梁丹媚：遭越南“背刺”，印尼和美國談判關税時陷入兩難

【文/觀察者網專欄作者 梁丹媚】

2025年，世界見證了美國地緣經濟戰略的一次急劇轉向。

特朗普政府以“對等”和“公平”為名，揮舞關税大棒，對全球主要貿易伙伴發動了一場史無前例的貿易戰。這並非傳統意義上的貿易摩擦，而是一場精心策劃的、旨在重塑全球供應鏈、遏制中國影響力、並重新確立美國經濟霸權的戰略行動。

東南亞，作為全球製造業網絡中與中國聯繫最緊密的地區之一，驟然發現自己被推到了這場風暴的最前沿，一道無形的“關税鐵幕”正在緩緩落下。

這場攻勢的規模和烈度是驚人的。

4月初，華盛頓宣佈了其“對等關税”計劃，清單上的數字觸目驚心：對越南出口商品加徵46%的關税，對柬埔寨加徵49%，對泰國36%，對印度尼西亞32%，對馬來西亞也達到了24%。

2025年4月2日，特朗普總統在白宮舉行活動，手持簽署的行政命令，宣佈新的關税政策。 視覺中國

這些數字遠超市場預期，瞬間在亞洲新興市場引發了恐慌。消息公佈後，泰銖、馬來西亞林吉特、印尼盾等東南亞國家貨幣應聲跳水，資本市場劇烈震盪。荷蘭國際銀行的分析師直言，受此次關税公告打擊最嚴重的地區無疑是亞洲新興市場。

美國官方將此舉包裝為對所謂“不公平貿易行為”的回應，聲稱是其他國家的高關税壁壘迫使美國採取“對等”措施。然而，這種敍事在現實面前不堪一擊：

許多被加徵高額關税的東盟國家，恰恰是美國享有鉅額貿易順差的來源地。2024年，美國與東盟的貿易總額高達4768億美元，其中東盟對美出口3523億美元，貿易順差達2277億美元。

這清晰地表明，特朗普政府的真實目標並非追求貿易平衡，而是另有所圖。

更深層次的分析揭示了其背後的地緣戰略意圖。多位分析人士指出，這輪關税是華盛頓“一次蓄謀已久的升級”，其核心目的在於通過經濟脅迫，強行推動全球供應鏈與中國“脱鈎”。通過大幅提高東南亞國家產品的成本，特別是那些深度嵌入中國產業鏈的產品，美國試圖讓維持與中國的緊密聯繫變得“在經濟上不划算”。

這一策略的本質，正如馬來西亞媒體所指出的，是將國際經貿演變為“政治勒索”的工具，意圖通過經濟手段迫使其他國家屈從於其戰略節奏。貿易，在這一刻被徹底“武器化”了。

此外，政策執行過程中的巨大不確定性本身，也成為一種戰略武器。

華盛頓在4月宣佈高額關税後，又宣佈推遲90天執行，為雙邊談判留出窗口。這種“極限施壓”的策略，讓目標國家和企業陷入了極大的困惑與焦慮之中。企業無法制定長期投資計劃，資本支出和貿易活動因政策前景不明而受到壓制。這種人為製造的混亂狀態，最大化了美國在雙邊談判桌上的籌碼，迫使各國爭相尋求與美國達成任何能夠提供些許確定性的協議，哪怕代價高昂。

截至發稿時，東南亞多國與特朗普政府談判的關税變化 作者製圖

可以説，特朗普政府的關税政策，並非簡單的經濟問題，而是一場地緣政治權力遊戲。他以“公平貿易”為幌子，行“經濟脅迫”之實，其最終目標是瓦解以中國為中心的亞洲生產網絡，重建一個由美國主導的、更符合其自身利益的全球經濟秩序。

東南亞國家，無論情願與否，都已被捲入這場大國博弈的漩渦中心。

“東盟的困境”：集體迷失與各自為戰

面對美國來勢洶洶的關税大棒，東南亞國家聯盟（ASEAN）本應成為地區國家抱團取暖、集體應對的天然平台。然而，現實卻殘酷地揭示了“東盟方式”（ASEAN Way）在赤裸裸的強權政治面前的脆弱性。

在官方層面，東盟各國部長髮表聯合聲明，表達了對美國單邊關税政策的“深切擔憂”，重申支持以世界貿易組織（WTO）為核心、基於規則的多邊貿易體制，並呼籲美國進行建設性對話。這些聲明措辭嚴謹，立場正確，卻如同一紙空文，無力阻擋華盛頓的單邊主義鐵蹄。

