《行政處罰法》確立行政執法雙人模式，本質上是為了防止權力濫用，起到互相監督的作用。”但隨着情況變化，舊制度在實踐中顯得僵化。“而隨着執法記錄儀的100%普及和應用規範化，單人執法過程的錄音錄像可以完整記錄現場情況、警察言行、當事人反應等，為執法過程提供客觀證據，還包括天網系統在內的現場照片、視頻、電子證據、民眾監督等。”

02.現實驅動：警力困局下的求變突圍

此次修訂，非憑空而來，主要基於以下幾個現實考量和執法需求：技術支撐已足夠、警情變遷和執法實踐、警力不足困境。

為了更好地解釋和方便理解，本文以受訪公檢法人員反饋的真實情況，加上基層民警常處理的警情為例，以一個模擬情景做詳細説明。

小警是HGS派出所一名人民警察，帶着對電視劇辦大案要案的憧憬，天天處理的卻是街頭巷尾雞毛蒜皮的羣眾糾紛。“沒有大案要案，才是民眾之幸。”他的前輩如是説。小警轄區在職民警總數21人，約佔全所警力16%，轄區總人口數60萬人，人口比約為0.0035%，日均警情上百起，基層民輔警常常24小時連軸轉。

這並非個別派出所的情況，我國警力不足已是老生常談。W區民警告訴我：“説實話，我們這裏只有案件偵查，確定要去傳喚的才兩個民警去。鄰居之間的調解、買菜砍價還價雞毛蒜皮，還有在接處警過程中臨時發現的輕微違法行為，一般都是一個民警配輔警處警。還有些突發情況，第一個民警發現了，不可能等到第二個民警到齊了，才去阻止違法行為吧？這個條款修改，我覺得也是順應基層實踐。”

“實際上，我們這邊多年來一直是一個民警帶兩位輔警處警的。”H市民警阿樂坦言，“一天百起警情，一般要求72小時內結案。每個警情都要配兩個民警，根本不現實。”

除了本身警力不足，公安部門人員配置還存在“頭重腳輕”的現象。儘管公安部三令五申要求市縣公安機關警力向派出所下沉、向社區前置，要求落實“基層兩個40%以上”，但涉及利益調整，很多地區臃腫的中層不想改、不願改，許多地區“臃腫的中層”改革動力不足，導致派出所、社區警力更加捉襟見肘。

“本就人少活多，更別提一級勤務常態化，會議賽事或節假日等特殊時段更是24小時連軸轉。”小警的同事無奈自嘲。

“領導喊我把手上刑偵工作停下，先去把學校門口護學崗執勤了？！”刑警也在吐槽有些領導的指揮簡直“倒反天罡”。

想象一下這個高頻場景：派出所民警小警獨自值班，接到指令——羣眾報警某小區門口倆車主因車輛擦刮激烈爭吵、推搡。衝突一觸即發，但暫無人員受傷或持械跡象。而此時所裏已無其他警力可派。

在新法施行前，小警需要趕到現場控制事態的同時，呼叫所裏調度第二名可能正在護學崗或另一現場民警趕來支援，待第二位民警抵達現場才能正式開展調解或調查取證。但在等待階段，爭吵可能會升級為鬥毆，報警羣眾、關鍵證人也可能早已散去。

“還有比如勸阻佔道經營、交通違法處理等非常輕微、無爭議、危險性極低的現場，或者羣眾求助等具有突發性和即時性的情形。強制要求兩位民警在場，浪費資源、事態擴大、錯失良機，還可能被雙方當事人或圍觀羣眾誤解警察不作為或執法死板。”

新法賦能後，小警迅速判斷此刻情景符合“特定條件”，果斷即時介入處置。

如何判定是否符合“特定條件”？

小警對危險性、案情複雜性和緊急性進行了評估。“危險性——雙方赤手空拳，情緒激動但未完全失控，圍觀羣眾不多——低風險；案情複雜性——刮蹭痕跡清晰，責任相對易判——事實清楚；緊急性——推搡隨時可能升級、警察的到來使得圍觀羣眾越聚越多——需立即干預。”

