餘鵬鯤：美國高鐵，沒戲

【文/觀察者網專欄作者 餘鵬鯤】

當地時間7月16日，美國總統特朗普宣佈將取消對加利福尼亞州高鐵項目的聯邦資助，以兑現他削減無效開支的承諾。上月，美國交通部發布了一份措辭嚴厲的報告，指責這一項目存在嚴重的工期拖延和預算超支等問題，認定其已不符合資助條件。

特朗普表態後，交通部長肖恩·達菲聞風而動，立即宣佈鐵路管理局已終止對該項目的資助，“節省”了尚未撥付的約40億美元。

隨後，特朗普和肖恩·達菲進入了“互誇模式”，達菲表示：“瑣碎無用的項目是時候去死了，特朗普總統和我將確保納税人的資金只用於那些創造偉大、宏偉、美好事物的項目。”特朗普隨後也寫道：“感謝交通部長肖恩·達菲，聯邦資金中不會再有一分錢流入新的泡沫騙局。”

在自建的媒體平台“社會真相”上，以大膽和冒進著稱的特朗普繼續“炮轟”加州高鐵項目：“我們被承諾的鐵路仍不存在，也不可能建成”，“這個項目定價太高、監管過度，而且從未交付”。

然而，不到24小時，加州高速鐵路管理局（CHSRA）就決定要起訴聯邦政府。加州州長加文·紐森表示“取消撥款是（特朗普）出於對加州以及高鐵項目的個人敵意，而非事實”，加州將使用所有手段“打擊這種違法行為”。

顯然，美國總統和加州州長針鋒相對的發言，只可能有一種接近現實。

加州高鐵的先天優勢

截至2024年，美國人口已超過3.4億。龐大的人口和巨大的經濟體量，造就了繁榮的運輸產業。同一年，美國的民用機場數量超過5000座。根據《Statista》的數據，2022年美國高速公路的總里程達到419.7萬法定英里，摺合675.5萬公里。無論是人均、地理密度還是總量，美國的航空和公路運輸均表現突出。

但在高鐵發展方面，美國非常滯後。根據國別統計組織“世界人口綜述”的數據，美國2025年前的高鐵總里程名義上達到6071公里，若按此統計可排到世界第二。然而，這些線路中絕大部分只是經過技術改造，理論上能運行200KM/h客運列車，實際業務仍是低速貨運。

按照世界鐵路聯盟（UIC）的口徑，美國實際的高鐵里程只有735公里，位於中國、西班牙、日本、法國、德國等十國之後。

2024年中期，各國高鐵運營總里程（圖源：見水印）

美國高鐵發展受阻，通常歸因於地方政府與聯邦政府之間存在利益衝突，以及兩黨內鬥，加州高鐵卻恰恰是個例外。既不存在明顯的地方和政黨阻力，又具備得天獨厚的發展條件。

加利福尼亞州，簡稱加州，是位於美國西海岸的一個“狹長”的州。加州存在兩個城市中心，南部沿海坐落着第一大城市洛杉磯和第二大城市聖迭戈，中北部的灣區城市羣則包含了第三大城市聖何塞和第四大城市舊金山，兩個城市羣之間存在顯著的人員往來需求。因此2008年加州高鐵立項時，各項決策過程都進行得很迅速。

加州地圖截自中國自然資源部 天地圖

3034號法案包含兩項重要內容：一是將加州高鐵的初步規劃寫入當地的公共事業法典，為徵地和後續推進提供合法性，並要求確定途徑點和運行時間，在2008年的換屆選舉中取得民眾授權；二是決定發行價值99.5億美元的債券，用於啓動加州高鐵的建設。

3034號法案於2008年2月24日才完成初稿，於同年8月13日就在州議會通過，然後迅速被著名電影明星、時任州長的施瓦辛格簽署，並在8月26日送國務卿備案，完成了所有立法流程。涉及到公眾知情的部分，在同年11月的選舉中也獲得了選民的授權。在美國視角下，加州高鐵的上馬可謂一帆風順。

