賀雪峯：當下的鄉村治理，不應再寄希望於出現一個救世主般的村支書

【文/賀雪峯】

村級治理向何處去，是當前政策部門和理論界高度關注的問題。中國正處在高速城市化進程中，處於現代化的關鍵階段。鄉村振興離不開良好的村級治理。

從當前全國村級治理實踐看，在國家資源大量向農村轉移的情況下，村級治理變得尤為重要。從某種意義上講，正是藉助村級治理，國家的好政策和資源才能落地惠民。也因為大量國家資源向農村轉移，村級治理的重點也就變成協助國家資源落地惠民，以及完成自上而下各個部門安排的惠民工作或行政任務。村級治理因此出現了普遍的行政化現象。

與村級治理行政化相匹配的是村幹部的脱產化、正規化以及村級治理的規範化。當前，村級治理越來越規範，村幹部不僅要完成上級佈置的各項工作，而且必須要按上級要求的程序和規範來完成工作，要做到辦事留痕，接受上級考核，考核結果與年終績效掛鈎。

因為各個上級部門掌握着惠農資源，都有對所屬行政村的考核權，上級各個部門就都在行政村掛牌，佈置任務，提出要求，這些村的村幹部不得不花費時間和資源完成上級部門安排的各種任務。村級治理中因此出現了普遍的形式主義，以至於習近平總書記2024年在湖南常德和重慶考察時一再提醒，要堅決整治農村基層形式主義，以至於中共中央出台文件規範村級掛牌並三番五次出台文件整治基層形式主義。

從村幹部來講，因為村級治理規範化，上級部門佈置工作多，村幹部不得不用更多的時間和精力來規範地完成上級任務。之前村幹部是不脱產的，現在不僅要脱產，而且要加班，甚至普遍出現了“5+2”“白加黑”。

村幹部脱產，就不再可以兼顧家庭經營，之前僅僅拿誤工補貼，現在肯定是不行了，必須拿工資。村莊中的青壯年勞動力大都進城務工去了，村幹部的工資收入應當不低於一般外出務工收入吧。除了工資，村幹部老了也得有保障，因此必須為村幹部繳社保，全國各個地方的規定往往是擔任村幹部或主職村幹部到一定年限就可以有職工養老保險。

村幹部脱產化、全職化和工資化，也就要求專職化和專業化，全國各地因此出台政策，對村幹部任職提出了學歷和年齡要求，比如規定村幹部必須有大專文憑，且年齡不能超過55歲，後備幹部年齡則不能超過30歲。

後備幹部由上級組織部門統一考試錄用，既然已經後備，以後肯定能當村幹部，且既然後備幹部是考選錄用的，村幹部也就可以由上級組織部門進行調配，因此就有越來越多的村幹部尤其是村支書由上級部門選派。最近幾年強調村支書與村委會主任一肩挑，對於外來村支書如何兼任村委會主任，有些地方出台文件規定擔任村支書一個月後就具備選舉人資格，也就是可以競選村委會主任。

而既然是由上級組織部門來選派村幹部，上級組織部門就一定要在更大範圍選擇有能力的人到村莊擔任村幹部。一個有能力的村幹部可以帶領村民致富，可以建設好村莊，選賢任能就變得十分重要，這就要求在更大範圍將更有能力的賢能推選為村幹部尤其是推選為書記主任一肩挑的主職村幹部，村莊內在外面見過世面、賺了錢、有能力且有學歷的年輕人就成為上級組織部門的重點推選對象。

為了吸引那些有能力的年輕人回村擔任村幹部，就不僅要讓村幹部的工資有吸引力，而且要解決養老保障，要出台政策允許擔任村主職幹部一屆或兩屆就可以通過專門渠道考公務員，很多在外經營的年輕人為有機會考公務員而回村當村幹部。當前一些地方政府試圖通過保障村幹部的待遇讓村幹部也有類似公務員的待遇保障，從而吸引有能力的年輕人來當村幹部，搞好村級治理。

村幹部越來越脱產化、正規化甚至公務員化，村級治理也因此越來越行政化了。

圖為林芝市墨脱縣格當鄉駐村幹部正在進行經濟數據統計。 資料圖：西藏日報

村幹部究竟應當是不脱產的幹部，還是全脱產的專職幹部？村級治理的主要工作究竟是要完成上級安排下來的任務，還是要回應村民的需求？村級治理究竟是行政化，還是自治？村級治理向何處去？這些都是當前村級治理必須回應的重大政策問題和理論問題。

