揚之：冷戰形成的西方同盟，如今以“制裁共同體”續命

【文/觀察者網專欄作者 揚之】

數日前，一向對普京這位“炙熱弟弟”追捧有加的“滾燙哥哥”特朗普，搖身一變，成功轉型為喋喋不休的“怨婦”，從而坐實了自己的另一個名號：“變臉大師”。

他一改此前的親善態度，開始抱怨普京説話不算話，每次都忽悠他，白天做人晚上做鬼，這邊剛跟他“舌燦蓮花”，轉眼就去烏克蘭扔炸彈。

為了證明自己不是心血來潮，他甚至把夫人梅拉尼婭都搬了出來：“我回家跟夫人説和普京聊得不錯，夫人卻説‘是嗎？又有一座城市被轟炸了。’”夫人的這番話無疑加重了他對普京的質疑，於是決定換個方式與莫斯科打交道。

7月14日，特朗普對外宣佈給莫斯科50天期限，要麼停火談判，要麼接受史無前例的“制裁”（加增100%關税）。

咆哮的特朗普和微笑的普京 德媒

俄外長拉夫羅夫在回應時引用“挖坑者自陷，玩火者自焚”的諺語。國家杜馬國際事務委員會主席斯盧茨基則表示，美國恢復向烏克蘭供應導彈是一種倒退，但這不會改變前線的局勢。俄羅斯總統新聞秘書佩斯科夫説得更清晰：“西方軍援烏克蘭的本質是生意，但美國和其他北約國家所作的這個決定不會被烏方視為和平信號，而是繼續戰爭的號角。”

俄羅斯前總統梅德韋傑夫在社交平台“X”上稱特朗普的最後通牒“富有戲劇性”（theatrical），其實就是“太誇張了吧”的意思。他表示俄羅斯對此毫不在意，聽着像極了《列寧在1918年》影片裏那句“我們不理睬他”的經典台詞。

從目前局勢來看，西方最近的一系列操作很有可能與俄方將要發動的“夏季攻勢”有關。俄軍今夏在戰場上的表現，很可能會決定這場軍事衝突的最終走向。或許正是出於這個原因，歐美才決定在停息了一段時間之後，對俄繼續其“雙管齊下”的戰略：援助烏克蘭，制裁俄羅斯。

關於歐美援烏的真實目的、柏林援烏基調的轉變以及德國為何會再次成為俄羅斯的“頭號敵人”，筆者在此前的其他文章中已有論述，本文就從兩個著名的“成敗”案例來説説 “制裁”這個頗為複雜的話題。

南非：“彩虹的土地不該有黑與白的界限”

緣起：

南非的種族隔離始於早年荷英殖民時代，“南非種族隔離政策”（Apartheid）是指南非白人政府於1948年至1994年間實行的一項種族隔離和歧視制度。該政策將南非人口按種族劃分為白人、黑人、有色人種和印度人四個種族，並在此基礎上實行一系列歧視性的法律和政策，剝奪了黑人和其他非白人種族的基本人權和政治權利，從而引發上世紀六七十年代的和平抗議和武裝反抗（“反種族隔離運動”）以及國際範圍的制裁。

參與制裁的組織和國家：

聯合國及其成員國、非統組織（現為非盟）、英聯邦國家、歐洲經濟共同體（現為歐盟）、國際體育組織（國際奧委會等）。

制裁範圍和種類：

貿易制裁、金融制裁、外交關係凍結及其他政治措施、武器禁運、體育和文化抵制等。

制裁的困境與效果：

開始時，國際上支持制裁的力量僅限於非政府組織和教會。歐美主要經濟體出於自身利益的考慮，只採取最低限度的干預措施，因而收效甚微。

到了七十年代，國際上對南非的態度逐步強硬，對種族隔離的批評也得到了多數國家政府的認同，支持制裁的聲音增多。可南非政府不僅未改變其路線，甚至還有所加劇，從而引發非政府組織和教會更為強烈的抗議。歐美政府不得不開始認真關注那裏的局勢，並考慮採取制裁措施。

但是，這些國家在南非有經濟利益的公司警告不要實施制裁，並希望通過支持南非所謂的“自由派經濟圈”來克服種族隔離。他們的理由是“以貿促變“，認為能夠通過提高繁榮程度來消除種族隔離。最後，迫於政治壓力，這些公司承諾不在自己的企業內部實施種族隔離。