問題的根源在於，東盟作為一個組織，其核心運作原則是協商一致和不干涉內政，這使得它在面對一個拒絕多邊框架、奉行“交易式”雙邊主義的強大對手時，顯得力不從心。

東盟的反應機制是發佈聯合聲明和呼籲對話，而特朗普政府的策略則是繞開多邊機構，通過雙邊施壓達成符合自身利益的“交易”。這兩種模式的根本性錯位，決定了東盟無法形成統一的、具有威懾力的反制力量。

於是，一幅“集體迷失、各自為戰”的圖景在東南亞迅速展開。

幾乎在東盟發表聯合聲明的同時，各成員國已經開始了與美國的雙邊接觸。越南迅速派遣高級別代表團訪美，展開密集磋商。泰國也公開表示願意與美國談判，尋求解決方案。作為2025年的東盟輪值主席國，馬來西亞雖然努力協調各國立場，試圖推動“東盟作為一個整體”來應對挑戰，但其自身也面臨着25%的關税壓力，同樣被迫捲入了與美國的雙邊談判。

馬來西亞總理安瓦爾的警告一針見血。他多次呼籲，“我們的凝聚力絕不能止於宣言”，並明確指出，東盟作為一個“聯合的集團”所面臨的真正挑戰，是美國的關税，而非其他。這番話道出了地區內有識之士的清醒認知，也反襯出東盟集體行動的無奈與乏力。

壓垮東盟集體陣線的最後一根稻草，是“越南先例”的確立。

越南是本輪關税戰中遭受威脅最嚴重的國家之一，面臨高達46%的懲罰性關税。巨大的壓力迫使河內不得不全力尋求突破。最終，美越達成協議，將關税降至20%。從越南自身的角度看，這無疑是一次成功的危機公關，避免了最壞的結果。但從整個東盟的視角看，這個協議卻是一次戰略性的失敗。

越南的協議為其他東盟國家設定了一個新的、極高的“參照基準”。它徹底改變了地區內其他國家的博弈邏輯。

各國關注的焦點不再是如何聯合抵制美國的非法關税，而是如何通過雙邊談判，為自己爭取一個不劣於（甚至優於）越南的“交易”。這使得東盟成員國之間從潛在的合作伙伴，瞬間淪為爭奪美國市場份額的競爭對手。印尼工商界人士就曾公開表示，越南20%的關税對印尼構成了直接的競爭威脅，因為兩國在紡織、鞋類等勞動力密集型產業上高度重疊。

美國的“分而治之”策略取得了完美成功。通過率先與越南達成協議，華盛頓巧妙地瓦解了東盟形成統一戰線的可能性，將一個集體性危機，分解為一系列孤立的雙邊問題。東盟各國被迫在相互猜忌和競爭中，獨自面對美國的極限施壓，最終只能吞下各自的苦果。

印尼觀察：一場極限施壓下的“交易式外交”

在東盟各國倉皇應對的亂局中，印度尼西亞的案例提供了一個絕佳的觀察窗口。

作為東南亞最大的經濟體和人口大國，印尼的應對策略、談判過程及其最終結果，集中體現了中小國家在超級大國經濟脅迫下的艱難處境與無奈抉擇。通過深入剖析雅加達的這場“交易式外交”，我們可以清晰地看到，特朗普關税戰的真實代價，遠不止於關税本身。

從32%到19%：雅加達的艱難抉擇與代價

2025年4月，當美國宣佈將對印尼商品徵收32%的“對等關税”時，整個印尼商界陷入了巨大的恐慌。印尼僱主協會（Apindo）迅速發出警告，稱如果這一税率成為現實，將可能引發大規模裁員、印尼盾匯率劇烈波動，甚至導致大量中國商品為規避美國關税而湧入印尼市場，衝擊本國產業。紡織業協會更是具體預測，可能會有5萬至7萬名工人因此失業。

面對迫在眉睫的危機，雅加達政府展開了一場堪稱“瘋狂”的外交斡旋。印尼高級別談判代表團緊急飛往華盛頓，與美方進行密集磋商。為了展現“誠意”，印尼方面甚至拋出了一個價值高達340億美元的貿易方案，承諾大量採購美國商品，以換取關税減免。

經過數月的極限拉扯，最終的“交易”細節浮出水面。

特朗普總統高調宣佈，與印尼達成了一項“達成了一項重要協議”。根據協議，美國對印尼商品的關税從威脅的32%降至19%。作為交換，印尼付出了驚人的代價：承諾向美國採購價值150億美元的能源產品、45億美元的農產品，以及50架波音飛機；更關鍵的是，印尼同意對所有美國出口到印尼的商品實行“關税和非關税壁壘豁免”，即零關税准入。特朗普驕傲地宣稱，“我們的牧場主、農民和漁民將首次能夠完全進入超過2.8億人口的印尼市場。”