一、農村空心化與村莊的重要性

村級治理向何處去，取決於村級治理需要去解決什麼問題，達成什麼目標。我們先來討論當前村級治理所面臨的處境。

中國正處在快速城市化階段，城市化就是農民進城變成市民、農村逐步空心化的過程。中國城市化率在2000年僅36%，到2023年已達66%，23年間中國城市化率增加了30個百分點，農村人口占比由64%下降至34%，幾乎下降了1倍。

如果考慮到東部地區農民就地城市化，以及城市化本身存在的不平衡性，最近20年中西部農業型農村地區的村莊中至少一半農民已進城去了。依據我們近年在全國的調研，早在若干年前，中西部農業型農村地區的絕大多數青壯年勞動力都已進城務工經商，真正留守農村的主要是缺少進城能力的老年人，農村出現了普遍的空心化和老齡化現象。

甚至可以説，大多數中西部農村，2/3以上户籍人口都已進城，留在農村的不及1/3，即一個5萬户籍人口的鄉鎮，留在鄉鎮的可能只有1.5萬人左右，這是三年新冠肺炎疫情期間統計打疫苗人口的中西部鄉鎮幹部的共識。一個户籍人口1500人的村莊真正留村的只有500人，應該屬於普遍情況。

在中西部農業型農村地區，户籍人口中的2/3已進城很好理解，因為這些農村缺少獲利機會，有勞動能力的農村青壯年及其家屬通過進城務工經商，可以獲得遠超留守農村的收入機會。村莊中青壯年勞動力和經濟條件更好的農户家庭率先進城，留守村莊的主要有兩個羣體：一是缺少進城能力的老弱病殘羣體；二是通過捕獲進城農民讓渡出來的農村獲利機會而成為“中農”的羣體，其典型是進城農民不再種地，留守青壯年農民通過擴大土地經營規模而可以獲得較高土地收入的農户。

因為有了適度規模經營，這些留守青壯年農民在農村的獲利甚至不低於進城務工經商，他們因此可以留在農村，成為留守農村的少有的青壯年勞動力。這樣的青壯年勞動力，我們稱之為“中農”，在社會結構上構成了農村青壯年普遍進城以後老齡化、空心化村莊的中堅，所以我們又稱之為“中堅農民”。

相對於城市幾乎無限的就業與收入機會而言，農業收入機會有限，有限的農業收入機會決定了可以留守農村成為“中農”的青壯年勞動力只能是十分有限的。鑑於中國户均不過10畝耕地的國情農情，如果以一户“中農”要有50—100畝適度經營規模計算，“中農”户就不可能超過農户的20%，而實際上，農户相當部分承包地仍然是由留守農村的老年人耕種，“中農”也就只可能更少。

留守“中農”的數量決定於有多少可以讓他們在農村的獲利機會。缺少農村獲利機會，“中農”就會進城。從這個意義上而言，是農村獲利機會的多少決定了農村可以容納多少“中農”，而非相反。與“中農”可以在城鄉之間自由選擇不同，農村老年羣體缺少在城市就業獲利的機會，又有生產的能力與意願，他們就會保留自己的承包地，通過與土地結合來獲得收入、就業與意義。

留守農村種自家承包地的中老年人之所以留守種地，是由於缺少在城市就業的機會。實際上，當前留守農村種地的相當部分中老年人年輕時在城市務工經商，年齡大了在城市難以找到就業機會，而城市生活成本又太高，他們就只好退回農村種自家承包地。種地收入不高，農村生活成本也不高，返鄉種地成為當前中西部農業型農村地區農民年老時的主流選擇。

當前在中西部農業型農村地區，鄉村工業難以有發展起來的可能，村莊二、三產業就業與收入機會相當有限，在人均耕地很少的情況下，農地可以為農户提供的收入機會也必定有限。面對城市幾乎無限的就業與收入機會，農村人口選擇進城是必然的。