實際上，歐美企業內部也有意見分歧，譬如美國工業界對制裁並不積極，但工會領袖明確支持。只不過，支持的理由並非是關注南非黑人的命運，而是希望通過這種方式拯救美國本土的就業崗位。

歐美國家的政黨輪替，則是制裁效果不佳的另一個重要原因。

與之前所有美國政府不同，卡特總統上任後明確站到反種族隔離這邊，官方立場也隨之發生改變，譬如拒絕向在南非有投資的美國公司及銀行或保險公司發放訂單和供貨合同。但隨着里根當選，美國政府重新回到反制裁的立場。

歐洲共同體雖然加入了制裁大軍，但動作相當猶豫。

1986年9月，德國《明鏡週刊》曾對本國政府的一次內閣會議作了以下描述：“週三，擔任副總理兼外長的根舍（Hans-Dietrich Genscher）在會上詢問是否有人反對他所作的關於歐共體決定製裁南非的報告，結果令他大吃一驚：基社盟籍的內政部長齊默爾曼和農業部長基希勒均明確表示反對。根舍問他們具體反對什麼，齊默爾曼的回答乾脆利落：他認為布魯塞爾的制裁決定是‘純粹的虛偽’ （Pure Heuchelei ）。”

文章認為，歐美國家的立場是“雙重偽善”：決定製裁時聲稱是為了反對種族隔離政策和保護受苦的非洲黑人，實質是為了本國的選票；反對制裁時又説制裁的最大受害者是需要幫助的南非黑人。時任英國首相撒切爾就認為制裁“會讓南非人民的貧困、視野和飢餓加劇。”

文章最後一陣見血地指出：德國政府的立場並非不想得罪南非，而是出於自身的經濟考量，因為西德是南非的第二大貿易伙伴（僅次於美國）。德國企業向南非出口33億馬克的機械和車輛，62億馬克的化工產品。“如果日本人趁虛而入怎麼辦？” —— 這才是科爾總理真正擔心的。

西德當年反種族隔離，支持貿易禁運的宣傳畫：“不要吃Outspan牌橙子 / 不要榨乾南非人民”

此外，歐美企業在涉及行業利益時也表現出對制裁的不同態度。

以煤炭業和農業為例：發電廠希望把煤炭從制裁清單中剔除，因為自己國家內部僵化的資源分配體系增加了生產成本，不如從南非進口廉價的煤炭；但礦業和礦工卻支持制裁，因為不從南非進口煤炭，他們的企業和就業就有了相當的保障。再譬如，在葡萄、肉類或穀物等農產品方面，南非是淨出口國和競爭對手，因此歐美農業界支持制裁，抵制購買南非蘋果的運動得到果農們的普遍支持。

對南非的制裁當然還必須考慮到撒哈拉以南非洲其他國家的理解和參與。雖然這些國家與南非關係密切，又同為英聯邦（Commonwealth）成員，但它們歷來明確反對種族隔離，支持制裁。為何？因為在熱帶農產品和礦產原料出口方面，南非是這些國家的競爭對手，制裁南非就等於為自己殺開一條生路。

總而言之，針對南非的制裁必須放在制裁國極其矛盾的目標背景下來看待，因為制裁不僅關乎道義和道德，還必須顧及本國的經濟和行業利益。而且，很多政府認為，鑑於南非的戰略重要性，不應在政治和軍事上過度孤立和削弱它。國際社會必須找到一條途徑，通過和平變革來減少種族隔離所藴含的經濟政治風險。

由此可見，南非的種族隔離政策之所以能延續將近半個世紀，不僅因為歐美的財團和企業一直未放棄這個對它們而言法律相對健全規範、並可作為進入非洲大陸 “跳板”的國家，也因為國際制裁的舉措由於上述原因很難周全，效果大打折扣。

但是，如果説制裁毫無效果也不完全客觀。沒有國際社會的“聯合”行動和輿論壓力，南非政府最後未必會開啓改革進程，並最終導致種族隔離政策的壽終正寢。此外，對南非白人政府的制裁具有法律和道義依據，並由聯合國發起。

正是出於這些原因，針對南非的國際制裁是被歸於“成功範例“之內的。

古巴：“巨象”踩不死的“螞蟻”