於是，小警開始了“單人執法”。這個過程如同雙刃劍——效率提升的背後，是對執法規範的空前考驗。那麼，小警需要格外注意哪些部分呢？

首先，程序正確是生命，證據即鎧甲：執法記錄儀從到達現場前開啓，直至處置結束離開現場，必須全程開啓、正常工作。清晰攝錄爭執狀態、調解過程、雙方陳述、車損痕跡、圍觀者反應。條件允許時（例如雙方情緒已緩和），小警需清晰宣告：“我是XX派出所民警小警，警號XXXX，現依法對現場情況進行錄音錄像。”處置結束後，及時向指揮中心或值班領導報告處置情況、結果及已固定的證據。原始視頻必須第一時間完整上傳、安全保存，任何剪輯、刪除都是自毀長城前功盡棄。如需進一步調查處理，應與後續接手的同事做好交接，清晰説明現場情況、已開展工作和已獲取的證據。注意程序正確、強化證據意識，是單人執法合法性和自我保護的關鍵。

其次，風險控制與自我保護：單人執法時，站位要利於觀察全局和控制局面，避免將自己置於危險位置（如被夾在雙方中間）。小警可先分開雙方，保持安全距離再調解。

再次，強制措施是“高壓線”：單人執法禁止使用強制措施，若要使用，只能徒手控制，不能使用警械。本例中，若一方突然動手打人，口頭警告無效後可使用徒手控制。“別説單獨執法時了，就是現在雙警出動，大家都習慣肉身硬扛而不用警械，任何警械使用都需萬分謹慎，還不如賭一把自己不會受傷。”對此，另一名見證過同事大腿被砍得血肉模糊的民警告訴我：“個人認為，有些情況該用還是要用，寧可被關在牢裏，也不想被掛在牆上。”

最後，求援不是怯懦：一旦現場情況發生變化，超出單人控制能力（如對方叫來多人助陣、情緒極度失控、發現武器等），必須毫不猶豫、立即請求支援，民警和羣眾安全永遠是第一優先級。“你是單位一塊磚，卻是家中一片天。”

此外，處置完畢並不意味着此事徹底終結。如當事人對小警的處置不服，可根據小警此前報出的警號提起申訴；檢察機關也會時刻對執法記錄儀雲平台存儲內容進行隨機抽查；違規的警察最高面臨終身禁業（新法第一百二十條）等。

“單人處警權責更分明是一方面，也更賦予執法者獨立判斷、敢於擔當的能力。”Q市民警補充，“個人理解，就好像一個和尚挑水吃，兩個和尚抬水吃，三個和尚沒水吃。單人處突，會倒逼幹警培養個人能力，也防止內部推諉扯皮。”

03.警鐘長鳴

“我個人叮囑小年輕們要慎之又慎，儘量還是雙警出動。”一名資深老所長不斷叮囑年輕民警們，“一次程序失誤，可能所有努力歸零，處罰撤銷甚至終身追責。”

深刻的警示，來自一起真實的“程序違法，滿盤皆輸”的酒駕案：

ZY市趙某某因酒駕二度被抓，被當地公安分局處以行政拘留及罰款。趙某某以“執法程序違法”為由提起行政訴訟。庭審過程中還原查酒駕現場，一名民警為趙某某檢測酒精濃度，另一名民警在距離趙某300米處執行公務；後在帶回所裏詢問時，僅有一名民警在趙某身旁，另一名民警在隔壁辦公室處理其他警情，且憑證上該“雙警出動”的簽名由一人代簽，法院遂以“程序違法”為由撤銷對趙某的處罰決定。

公安機關不服，提出確有兩名具有執法資格的民警在場執法，只是由於案涉路段距離較長，執法人員分散在同一路段的不同據點，執法記錄儀未能清晰拍攝另一名民警入鏡，故執法程序屬於“程序輕微違法”，應適用《行政訴訟法》第74條確認違法但不撤銷行政行為；公安機關強調，司機趙某系“二次酒駕”，在發現查酒駕卡口後調轉方向意圖逃跑，情節嚴重，本應從重處罰。

法院反駁“未有兩名以上執法人員在場”“單人詢問、代簽名行為”屬於“重大程序違法”，而非“輕微違法”。最終，一、二審法院均以“執法程序違法”為由撤銷對趙某的行政處罰決定。