同時，對於農户來講，村莊又是十分重要的，很少有農户進城後就完全斷絕了與所在村莊的聯繫。這具體表現在以下三個方面：

從當前農村“中農”來講，他們是農村青壯年勞動力，是有能力進城務工經商的羣體，他們之所以仍然留守農村，是因為在農村也可以通過捕獲進城農户讓渡出來的獲利機會，獲得較高收入。如果農村沒有足夠的獲利機會，他們很可能就會進城。留守農村的“中農”羣體往往是那些進城意願比較弱（比如，不喜歡城市的吵鬧，家中有高齡父母需要照料，等等），又有能力優先獲得他人讓渡獲利機會的羣體。之所以有能力優先獲得他人讓渡的獲利機會，往往與留守“中農”會做人、善於搞關係有關，比如幫進城農户照顧他們留守農村的老年父母，以及照護進城農户的房子，等等。

從進城農民來講，他們年輕時進城務工經商，年齡大了卻還可能返鄉。返鄉的原因很多，一是年齡大了，失去在城市就業機會，不得不返鄉；二是返鄉從事農業生產，與土地結合起來，不僅可以獲得收入，而且具有意義；三是農村生活成本低；四是村莊的熟人社會比城市生活更加有趣，等等。

從農户家庭來看，農户家庭中保持“以代際分工為基礎的半工半耕家計模式”，有利於農户家庭充分利用城鄉兩個機會結構來實現獲利最大化。

正是進城農民仍然保留了農村退路，或農村可以為缺少進城能力的農民中的弱勢羣體（老弱病殘）提供農村的農業收入機會，而讓中西部農業型農村地區的農業和村莊仍然是農民的機會與保障。在中國城市化和現代化進程中，農村為農民提供的保底、退路與選擇權利是極為關鍵的。這正是中國現代化進程中農民階級成為建設性力量的關鍵。當前農村基層治理必須建立在農村空心化，同時村莊和農業對農民又十分重要的認識基礎之上。

資料圖：湖北日報

二、農民城市化帶來的三個效應

在中國中西部農業型農村地區，農民城市化對村級治理造成了深刻影響，主要表現在三個方面：一是農民具有在城鄉之間進行充分就業選擇的自由；二是之前相對封閉的村莊邊界變得開放起來；三是隨着村莊人口減少和村莊邊界開放，村莊事務大幅度減少，村莊矛盾的性質正在發生根本性變化。

（一）城鄉之間的機會眾多

當前，中國經濟發展主要發生在城市，實際上，因為不再允許鄉村興辦工業，農民主要是進城去務工經商以獲得利益。正因城市有着幾乎無限的獲利機會，農村青壯年勞動力大多進城去了。正因大量農村青壯年勞動力進城，他們讓渡出之前的農村獲利機會，讓那些最不願意或最不能夠進城的農村青壯年勞動力可以通過捕獲這些獲利機會而成為“中農”。城市為農民提供了幾乎無限的機會，農民就業與收入就不是非得依靠農村和農業，農民可以依據自己的家庭週期與個人生命週期理性選擇在城市或鄉村的獲利機會。

總體來講，城市更加市場化也有更多機會，農户增收主要靠在城市務工經商。實際上，當前中國大部分農户已靠在城市務工經商在城市買房了（主要在縣城），同時這些農户並未放棄農村，一方面是將農村作為退路，另一方面農村生活成本低，尤其適合缺少城市就業機會的老年人。這也是造成當前農村老齡化十分突出的原因。

中國城市化快速進展，之前限制農民進城的體制機制障礙幾乎被全面清除了，國家又通過限制城市市民和資本下鄉，讓農村和農業成為農民的保障。當前城鄉二元體制仍然存在，只不過這個二元體制是限制資本下鄉、保護農民的體制，而非限制農民進城的體制，因而是一種保護農民的保護型城鄉二元體制。

因為農民可以自由進城務工經商，且實際上絕大多數農村青壯年勞動力已進城務工經商甚至已經在城市買房，農户家庭就不是非得在農村通過農業獲得收入，農業和農村更多隻是農户家庭尤其是農村老年人的保障。

以上説這麼多，是想説，當前村級治理的重點顯然不是在村莊中發展經濟。因為農户家庭從全國市場中獲取增加收入的機會，村莊治理的重點應是保障基本生產、生活秩序。試圖通過村幹部帶領農民改天換地改造河山從而增加收入致富奔小康，顯然是沒有可能，也無必要了。

村級治理工作的重點是在基本生產、生活秩序上起保障功能，而非帶領農民致富。城市和市場為農户家庭提供了廣闊的舞台與機會，全國農户家庭已經利用這個舞台和機會成功地實現了增收，甚至完成了城市化。村級治理的核心是為缺少城市與市場機會的農户家庭和農民羣體提供基本生產、生活秩序的保障。