一開始大力推動高鐵的施瓦辛格來自於特朗普所屬的共和黨，不惜為了高鐵和特朗普正面衝突的現任州長加文·紐森是民主黨人。3034號法案經過了7次投票，每次投票的贊成數均遠大於反對數。對於建設加州高鐵，兩黨存在基本的共識。在開始的時候，這種共識還要更加穩固。

既然不是黨派爭鬥，全部的路線又都在加州境內，不存在跨區域建設引發的協調問題。同時，加州的居民數接近4000萬，是美國人口最多的州，並坐擁西海岸最富有的兩個城市羣，還有聯邦財政的補貼。無論從哪個維度評估，加州高鐵項目都具備得天獨厚的發展條件，似乎根本不可能失敗。

耗費17年為何仍未建成

然而17年過去了，加州高鐵至今仍未建成，如果追根溯源，失敗的隱患早在立項之前就已埋下。

1981年，加州政府就考慮和日本廠商合作，共同建設南加州高鐵走廊。通過和日本公司的接觸，加州城際高速鐵路委員會發現建設一條低標準的高速鐵路在技術上似乎沒有那麼難，依靠美國本土力量自行建設是有可能的。於是1996年加州立法機關成立了加州高速鐵路管理局（CHSRA）來監督和推動加州高鐵項目。

截至2008年，CHSRA已成立12年，而且一直髮布調研報告並遊説高鐵建設，當時加州各界普遍認為CHSRA具有主導高鐵建設的專業素養。諷刺的是，在這12年的運作中，CHSRA沒有積累多少專業能力，政治操弄和官僚主義反倒爐火純青。

加州高鐵概念圖

加州高鐵立項時，按照2006年的價格計算，建設成本為300億美元。考慮到通貨膨脹，CHSRA認為需要330億美元的資金。但CHSRA深知美國政客和選民都喜歡“超前消費”，於是提出通過發行債券來建設高鐵。按照常理，發行債券的總規模應當大於300億美元，350億美元乃至於400億美元都屬正常，這樣才能覆蓋建設成本，而不是99.5億美元。

CHSRA從一開始就知道資金存在巨大缺口，於是提出通過分期建設緩解壓力，這無疑是個餿主意。各國的高鐵發展經驗表明：應當優先建設高鐵主通道，待條件成熟，再逐步拓展支線網絡。高鐵主通道具有顯著的規模經濟效應，單位客流量的建設成本遠低於不成體系、分別建設的支線。

雪上加霜的是，加州高鐵缺乏清晰、專業的線路規劃，CHSRA把這項責任完全甩給了選民委員會。大部分民眾缺乏專業知識，卻樸素地希望高鐵通過自己的城市。於是總長1300多公里的加州高鐵系統，規劃了多達24個車站，幾乎經過所有的主要城鎮。這不僅導致加州高鐵的線路不夠平順、速度受限，也是後來許多爭議的根源。

2016年加州高鐵規劃與人口密度高度重合

由於籌集到的99.5億美元不夠建設所有線路，又缺乏明確的規劃，原本支持加州高鐵的民意開始分化——大家都希望優先建設與自身利益相關的路段。美國著名的基建觀察家ROSALES發現：CHSRA在這個過程中既不能團結民眾，甚至也給不出各個分段的規劃和造價，以至於2008年的經濟危機，顯得幾乎沒有產生影響。

從2009年到2015年，近6年時間被浪費在爭論和更換施工計劃上。同時99.5億美元也因為通貨膨脹以及還付債券利息而不斷縮水。直到2015年，加州高鐵終於在弗雷斯諾開工了，初始段僅有驚人的46.7公里。

初始階段令人無語的延誤和浪費，進一步打擊了投資者和公眾的信心，財源的減少又迫使CHSRA將加州高鐵規劃切分的更細。而工程分段的增加，加劇管理方面的困難，還產生新的延誤，引發了更大的矛盾。