這筆交易的本質，是一種典型的“非對稱互惠”。美國所謂的“讓步”，僅僅是降低了一個由其單方面憑空製造出來的懲罰性威脅，其自身並未付出任何實際成本。而印尼的“讓步”，卻是具體的、真金白銀的、且具有長期約束力的經濟承諾。印尼經濟學家直言，這份協議“並不理想”，它幾乎肯定會導致印尼長期以來對美享有的貿易順差大幅縮水。

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這根本不是一場平等主體之間的自由貿易談判，而是一場赤裸裸的脅迫。協議的達成，與其説是外交勝利，不如説是印尼在重壓之下，為換取確定性而付出的“保護費”。

“鎳牌”的博弈：資源民族主義如何成為雙刃劍

在這場與美國的艱難博弈中，印尼手中並非沒有牌可打。其最大的一張王牌，就是“鎳”。

印尼擁有世界第一的鎳儲量和產量，是全球不鏽鋼及電動汽車（EV）電池產業鏈中不可或逾越的關鍵一環。近年來，佐科政府大力推行“下游化”（hilirisasi）的資源民族主義政策，其核心舉措是在2020年全面禁止未經加工的鎳礦石出口。

圖中照片為印尼淡水河谷礦業公司位於南蘇拉威西島索羅阿科的工廠正在進行鎳冶煉

這一政策的初衷，是將產業鏈留在國內，提升出口產品附加值，從而實現國家利益最大化。禁令一出，迫使外國投資者，尤其是中國企業，不得不將冶煉廠直接建在印尼。

在高達300億美元的中國資本湧入後，印尼迅速建成了龐大的鎳加工產業集羣，中國企業目前控制着印尼約75%的鎳冶煉產能。這一方面幫助印尼成功實現了其“下游化”的戰略目標，使其成為全球鎳市場的主導者；另一方面，也讓印尼的鎳產業與中國資本形成了深度捆綁。

這張“鎳牌”在與美國的貿易談判中發揮了微妙的作用。最終達成的協議中，關鍵礦產被明確豁免19%的關税。這表明華盛頓認識到印尼在全球電池供應鏈中的戰略地位，不敢把印尼逼得太緊。然而，這張牌也是一把雙刃劍。

印尼所面臨的戰略悖論在於：其成功維護資源主權的基石——龐大的中國投資——恰恰使其成為美國地緣經濟遏制戰略的重點關注對象。

美國的《通脹削減法案》（IRA）就以供應鏈安全為由，將那些與“受關注的外國實體”（主要是中國）有關的電池組件排除在電動汽車税收抵免之外。這意味着，儘管印尼擁有海量的鎳資源，但由於其產業鏈中濃厚的“中國背景”，其產品很難享受到美國主導的西方綠色能源市場的政策紅利。

因此，印尼陷入了一個兩難境地：它既想利用自己的鎳資源優勢作為與西方討價還價的籌碼，又無法在短期內擺脱對中國資本和技術的依賴；它成功地通過資源民族主義提升了自身的經濟主權，卻又在不經意間將自己置於中美大國博弈的交叉火力之下。如何在這兩者之間走鋼絲，將是印尼未來面臨的最嚴峻挑戰。

關鍵產業的“陣痛”：棕櫚油、紡織業的未來迷霧

對於印尼經濟而言，宏大的地緣戰略博弈最終會傳導至具體的產業和萬千民眾的生計。19%的關税，對於利潤本就微薄的勞動密集型產業來説，無異於一場災難。印尼的棕櫚油、紡織品、鞋類和傢俱等傳統優勢出口產業，在這場關税戰中首當其衝，感受到了最直接的“陣痛”。

印尼僱主協會（Apindo）主席辛塔·卡姆達尼（Shinta Kamdani）多次警告，關税帶來的最大風險在於，印尼產品將在美國市場上喪失相對於鄰國的競爭力。

她舉例説，越南是印尼在鞋類等產業上的最大競爭對手之一。如果越南產品進入美國市場只需承擔20%的關税，而印尼產品需要承擔更高的税率（在談判前是32%），那麼美國採購商無疑會選擇前者。即便最終印尼爭取到了19%的税率，這種微弱的優勢也隨時可能因匯率波動等因素而被抵消。