（二）村莊邊界的開放

在中國歷史上的絕大多數時期，村莊是相對穩定的，村民世世代代在村莊生活，他們的主要生產、活動也都在村莊中開展，主要收入也來自村莊。尤其在1990年代中國開啓快速城市化前的數十年中，受制於户籍制度和城鄉二元體制，農民缺少進城務工經商的機會，甚至缺少從農業以外獲取利益的機會。在鄉鎮企業興辦階段，農民“進廠不進城、離土不離鄉”，從農業以外的鄉鎮企業獲取收入。而到了現在，農户家庭主要收入都來自在城市務工經商收入，村莊絕大多數青壯年勞動力都已進城去了。

當前農户家庭不僅主要收入來自進城務工經商，家庭主要勞動力大多進城去了，而且農户家庭正在搬離農村進城甚至已經在縣城買房，農村和農業對於農户家庭的重要性已大大降低。

正因村莊不再是農户家庭唯一的不可離開的生產、生活場所，農户家庭和農民對於村莊生產、生活的依賴性就會大大下降。

在農户主要生產、生活都發生在村莊且村莊封閉難以逃離的情況下，農户家庭參與村莊生產、生活事項就不只是一次博弈，而且會形成路徑依賴，即農户在村莊中的一次妥協就會成為每次妥協的依據，一次鬥爭的勝利也會為下次鬥爭積累勝利的資本。

在維持村莊基本生產、生活秩序的集體行動中，有農户家庭當釘子户，拒絕出錢出力，其他村民如果無法強制釘子户執行的話，就必須通過對釘子户的妖魔化，讓釘子户承擔聲譽上的代價，成為村莊的邊緣人，甚至因此讓釘子户家庭娶不上媳婦。而之所以如此，是因為只有通過敗壞釘子户的聲譽讓釘子户付出代價，才可以防止其他農户搭便車當釘子户。如果釘子户不付出代價，人人都學釘子户，村莊的基本生產、生活秩序就無法維持，在相對封閉的村莊中，缺少基本生產、生活秩序無疑是所有農户不可承受之重。

也就是説，在相對封閉的村莊中，農户之間的行為包括公共品籌資籌勞、利益衝突、人際交往，都具有很強的總體性，每一次博弈都會與之前的歷史和之後的預判聯繫起來。因此，衝突就會充滿着道德力量且往往會最大限度動員起可以動員的力量來參加衝突。與此相應的就是村級治理會有很強的情感力度，村級治理就會具有重治理的特徵。

在邊界開放的村莊，農户之間的行為不再具有總體性，就事論事，一件事情一件事情解決，村級治理中的愛恨情仇大幅度減少，利益的歷史恩怨也逐步消散，村級治理變得更加理性，輕治理成為主流。

（三）村莊事務大幅度減少

隨着農户主要收入來自進城務工經商，甚至村莊青壯年勞動力大都已進城，村莊邊界開放，村級治理就越來越難以且不需要進行重治理，而越來越傾向於輕治理。

隨着村莊人口的減少，在村莊開展的生產、生活實踐必然會指數級下降。之前村莊激烈爭奪的小小利益，因為城市中的大量機會而變得不重要了。反過來，因為有了大量的在城市獲利機會，從城市獲利就可以緩解村莊之前的利益爭鬥。村民人數減少，互動數量成倍減少，發生衝突的概率也就大幅度降低。

由於村莊邊界開放，村莊就很難再通過將釘子户邊緣化，讓釘子户付出聲譽代價來罰懲釘子户，因為釘子户的利益並不完全在村莊，甚至釘子户就不在村莊。因此試圖通過罰懲釘子户來防止其他農户搭便車，也就不再可能。通過高強度的道德規範製造高情感能量的輿論來形成集體行動的可能性，幾乎不再有條件。或者説，村級治理向內動員的成本大幅度提高，甚至不再可能了。基於強有力的道德情感與自己人認同的村級治理難以持續。

（四）小結

在當前農民快速城市化、農村空心化的背景下，之前包含有強烈情感道德力量的總體性治理難以持續，村莊向內動員能力大大降低。同時，正因村莊利益不再是決定性的，來自城市的收入與機會使得村莊事務的數量與性質都發生改變，一是村務數量指數級下降，二是村莊矛盾也變得簡單、理性、可調解。