此案如一記警鐘：司法審查的強化趨勢，程序瑕疵可能直接導致行政行為失效。行政程序的合法性是行政行為有效的前提，即便實體處理結果正確，程序違法仍可導致行政行為被撤銷，即使實體正確、結果正義無法彌補程序硬傷。

我們再來看6月一起執法瑕疵導致的“羅生門”：

前些日子，海南一旅摩騎手蔡某駕駛摩托車違法駛入高速，一民警發現後，在非執勤時間駕駛私家車採取鳴笛、喊話等警示措施，成功引導摩托車駕駛人減速並停靠至應急車道。民警向駕駛人表明人民警察身份並指出其危險駕駛違法行為，鑑於高速路情況緊急，且該駕駛人未對民警身份提出質疑，故未再繼續出示執法證件。

隨後，民警護送該駕駛人駛離高速，從安全的互通處駛出，並將當事人及相關證件移交給高速公路管理大隊。高速公路管理大隊依據《中華人民共和國道路交通安全法》相關規定，依法對摩托車駕駛人蔡某某作出罰款100元、駕駛證記1分的行政處罰，當事人對違法事實無異議，現場接受處罰並深刻認識到自身錯誤。

但處罰過後，騎手立即將視頻發到網上並伴有“環海南島摩旅誤入高速被私家車逼停”的誤導性標題，該視頻被廣泛傳播引發輿情，“機車騎行家”“機車論壇”等多名網民人肉民警信息，數名律師批評民警“非工作時間”“私家車輛”“未出示證件”等執法行為“知法犯法”“逞官威”。

6月28日晚，海南省儋州市公安局交通管理支隊發佈情況通報。通報稱，民警在非工作時間履職，存在未及時出示證件等不規範行為，未來將加強執法規範化。

對此，海南監察委的一位同志告訴我：“網絡時代，任何事情可能都被放大，所以執法更得步步為營。民警確實沒有及時出示證件，加上詢問騎手時術語不嚴謹，才給了部分人可乘之隙。”

對於此事，部分網絡評論呈現出一種弔詭之勢——部分網民對“抽象程序正義的執着”，蓋過了對“現實安全風險的關切”；對執法瑕疵的刨根究底，沖淡了民警不計個人得失守護交通安全的本能和擔當。假設民警發現女子危險駕駛的那一刻，首先想到的是“下班時間多一事不如少一事”或者按呆板的按規矩辦事，先報告再請示，待公安車輛上路後再實施阻攔截停，其間若發生交通事故，那輿論又將如何？

一些其他的顧慮也必須解決。例如，多地民警反饋執法記錄儀存在諸多問題，“掛在警服上老掉”“容易壞”“儲存空間小”“有錄像沒聲音”“不夠清晰”，若執法時記錄儀在關鍵時刻出紕漏，白乾一場事小，撤銷處罰敗訴追責事大。

結語

如此看來，《治安管理處罰法》允許特定條件下單人執法，建立在我國治安國情以及科技保障的基礎上，“精準限定條件+技術監督=提升效率”，是適應現實警力狀況、提升執法效率、回應實踐需求的重要舉措，本質是效率與公正的再平衡。

警察在行使此項權力時，必須牢記“一人執法≠隨意執法”，慎之又慎地評估適用條件。“它明確了在何種情況下警察可以獨立執法，同時也意味着在此條件下，該警察需獨自承擔相應的執法責任和風險，權責更加清晰。”既要將程序合法、證據固定、風險控制、自我保護置於最高優先級，又要時刻保持清醒，遇險即求援，絕不逞強。客觀上説，此次修改對一線民警的現場判斷能力、執法規範水平、風險意識和應急處突能力提出了更高的要求，也要求公安機關配套加強培訓、完善監督機制、強化技術保障，確保一人執法在提升效率的同時，不損害執法公正和民警安全。

最終，改革的成效，既繫於法律條文的嚴謹，更繫於每一位佩戴記錄儀、在街頭巷尾獨當一面的“小警”們——明年新法施行後，他們須以加倍的專業與審慎，在效率與公正的天平上稱量出法治的威嚴與守護萬家燈火的温度。

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