緣起：

古巴革命後，卡斯特羅政府實行土地改革和國有化政策，美國在古巴擁有的資產（銀行、工廠、商店和農場等）被充公；哈瓦那與蘇聯建立廣泛而密切的關係，被美國視為安全威脅。1960年10月19日，美國對古巴實施貿易禁運（embargoes），不過開始時的禁運不包括食品和藥品。1962年2月7日，禁運範圍擴大到了幾乎所有物品。2000年以來，禁運範圍再次將食品和人道主義物資排除在外。

自1992年以來，聯合國大會每年都通過一項決議，要求美國終止對古巴的經濟禁運。美國對古巴的貿易禁運已持續60多年，是史上時間最長的制裁。

參與制裁的組織和國家：

美國

制裁範圍和種類：

貿易和經濟禁運、金融制裁、第三國連帶制裁、人員和簽證限制、投資禁令與財產索賠、旅遊與匯款限制、特定商品禁運和出口管制、對私人企業和市場的限制與豁免、防務物資和技術全面禁運、將古巴列為恐怖主義支持國等。

制裁的困境與效果：

美國對古巴的制裁可以説是冷戰遺產與國際地緣博弈最具典型色彩的案例。其過程貫穿半個多世紀，內容體系極為複雜，實際效果和困境也在國際政治史上廣受討論。

從1960年開始，美國這頭“巨象”為踩死古巴這隻“小螞蟻”，制定了一系列法規，如《對敵貿易法》、《古巴資產管制條例》、《古巴民主法案》、《赫爾姆斯-伯頓法案》等，使對古制裁體系化、法律化，並賦予域外效力，即不僅美國本土企業，連在美有經營的外國公司、船隻、銀行，若與古巴有貿易、投資、金融往來，均可受美國牽連處罰，即所謂的“第三國處罰”或“連坐處罰”。

制裁內容包括全面貿易禁運、金融封鎖、禁止美元結算、凍結古巴在美資產、阻斷旅遊和技術出口、禁止投資及第三國企業涉古貿易。美國還時常對古巴政府、軍隊、要員實施“點名”制裁，凍結其海外資產，不予簽證入境等。其措施長期滾動升級，並不斷利用新出現的國際危機、古巴內部的政治動盪、社會示威等契機加深制裁。

美國封鎖古巴漫畫

60餘年來，美國對古巴的制裁始終遭到古巴和國際社會的強烈反對。聯合國大會自1992年起，每年都以壓倒性多數通過決議要求美方解除對古封鎖，只有美國和極少數盟國（如以色列）投反對票。歐盟、加拿大、拉美等地的多國民眾和政府也持續批評美國的做法違反國家主權平等、自由貿易等原則。包括大赦國際、人權觀察、美洲人權委員會等多個人權組織，同樣也對禁運造成的古巴平民苦難多有譴責。

美國對古巴的持續封鎖產生了以下幾個方面的困境：

1.制裁政策的合法性和道義基礎持續受到國際社會的質疑並在聯合國一再被孤立，令美國在全球的所謂“規則和人權外交”宣傳陷入尷尬境地。

2.域外製裁給美國自身的企業、盟國的利益帶來損失，比如，不少歐洲企業、銀行曾因“涉古”而被罰數億美元，與美國的經貿爭議和矛盾不斷。

3.美國製裁的本意是要通過強壓來驅動古巴體制改革和政權轉型，但結果卻適得其反。單邊制裁雖然使古巴經濟（特別是對外依賴型產業）和金融體系極度受限，民生物資如食品、藥品、醫療器械長期短缺，社會發展明顯滯後，但古巴政權並未因此崩潰，反而在“外敵威脅”氛圍下強化執政合法性，凝聚了民族主義共識。

4.大量古巴人因經濟困境試圖偷渡美國，移民與人道危機進一步加深兩國間的矛盾。

5.制裁也直接影響美國本土古巴裔羣體、旅遊、金融、農業等產業的利益，使政策長期徘徊在兩黨內鬥與輿論爭議的夾縫中。2015年至2016年奧巴馬政府階段性放寬部分人道、商務與人員往來限制，但制裁法律和核心措施並未鬆動。2017年後，特朗普和拜登政府多次因古巴國內政治運動、社會示威等又再次加碼制裁。