同時，因為城市有了遠多於農村和農業的就業與獲利機會，農户家庭可以自由進城獲利，村級治理的主要工作就不再是經濟的和生產的，而是保障的，是如何在空心化背景下維持基本生產、生活秩序。

也因為村莊邊界開放，城市有遠多於農村的獲利機會，村級治理能否保障農村基本生產、生活秩序，就會成為推動農户家庭進城或留村的一個重要變量。如果村級治理可以維護村莊基本生產、生活秩序，農户就可以更加從容地在城鄉之間依據自己的家庭週期與個人生命週期進行選擇，村莊就可以承載更多作為保障的功能，中國城市化就可以更加有質量與有效率。如果村級治理無法提供基本生產、生活秩序，農户家庭就更加缺少在城鄉之間從容選擇的空間，就更缺少在農村的退路和保障，以及就可能更加難以保證更高質量的城市化。

在村莊邊界開放的情況下，僅僅靠村莊內部動員來維持村莊基本生產、生活秩序的難度變大。因為維持村莊基本生產、生活秩序本身不僅可以為農户家庭提供更多選擇，而且可以大幅度提高城市化的質量，國家就有責任向農村輸入資源，以保障農村基本生產、生活秩序，維護有效的村級治理。

實際上，最近10多年來，國家向農村輸入越來越多的資源，為農村提供了大量基礎性的公共品。正是國家投入資源所維繫的農村生產、生活秩序，使農户家庭可以在城鄉之間有更大的選擇自由，以及可以保證更高質量的城市化。

現在我們要重點討論的問題是，當前中國農村最主要的基本生產、生活秩序或村級治理的重點是什麼?當前國家資源投入到農村究竟要達到以及應當達到什麼目的?

三、村級治理的重點與兩類不同性質村莊公共品

在農民進城，農村空心化和村莊邊界開放的情況下，村莊內生供給公共品的能力大幅度降低，國家通過向農村輸入資源為農村提供基礎公共品，就有助於維持農村基本生產、生活秩序，從而可以為缺少進城能力的農民中的弱勢羣體提供基本保障。

從當前農村維持基本生產、生活秩序來講，或從當前中西部農業型農村地區來講，最重要的農村公共品或村級治理的主要任務其實只有兩項：一是如何為農業生產提供便利；二是如何應對老齡化問題。

城市向農村開放，農民中有能力的青壯年率先進城，城市市場為所有農户家庭提供了平等的進入機會。留守農村的絕大多數是缺少進城能力的老年人，中西部地區農村出現了普遍的空心化和老齡化現象。

留守農村的老年人是當前中西部農村的主體，他們既是村級治理的主體，也是村級治理所服務的主要對象。

留守農村的老年人大致可以分成三種類型：

第一類是低齡老年人。這些老年人身體健康，有生產能力，他們不僅耕種自家承包地，也往往通過流轉其他農户土地變成“中農”，有的還到附近地區尋找務工機會。65歲是一個重要的人生分界線，65歲前是一個完全勞動力，65歲後則大幅度減少外出務工，農業生產集中到自家承包地和庭院經濟上來。

第二類是中齡老年人。這些老年人勞動能力比較弱，但生活完全可以自理，是村莊文化生活的主力，村莊老年人活動中心是他們每天必去打卡的人生舞台，年齡在65—75歲。

第三類是高齡老年人。這些老年人生活自理能力比較弱，需要有適當的照料，其中部分高齡老年人可能已喪失生活自理能力，需要有專人看護和照料，年齡在75歲以上。

對於村級治理來講，以上三類老年人是完全不同的：

低齡老年人是村莊最重要的財富，他們具有生產能力，其主要關切是村莊中的生產秩序，包括如何搞好農業生產，獲得更多不離家的就業與收入機會。

中齡老年人身體健康，生活可以自理，雖然生產能力比較弱，卻有強烈的通過豐富文化生活來充實老齡生活的願望，是村莊文化活動的主體。

高齡老年人需要看護和照料，在當前農村空心化、老齡化的背景下，農户家庭青壯年大都進城去了，對高齡老年人的看護和照料已成為大問題。靠家庭看護和照料，無論是老年人子女將父母接到城市，或子女專門回村來照料父母，都是家庭困擾，如果讓高齡老年人進養老機構，既存在費用高又存在生命質量難以保障的問題。

可以説，當前農村最為重要的事情是與老年人有關的，即低齡老年人種田的生產秩序如何維持，中齡老年人的文化生活如何豐富，以及對高齡老年人如何看護和照料，尤其以老人農業為代表的小農生產秩序和高齡老年人照料，是當前農村工作和村級治理所要面對的首要問題。