2014年，CHSRA發佈的加州高鐵商業計劃反響平平，已經很難得到社會資本的青睞，不得不寄希望於聯邦政府的撥款。向這樣一個具有先天缺陷的項目撥款利於民主黨拉攏建制派，但是不利於共和黨整頓美國財政的主張，於是加州高鐵在兩黨鬥爭下始終得不到足額、穩定的撥款。

2015年至2019年是加州高鐵最後的機遇窗口期，遺憾的是，由於缺乏熟練工人和配套產業等問題，初始段建設又產生了匪夷所思的延誤。

到2019年，特朗普取消了用於加州高鐵的9.28億美元，還收回了一些撥款，合計減少了近10億美元，對工程建設產生了不利的影響。2020年新冠疫情席捲全球，美國基建和其他領域一起陷入衰退。還未擺脱疫情的影響，美國基建行業又遭遇建材價格上漲，以冷軋型鋼為例，2021年的生產者價格指數是2020年的三倍還多，至今仍處於較高水平。

冷軋型鋼消費者指數

延誤還造成嚴重的土地糾紛。按照加州當地的法律，當土地被劃入勘察範圍時，土地擁有者能夠領到一筆一次性補償。但只有施工驗收完成，土地性質確定改變後，才能領取剩下的補償。顯然，從計劃勘探到驗收的時間越長，對土地所有者越不利。正如得克薩斯州反對高鐵的社會活動家Sitilides所説：“他們沒有明確的融資渠道，卻可以多年阻撓沿途土地所有者使用和開發私有土地。”

共和黨指責加州高鐵浪費了157億美元，其中最早的99.5億大部分都浪費在等待中了，剩下的部分以及2015年以後的撥款，要麼用於初始段的建設，要麼用於補助灣區城市羣自行建設的內部線路（主要是舊金山到聖何塞），還有一些號稱用於其他線路的規劃、勘察、徵地以及環境影響評價。

直到2024年2月，初始段才“實質性完工”，並且再次縮短到36.2km。這麼短的線路根本沒有實際的運營意義，直到今年又完工了一段才開始鋪設軌道。

目前，加州高鐵只在存廢或總結經驗上才被單獨討論，更多的美國人已經不抱希望，只將它作為“加州鐵路現代化”和“美國西南高速鐵路網”等遠期願景的一部分。

發展高鐵，美國沒戲？

回顧加州高鐵的災難路徑，缺乏專業素養的草台班子CHSRA難辭其咎。但美國高鐵建設本身也存在很多系統性的問題。

特朗普在第一任期批准了得克薩斯州高鐵項目，按照鐵路項目開發公司發言人Jent近期的説法：“沒有其他州能與得州健康、能動的商業環境相媲美，也沒有其他州能更好地理解如何滿足人民的需求。特朗普政府首次批准了這個項目，卻不幸因拜登政府的政治鬥爭而被擱置了。”

這位發言人將責任完全歸咎於拜登，卻刻意迴避自身的義務。事實上，得州高鐵全長只有386km，哪怕放在日本或西班牙，利用拜登叫停前的三年多時間足以取得階段性成果。若在中國，類似項目可能已經通車了。

對於得州高鐵的前途，發言人Jent非常自信：“在特朗普總統再次領導下，得州中央高鐵已準備就緒。該項目將改善出行安全、創造大量就業，並推動得州經濟增長。”

筆者認為如果美國不能改善自身的系統性問題，即使有強調效率的特朗普大力支持，並吸取加州高鐵的教訓，得州高鐵依然不會一帆風順，甚至在特朗普任內都難以實現實質性突破。

得州高鐵休斯頓車站概念圖

在高鐵發展上，美國的建設路線具有突出的特點：概念先行、分段獨立建設、邊勘察邊設計等。但事實證明，這些特點都容易導致項目失控。如果加州高鐵能夠遵循審慎的可行性研究先行、通過完備的勘察確定設計方案、足額撥付主要線路的建設經費，大部分意外本可避免。