6.制裁不僅引發古巴自身的經濟困境和民生困苦，也削弱了美國在拉美和全球的道義感召力，成為當代國際關係研究與現實政策的一大悖論。

7.從參與國數量看，美國一騎絕塵，在國際社會失道寡助，因而稱不上是“國際制裁”；從實力對比看，世界第一強國對一個世界GDP排名第100位的“彈丸小國”實行60多年的制裁，結果，古巴雖然經濟凋零，民眾貧苦，但至今依然屹立不倒。這讓美國在國際上成為一個笑話。

綜上所述，美國針對古巴的禁運是制裁失敗的主要範例。

制裁的“正當性”和“適當性”

從以上兩個案例可以看出，任何制裁都應具有“正當性”（法律、道義基礎）和“適當性”（目的和手段不能寬泛化和極端化），否則難以為繼，效果甚微。

國際制裁的“正當性”與“適當性”，是國際法與國際關係領域廣受關注的理論和現實問題。對其進行論述，須從國際法原則、制度程序、道義考量與實際效果等多個維度展開。

首先，“正當性”是國際制裁賴以成立的首要基礎，主要涉及其法律層面的合法性與道德層面的正義性。

傳統國際法強調國家主權平等、不干涉內政等原則。只有在《聯合國憲章》第七章的授權下、並由安理會基於維護國際和平與安全作出的制裁決議，才被廣泛認為具有無可爭議的國際法“正當性”基礎。

安理會制裁以集體安全與全球共識為前提，不但具有法律強制性，還具有道義感召力。而許多單邊或域外製裁由於未獲安理會授權，則在國際社會中飽受質疑。美國對古巴的制裁就屬於此例。

2022年，德國街頭反制裁遊行橫幅：“停止瘋狂的制裁！我們不願為你們的政策買單”

根據國際法學界普遍認同的標準，單邊制裁極易觸犯“不干涉原則”，甚至涉嫌變相干預別國內政，破壞國際法框架內的公平。近年來，聯合國及大多數國家在評估制裁“正當性”時，愈加註重製裁目的的正當性、程序的合法性、行為的透明度，以及對受制裁國主權和國際公平的尊重。

其次，“適當性”聚焦制裁措施的選擇與執行是否符合“比例原則”與“必要性原則”。根據WTO、《公民權利和政治權利國際公約》等國際法律與判例，任何對他國施加的限制性措施都須通過“比例性”和“必要性”的雙重審查。

“比例性”（即“適當性”）原則強調，制裁手段必須與待解決問題的性質和嚴重性相稱，不得超越維護國際正義所必需的“最小干預限度”。例如，安理會及部分區域組織在討論是否啓動制裁時，會着重在全面貿易禁運、定點制裁、中止發展合作等措施之間權衡利弊，避免過度打擊傷及無辜。

“必要性”方面，國際社會要求制裁方證明已窮盡其他温和、有效的替代方案；實施單邊制裁措施則必須能充分證明它們是維護國際和平與人權的“萬不得已之選”。

再者，在評估國際制裁的“正當性”與“適當性”時，聯合國安理會等國際權威機構還強調“正當目的、威脅可考、最終手段、相稱措施、後果權衡”等五大標準。例如，安理會通過對某些個人或實體凍結資產、限制旅行等措施時，會同時設立監察員機制，依據案件具體情況動態調整制裁名單，確保措施的合理性、實效性和救濟渠道的暢通。

然而，現實中，制裁的“正當性”和“適當性”常常難以兼顧。

一方面，部分大國往往出於國家戰略利益，無視國際規範而濫用制裁，這使得國際法在全球治理中的權威性陷入危機。另一方面，經濟或金融制裁極易產生外溢效應，不僅影響目標國政府，也常導致平民生計受損，激化分配矛盾，對制裁的適當性與人權保障構成挑戰。

WTO等多邊組織強調，任何制裁措施都應儘量減少對自由貿易與多邊關係的扭曲，避免牽連範圍無限擴大，否則制裁的“正當性”便很難站得住腳。

以古巴為例：聯合國大會所通過的眾多決議中，均確認對古巴共和國的制裁全面違反國際法，並要求美國政府撤銷相關法律。

美國作為世界最重要的國家之一，為了本國利益，嚴重誇大“外來威脅”，長期實行“單邊制裁”，嚴重打亂和破壞了國際秩序。特朗普熱衷的“關税戰”就是一個典型的例子。新加坡學者馬凱碩曾提醒美國注意自己的言行，因為如果眼下的國際“首強”恣意妄為和自私自利，很可能會被未來的“首強”效法。