資料圖：央視三農

小農户在當前和未來相當長一個時期都十分重要，因為正是缺少城市就業機會的低齡老年人可以與土地結合起來，才有了就業、收入與意義感。將土地流轉給大户即使可以解決農業經營問題，但無法解決仍然要依託土地和農業的大量缺少城市就業機會的弱勢農民的問題。

小農户包括低齡老年人和“中農”，因為種地經營規模小，對接市場和應對生產都會存在一定的困難。或者説，小農户如何應對生產和市場中的規模不經濟問題，如何獲得社會化服務，就成為包括村級治理在內的各種治理的關健，這是國家資源下鄉所要重點支持之所在。

農村養老問題包括豐富老年人的精神文化生活，這是當前村級治理中除小農户生產秩序以外最為重要的問題，也是村級治理和國家資源下鄉的重中之重。其中，農村低齡老年人是解決農村養老問題的重要資源。比如，可以通過互助養老，或通過國家購買服務（低償），讓本村低齡老年人為高齡老年人提供一定的服務，由此可能以最低成本、最小代價來較好地解決當前農村養老問題。

從某種意義上講，當前村級治理的核心就是要維持村莊基本生產和生活秩序，其重點又在於讓小農户種好田和為農村老年人提供照料。村級治理顯然不再只是農民自己的事情，而是國家責任與職能的一部分。當前國家向農村轉移大量資源，這些資源如何在村級治理中匯聚成為維持農村基本生產、生活秩序的力量，是當前完善村級治理的關鍵。

國家向農村轉移資源，為農村提供城鄉均等的基本公共品，説起來容易而做起來很難，因為與城市不同，中國農村地域廣大，不同地區的農村情況都不一樣，且農村公共品需求往往細小瑣碎，離開了農民有主體性的需求表達，國家供給農村的公共品就可能與農民實際需求存在偏離，且效率不高。

農村公共品可以分為兩種不同類型：

一種是標準化程度高且基礎性強的公共品，比如交通道路、通信設施、低保、基礎養老保險、農業綜合補貼，這樣的公共品是國家為全國人民提供的城鄉均等的基本公共服務，資源使用一般不會出現中間截流、分利。這類公共品由國家直接供給往往有效。

另外一類則是標準化程度低或地方特殊性高的公共品，這類公共品的供給就必須與地方尤其是基層動員聯結起來，讓自上而下的資源輸入與農户自下而上的需求表達相結合，國家資源輸入要轉化成為基層羣眾建設自己美好生活的動力。唯其如此，國家資源才會被有效使用，而不是被浪費。

小農户的生產秩序和農村老年人照料問題，是涉及具體土地和家庭的特殊性問題，是不可能按人或按田畝來進行量化的問題。農田灌溉和農業社會化服務與具體農户有關，老年人照料與老年人身體狀況有關，只有在村莊內部的具體語境中，將村民動員起來，才可以形成最有針對性的實踐。

當前，中國中西部農村村級治理的重點應當是藉助國家向農村轉移的資源來應對小農生產和農民養老問題。因此，國家向農村轉移資源的重點也應當集中到服務小農生產和農民養老問題上來。

四、國家向農村轉移資源的兩種方式

國家向農村轉移大量資源，除了提供基本公共服務以外，還有大量資源用於進行高標準建設，典型者如廣東、安徽、浙江、江蘇等地動輒花費數千萬元甚至上億元打造的“和美鄉村”。比如，在廣東省的“和美鄉村”建設規定中，一個村莊投入8000萬元；在安徽省的“和美鄉村”建設規定中，省財政投入2000萬元，地方再投入2000萬元。

之所以會將如此鉅額的資源投入到村莊一級，地方政府顯然是希望通過投入國家資源來帶動村莊內生活力，從而形成鄉村振興的示範，帶動其他村莊也因此而振興起來。這裏面實際上存在兩個不可能：

第一，鉅額國家資源投入到村莊，幾乎不可能因此對村莊產生出動員力，道理很簡單，既然有了國家免費資源，村民為什麼還要自己投入資源呢?