事實上，哪怕做到先有完備的勘察再確定設計方案，在人地矛盾並不嚴重的美國，因為建設引發的土地糾紛就能大幅減少。在加州高鐵初始段的建設過程中，鐵路軌道偏離初始公示位置數十米、實際佔地面積與設計存在巨大誤差等現象頻發。

除了糾偏發展路線，美國還需要明確國家願景並進行頂層設計。目前，中國已經形成了一套涵蓋規劃、測量、車輛、設計、建設、驗收、運營在內的高鐵建設規範體系，規模已至少有數百種。

相比之下，美國不僅缺乏高鐵領域的國家規範和國家標準，甚至連普通鐵路的規範和標準都很少，因此每一條鐵路都是獨特的，這就意味着美國鐵路不可能實現規模化建設，成功經驗難以複製，而成本也不可能低廉。

之所以出現這種現象，是因為美國從聯邦政府的角度尚不認可高鐵和鐵路的價值。美國被稱為“輪子上的國家”，高速公路十分發達，人均擁有0.85輛汽車。同時美國的航空運輸也競爭激烈，機票並不貴。

美國交通部認為加州高鐵的總成本將達1350億美元，足夠給洛杉磯和舊金山的每位居民購買200次往返這兩個城市的機票。在固定投入如此高昂的情況下，每次往返節約的錢顯得微不足道，因此加州高鐵沒必要繼續建設。

從現狀來看，美國交通部的判斷是有道理的。但是加州、得州都想建設高鐵，還有一些州想聯合建跨州的高鐵，也代表了一部分真實的民意和現實需求。因此，美國聯邦政府應當審慎考慮高鐵和鐵路扮演的角色，若決意發展高鐵，就不能將組織產業鏈的責任完全下放到地方鐵路公司，若無此種規劃，則應限制立項或放手市場化運作。

除了最頂層的戰略安排，美國高鐵的戰術執行同樣存在嚴重缺陷。

2018年，加州高鐵僱傭了190名員工和485名顧問。這支龐大的專業團隊面對真正的技術難題束手無策，其核心能力在於建議管理方進行各種各樣專項調查，美其名曰是要避免中國、日本、西班牙和其他國家在高鐵建設中遇到的問題。踏踏實實的推動者少了，異想天開的挑刺者多了，高鐵項目自然舉步維艱。

美國基建一個老生常談的問題是勞動力成本，但除了工資支出高，美國鐵路還有一個普遍問題，就是缺乏有經驗的工人。在工資很高的情況下，還要用幾倍、十幾倍、幾十倍的時間才能完成工作，這才是深層的問題。

在美國深度去基建化的當下，來自當地的鐵路建設工人此前沒有固定的勞動組織，沒有參與類似項目的經驗。即便面對其他國家常見的工程問題，他們仍須先學習討論，再訓練考核，最後才能施工，效率極其低下。

以加州高鐵中一座高度並不高、主跨並不大、造型技術要求也不高的高架橋為例，2019年7月就開始了主跨建設，但直到2021年2月才完工。此類工程若在中國，即便交由技術實力較弱的施工團隊，每日僅工作6小時，最遲2020年前也必能完工。

高架橋前後對比

事實上，在美國推進高鐵項目，最佳方案是全面引入國際建設團隊及外籍勞工，此舉無論在工期控制還是成本優化方面都是最佳選擇。現在這樣由美國工人建設並不等於“國產”和“自主”，加州高鐵是有西班牙團隊公開深度參與的，而得州高鐵據稱也要和日本公司合作。

正是因為美國在頂層部署、中間推動和具體實施上都存在各種各樣的嚴重問題，因此《科學美國人》在2023年曾提出幾十個具體問題解釋“為什麼美國現在還沒有高鐵”，還有一些輿論悲觀地認為：全美性的高鐵網可能永遠也不會建成。筆者則認為他們對美國的技術潛力過於悲觀，卻對美國人的頑固的驕傲估計不足。

對美國和美國高鐵阻礙最大的，恰恰是那種“儘管我是一個新玩家，但沒有人比我更懂”的傲慢心態。

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