印尼棕櫚油協會（Gapki）也表達了同樣的憂慮。印尼是美國棕櫚油市場最主要的供應國，佔據約85%的份額。但關税的差異化實施，可能導致美國買家轉向關税更低的馬來西亞，從而侵蝕印尼的市場份額。

這種現象揭示了美國關税政策一個更為陰險的後果：它不僅對單個國家施加壓力，更是在東盟內部巧妙地製造了一場“內卷化”的競爭。

通過與不同國家談判達成不同的關税税率，美國成功地在這些經濟結構相似、出口產品重疊的國家之間打入了楔子。這迫使東盟國家將彼此視為爭奪美國市場訂單的直接對手，而不是在區域一體化框架下的合作伙伴。這種“以鄰為壑”的局面，從根本上削弱了東盟的經濟凝聚力，使其更難形成合力來應對外部挑戰。這正是華盛頓“分而治之”策略最希望看到的結果。

戰略對沖與“向東看”：東南亞的未來出路

特朗普政府發動的這場關税戰，雖然給東南亞國家帶來了短期的混亂與陣痛，但從一個更長的歷史維度看，它也可能成為一個重要的催化劑。美國的單邊主義和貿易保護主義，正在以一種意想不到的方式，加速推動亞洲經濟格局的重構，迫使東南亞國家重新思考自身的定位與未來。

一個日益清晰的共識是，美國已不再是一個“可靠的貿易伙伴”。其政策的反覆無常和以自我為中心，使得過度依賴美國市場成為一種巨大的戰略風險。正是在這種背景下，東南亞國家不約而同地加快了戰略對沖的步伐，其核心方向是“向東看”，即深化區域內部以及與亞洲其他主要經濟體的合作。

最直接的體現，就是對《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）的加倍重視。越來越多的地區政治家和學者呼籲，應充分利用和深化RCEP框架，拆除成員國之間的貿易壁壘，以對沖美國保護主義帶來的負面影響。

企業層面也聞風而動，“中國+1”（China Plus One）戰略正在被廣泛採納。跨國公司不再將生產基地完全遷出中國，而是在保留中國核心產能的同時，在越南、印尼、馬來西亞等東盟國家增設新的生產設施。這種佈局既可以利用東盟的低成本優勢，也能有效規避美國針對單一國家的關税壁壘，實現風險對沖。

與此同時，世界其他地區並未停下貿易自由化的腳步。歐盟與南方共同市場（Mercosur）的貿易協定、英國加入《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》（CPTPP）等，都表明全球貿易合作多元化仍在前行。相比之下，美國卻遊離於主流之外，其主導的“印太經濟框架”（IPEF）因拒絕提供真正的市場準入（即降低關税）而被亞洲夥伴普遍認為“缺乏實質性利益”。這種對比，進一步強化了東南亞國家尋求多元化出路的決心。

然而，美國的遏制手段也在演變。

在與越南和印尼達成的貿易協議中，一個值得高度警惕的新工具是“反轉運”（anti-transshipment）條款的武器化。協議規定，任何被懷疑是從中國等高關税國家轉運至越南或印尼再出口到美國的商品，將被加徵高達40%的懲罰性關税。

這一條款的危險之處在於其定義的模糊性：何為“轉運”？是簡單的更換標籤，還是指產品中含有一定比例的中國產零部件或原材料？

這種模糊性賦予了美國海關巨大的自由裁量權，使其可以隨時對來自該地區的任何進口商品進行懲罰。這實際上是將供應鏈審查的責任和成本，轉嫁給了越南和印尼等國。它們現在必須投入大量資源來追蹤和證明其出口產品的原產地，以避免遭受毀滅性的打擊。

這是一種極具侵略性的“長臂管轄”，讓美國能夠深入到夥伴國家的主權經濟空間內部，強行推行其與中國“脱鈎”的議程，將貿易伙伴變成其經濟戰中不情願的“代理警察”。

結語

綜上所述，特朗普的關税戰如同一場壓力測試，暴露了東南亞在全球變局中的脆弱性，也激發了其尋求戰略自主的緊迫感。

華盛頓的本意是重塑一個以美國為中心的全球供應鏈，但其採取的手段卻事與願違，反而成為了亞洲經濟一體化的“最佳助推器”。

面對一個日益內顧和不可預測的美國，東南亞國家加速“向東看”，深化以RCEP為代表的區域合作，構建更具韌性的本土供應鏈，將是唯一現實且理性的選擇。這條路或許充滿挑戰，但它通向的，是一個更加多元、平衡和自主的未來。

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