同時，因為城市有着眾多的就業獲利機會，村莊大多數農民都已進城甚至已在城市買房，花費鉅額國家資源建設村莊，其目的是什麼?要為農民創造在農村的獲利機會，比如通過“和美鄉村”建設來發展旅遊嗎?問題是城市不是有現成的獲利機會嗎?而且村莊建設是要獲利的，這難道不是村民和村莊自己的事情嗎?國家為什麼要投入鉅額財政資金來包辦?要為農民提供良好的生活環境?難道那些超出必需品的美好生活不是應當靠個人勞動去創造嗎?

第二，既然“和美鄉村”是靠投入鉅額財政資金打造的，當地農民並沒有實質性參與創建，這樣的“和美鄉村”就不可能起到示範效果，也就不可能推廣，其他村莊建設“和美鄉村”也就只可能靠鉅額財政投入。

國家財政投入為農民提供基本生產、生活秩序的保障，以實現城鄉基本公共服務均等化是沒有問題的，但如果要提供超出基本公共服務的高質量生活，這當然不應當是國家的責任，國家也不可能擔負起這個責任。

依據國家向村莊轉移資源數量多少和村莊內部動員高低，可以得到四種類型的組合（參見下表）。

A類是資源轉移量大，村莊動員程度高的村莊，這樣的村莊十分罕見。原因之一是既然有國家資源，村莊再動員村民出資出勞就沒有意義了；二是在村莊邊界開放，村莊空心化、老齡化背景下要實現高度的村莊動員很困難。

B類是國家轉移資源少，村莊動員程度高的村莊，這種類型更加不可能。

C類為雙低型，這種類型普遍存在。

D類為國家資源投入多而村莊動員不足，這種類型也普遍存在。

在村莊動員力普遍不可能高，且村莊公共品建設的主要目標只是要維持農村基本生產、生活秩序，重點是解決小農生產和農村養老問題的情況下，國家可以通過向村莊轉移適度資源和進行適度動員來達到適度的村級治理目標，這個目標不是要將農村建設得比城市擁有更多的就業收入機會，也不是要將農村建設得比城市更加宜居，而是可以為缺少進城能力的農村弱勢羣體提供在農村相對體面的現代生產、生活秩序。

國家向村莊投入適度資源，村莊進行適度動員，從而達到適度的治理目標，“三個適度”形成均衡，可以適合每個村莊的情況，這是當前中西部村級治理的一個基本條件。當前村級治理中出現的問題恰恰表現在“三個適度”的過度或不足：

從資源上講，有些村莊投入太多資源，甚至一個村莊投入超億元的也屢見不鮮，而很多村莊卻幾乎沒有國家轉移進來、可以由村莊決定用途和用法的“活錢”。如果將投入到所謂示範村的資源拿出一部分，就幾乎可以為每個行政村每年提供幾十萬元用於激活村莊內生活力的“活錢”。

從適度動員上講，在當前村莊邊界開放、農民主要就業和收入來自城市的情況下，高度的村莊動員是不可能的。如果有適度的國家資源投入，而村莊治理目標又有限，就可能憑藉有限的國家資源將村莊中的部分人財物力資源動員起來，達到保持農村基本生產、生活秩序（或許可以再高一點）的目標。

向村莊投入適度資源，對村莊進行適度動員，達到適度目標，應是當前村級治理制度設計的基本前提。

五、討論

中國農村地域廣大，不同地區情況複雜多樣，村級治理的制度安排就需要與農村地區不同的複雜實踐結合起來，以此判斷可行與否。

當前，中國農村可以劃分為兩種顯著不同的類型，即東部沿海城市經濟帶內的農村和廣大中西部地區的農村。可以説，這是兩種完全不同的農村。

東部沿海城市經濟帶的農村，其典型者位於珠三角和長三角地區，早已實現了鄉村工業化，並帶來大量農地非農使用的增值收益及大量的就業崗位，這些就業崗位不僅為當地農民提供了不離鄉的就業機會，而且吸引了大量外來人口。這些地區雖然仍保留了農村建制，但農民的生活方式早已市民化，也早就從農業中轉移進入二、三產業。

可以説，這些地區的農村與城市無異，城鄉早就已經一體化，形成了當前東部沿海城市經濟帶。其表現比如：當地農民就地進入二、三產業就業，很少再有當地農民種地，土地流轉給外來農户耕種，就地工業化帶來土地非農使用增值收益，從而增加了村集體經濟收入，工業化帶來的就業機會吸引了大量外來人口流入，當地農民生產、生活方式與市民無異。但二、三產業的發展和外來人口的流入增加了村級治理的複雜性，村集體經濟為規範專業的村級治理提供了一定的經濟基礎。