結語

無論是國際制裁還是單邊制裁，除了“正當性”和“適當性”這兩個關鍵點之外，還需關注制裁的實際效應，即制裁目的最終是否達到。

歷史的經驗告訴我們，大規模的制裁只有一個效果是肯定的，那就是“覆巢之下安有完卵”，其他一切則都未可知。從這個意義上説，無論過去、現在還是將來，制裁都在改變着歷史的進程和國際格局。

根據美方1990年所作的一次大規模研究評估，1914-1990年間實施的120次制裁中，65.8%（79例）未達預期，僅34.2%（41例）達到目標。武器禁運導致對方軍事削弱者僅20%，而“動盪戰略”（經濟制裁引發政權不穩）則有52%的成功率。 80個貿易禁運案例中，僅有37.5%導致受制裁國國民經濟損失超1%。

不可忽視的一點是，經濟制裁帶來的經濟損失不僅作用於目標國，也連帶波及發起國，即所謂的“反噬效應”：對本國的出口禁令會造成產能過剩、失業增加和經濟衰退，而進口禁令在沒有找到替代商品或供應鏈的情況下，又將導致供應短缺和通脹加劇。

經濟制裁最常針對發展中國家，而這些國家本就存在嚴重的生活和發展短板。對出口導向型或進口依賴型國家而言，制裁直接影響百姓的健康與生活，往往弊大於利，實際效果可能適得其反。

以阿富汗為例，美國主導對阿富汗長達20年的干預。2021年撤軍後，塔利班迅速重新掌權。西方隨即對塔利班實施經濟制裁，主要衝擊該國銀行體系，使阿富汗經濟陷入癱瘓，匯款受阻，食品進口價格暴漲。

2023年10月，聯合國世界糧食計劃署發出警告，該年對阿富汗的人道援助資金比2022年被削減了約80%，從16億美元驟降至3.4億美元。美國“外交政策”雜誌報道，這些制裁加深了阿富汗人的苦難，並未真正撼動塔利班政權的穩定性。這個局面很有可能再次成為恐怖主義增長和氾濫的温牀。

德國季刊《國際政治和社會》2025年4月就敍利亞戰後重建問題發文：“最大的障礙依然是美國的制裁”

還有一個問題也值得注意和思考：為何二戰之後的絕大部分制裁都由西方國家發起？

歸納起來，主要有以下幾個原因：

1.經濟實力支撐。憑藉雄厚的經濟實力，西方國家能通過貿易禁運或金融制裁等手段有效施壓他國。全球80%的國際結算貨幣和65%的儲備貨幣由西方國家掌控，使其具備獨特的制裁槓桿優勢。

2.意識形態驅動。自由主義價值觀（民主、人權、法治）構成西方制裁的“合法性”基礎。2022年斯坦福大學研究顯示，78%的西方制裁令附帶"促進民主"的條款。實際上，該條款經常被濫用。

3.多邊機制協同。依託聯合國、歐盟等國際組織平台，西方國家形成制度化的制裁協調網絡。歐盟對外行動署（European External Action Service）數據顯示，2000-2020年間歐盟聯合制裁案例中92%有美國參與。

4.歷史路徑依賴。冷戰形成的西方政治經濟同盟延續為"制裁共同體"。布魯金斯學會報告指出，七國集團成員參與聯合制裁的概率是非成員國的17倍。

5.威懾敍事構建。西方自詡"國際秩序守護者"，通過制裁建立行為規範。但哈佛人道主義研究顯示，1980-2015年間制裁導致目標國平民死亡率平均上升21.3%。

特別需要指出的是，制裁的實際效果常與預期背離。聯合國開發計劃署（The United Nations Development Programme）的統計表明，現代制裁案例中僅34%達成政治目標，其中87%的案例卻導致人道主義危機。這種"道德困境"日益引發國際社會的反思。

按理説，“制裁”本應成為“匡扶正義”和“抑惡揚善”的手段，但從實踐結果看，“制裁”有淪為國際“低級政治”工具和輕易取代傳統外交努力的危險和趨勢。

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