相對來講，在當前城市化背景下，廣大的中西部農業型農村地區，隨着1990年代鄉鎮企業的關停，農民開啓了快速進城務工經商的進程。本文重點討論的是中西部農業型農村地區的村級治理。

如果可以向中西部農業型農村地區的村莊投入適度國家資源（比如每年50萬元），對村莊進行適度動員，只需要達到適度的治理目標，則當前村級治理中的很多問題就需要作進一步的討論。

（一）行政化與自治

當前，全國村級治理普遍出現了行政化的趨勢，典型表現如村幹部脱產化、村幹部報酬工資化、村級治理正規化，越來越多的地方要求村幹部必須坐班，稱之為“坐堂服務”。對村幹部的選聘也越來越有嚴格要求，其中學歷、年齡在一些地方成為硬性要求，且規定村幹部到了一定年齡比如56歲就不得連任；一屆五年，若超過55歲再當村幹部，五年後就超過60歲，就要退休了。更重要的是，當前全國村幹部的主要工作變成了完成上級安排的行政任務，卻越來越缺少回應本村村民需求及訴求的能力與意願。當前全國農村普遍存在的形式主義即其中的表現。

按村級治理制度安排，當前中國基層政權設在鄉鎮一級，行政村一級實行村民自治，由村民通過民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督，達到自我教育、自我管理和自我服務的目標。村民通過選舉村委會幹部，在村黨支部領導下開展村級治理工作。村兩委幹部都是拿誤工補貼的不脱產幹部。能上能下，選上了就當幹部，未當選仍是普通羣眾。鄉鎮與行政村的關係是指導與被指導的關係，基層治理體制為“鄉政村治”。顯然，當前村級治理與既有制度安排之間出現了張力，村級治理出現了普遍的行政化現象，鄉鎮與村之間的關係越來越變成了上下級關係。

當前，全國農村村幹部都已經普遍脱產化、專職化和工業化了，村幹部正向着公務員看齊，無論是上級部門還是村幹部自己的期待，都希望通過工資化而成為脱產幹部，最終目標是成為國家公務員或享受與公務員同等待遇。

但這顯然不可能，一是村幹部的公務員化，按每個村三個公務員計算，全國60萬個行政村，就要增加180多萬個公務員。如按每個公務員每年花費20萬元計算，國家財政每年的支出就要達到3600億元，國家財政根本就不可能承擔。二是村莊事務是直接與農民羣眾打交道的，離開了基層自治，離開了村莊動員，由國家來包辦應由農民羣眾自己辦的事情，肯定是辦不好的。

（二）重治理與輕治理

當前，村級治理的主流思路仍然是高度動員村民羣眾的重治理思路，試圖通過找到一個救世主般的雙強村支書來帶領村民羣眾致富奔小康，這實際上既無可能，也無必要，因為村民羣眾早就在城市市場上獲得了遠比農村多得多的致富機會。農民通過市場成為自己命運的主人，他們不需要救世主。

村級治理的主要功能應當是為那些缺少進城機會的弱勢農民提供基本生產、生活秩序，甚至這些基本生產、生活秩序的絕大多數都依靠國家向農村轉移而來的資源實現，村幹部在其中所起的作用有限。因此，當前村級治理應當保持常規治理，既無須也不可能通過深度動員來進行村莊重治理。

（三）村級治理與村莊動員

當前村級治理的關鍵是應對城市化、市場化條件下農村老齡化與空心化背景下產生出來的兩個主要問題：小農户尤其是老人農業的問題，以及如何應對高齡老年人的養老問題。這是當前村級治理中的兩大主要矛盾，相應地也有了兩個工作抓手：一是村莊留守的“中農”；二是村莊中數量龐大的低齡老年人。村級治理的核心就是要對“中農”和低齡老年人進行動員，以應對維護小農生產秩序和照料高齡老年人的問題。

動員“中農”和低齡老年人，既要靠村幹部的工作能力，又要靠制度設計，還要靠國家向村莊注入資源。通過向村莊輸入資源，將自上而下的國家資源與農民自下而上的需求偏好有效對接起來，以此來形成村級治理中的“分配型動員”，是當前村級治理的核心，也是中國式農業、農村現代化進程的內在邏輯。

（原文刊於《河北學刊》2025年第4期，第142-150頁。）