徐宏宇：育兒補貼之後，還有一場真正的“硬仗”

【文/觀察者網專欄作者 徐宏宇】

近日，國家育兒補貼制度實施方案公佈：

從2025年1月1日起，對符合法律規定生育的3週歲以下嬰幼兒發放補貼，每孩每年發放3600元，至其年滿3週歲。其中，對於2025年1月1日之前出生、不滿3週歲的嬰幼兒，應按補貼月數折算計發補貼。

一般認為，2019年是我國嬰幼兒照護事業發展的元年，其標誌性政策就是國務院辦公廳下發的《關於促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，0-3歲的嬰幼兒由此作為政策服務對象進入社會公眾的視野。而這次出台的育兒補貼方案，毫無疑問進一步完善了生育政策支持體系，將惠及千家萬户；不過，我們在為其叫好的同時，也要客觀認識它的社會效能。

填補了經濟支持政策的空白

一系列的經濟支持是嬰幼兒照護政策體系的重要組成部分，從我國以往的政策實踐來看，具體包括生育津貼、税收優惠以及其他補貼政策。

其中，生育津貼制度起步早，具有較為完善的政策架構。早在1951年、1953年的勞動保險條例及實施細則中，就對女工的勞動保護和生育待遇等進行了規定。1994，我國的生育保險制度正式建立。當下，生育保險作為“五險一金”中的重要組成部分，主要用於發放生育津貼和報銷參保女職工生育醫療費用，全國超六成地區生育津貼直接發放給個人。

在税收優惠方面，2022年1月1日正式施行3歲以下嬰幼兒照護個人所得税專項附加扣除，2023年起扣除標準從每個嬰幼兒每月1000元提高到2000元，這標誌着我國對嬰幼兒照護的經濟支持更加具有針對性，經濟支持的政策版圖進一步完整。

除生育津貼、税收優惠之外，兒童津貼也是經濟支持政策體系的重要組成部分，也為多個國家所實行。在我國《育兒補貼制度實施方案》出台之前，只有獨生子女補貼具有一定的兒童津貼的屬性，但津貼標準相對較低。此外，還有孤兒基本生活費、艾滋病病毒感染兒童基本生活費以及事實無人撫養兒童生活補貼等，這一類補貼具有明顯的殘補式(residual)特徵，福利給付的對象限制在特定事故與條件下的社會人羣，不具有普惠性。換言之，今年的育兒補貼政策有效彌補了原有經濟支持政策中兒童津貼的空白。

還需多項政策協同

對於嬰幼兒照護的經濟支持政策的效果，還可以還原到生育支持政策體系中去理解。

生育支持政策是由多重政策工具組成的政策羣，其政策效果不僅取決於單一政策工具的效力，同時也受到不同政策工具之間銜接、排列與組合的影響。除了新頒佈的經濟支持政策之外，還有休假規定，其包括產假（母職假）、陪產假（父職假）和育兒假（父母假），以及照料服務，它們是生育支持政策體系中的兩項重要支撐。

不過，不同政策工具之間的互動作用機制仍需要進一步明確。比如，有研究發現，包含托育服務在內的實物福利能夠直接影響兒童照護形態，尤其是對家庭照料具有較強的補充作用。與之相比，普惠性現金福利與家庭照料服務的相關性可能更低，部分原因在於現金使用的範圍並不侷限於兒童照顧。

就現實實踐來看，國家全面實施育兒補貼制度，無疑擴大了育兒家庭的福利。尤其是對於低收入家庭而言，每年3600元的補貼具有相對較強的支持性。這一筆補貼可以直接用於購置嬰幼兒日常生活中必需品、健康和營養、托育等方面的投入，在一定程度上能緩解經濟壓力，顯見於育兒品質的提升。

育兒補貼有針對性地應對了“家庭養育成本過高”的問題，但是，養育成本，不僅僅是經濟問題，還是時間、精力等無形的密集投入的問題。也就是説，在提供育兒補貼和有效緩解家庭照護壓力之間，仍具有一定的距離。

當下，家庭撫育仍是兒童照護的主流方式，尤其是隔代撫育具有普遍性。然而，如今隔代撫育面臨四個“不”的困擾：

隨着預期壽命的延長，祖父母們因面臨對長輩的照護任務、需同時照護多個孫子女，這都使得祖父母無暇兼顧以至於“不能”照料；

部分城市祖父母們基於個體化的價值立場，“不想”照料的情況也日漸增多；

隔代撫育家庭內部不乏代際張力，當代祖父母不具有傳統的權威性，在代際權力、情感互動中居於邊緣，在紛繁複雜的現代育兒知識傳播和迭代的過程中，祖父母們深陷到“不會”“不敢”照料之中。

與此同時，長期連續的隔代照料往往要遭受很多挑戰。很多祖父母夫妻間被迫兩地分居，而當夫妻中的一方，往往多是男性患病或面臨其他照料的情況時，祖母多會暫停兒童照料，整個家庭不得不尋找替代性方案，快速調整撫育策略。

有年輕父母表示，這筆補貼將直接轉付給一直幫助育兒的祖父母。可見，這筆補貼對於增進家庭代際情感交流具有積極意義；反過來看，這也恰恰折射了日常問題之所在。

或換個説法，低生育率現象背後，很大程度上隱藏着嬰幼兒照料的痛點。

部分家庭中沒有祖輩可以參與到兒童照料行動中，受制於市場化照料的成本以及對於安全性的考量，往往由女性中斷職業，甚至退出職場，以此完成照料任務。

就這點來看，實際上，與以家庭為對象進行補貼、對家庭成員提供經濟支持相比，經濟手段的有效性可以在職業場景中得到更好的發揮。具體而言，可通過税收優惠等政策倡導企業建立兒童、家庭友好型工作場所；為女職工提供彈性工作制的選擇，延長女性晉升通道開放的有效時間，使得女性能在一定程度上更好地平衡“照護者”和“工作者”身份。

現實實踐中，還需多方合力

根據《國家育兒補貼實施方案》，地方可根據財力適當提標，提標部分所需資金由地方財政自行承擔。據統計，我國部分省市已出台相關育兒補貼政策。例如：

四川省攀枝花市對按政策生育二、三孩的家庭，每月每孩發放500元育兒補貼金，直至孩子３歲。

黑龍江哈爾濱對按政策生育第二個子女的家庭，每孩每月發放500元育兒補貼；按政策生育第三個及以上子女的家庭，每月每孩發放1000元育兒補貼，直至子女3週歲。

山西部分地區提出，對按政策生育的二孩家庭給予一次性育兒補貼（部分地區稱之為“生育補助”）5000元，三孩家庭給予一次性育兒補貼10000元。

需要強調的是，政策制定與實踐的關鍵，並不在於盲目提高補貼標準，而是應將地方資源用於解決當地兒童實際情況、兒童撫育的主要問題。在《國家育兒補貼實施方案》的指導下，地方在儘快出台的實施細則中應進一步明確補貼標準，銜接國家政策，並且要在不破壞整體均衡的情況下兼顧地方差異。

針對照料的人力困境和專業化挑戰，國家和地方政府應通過公共服務的方式，為嬰幼兒家庭照料提供基礎的替代性方案。

例如，上海市將托育服務財政補助經費納入各級政府財政預算，促進嬰幼兒照護事業發展。多個街鎮共設置“寶寶屋”342個，街鎮覆蓋率超過90%、中心城區達到100%。通過預約，每個1-3歲嬰幼兒家庭1年內可享受免費托育服務12次，在此基礎上也可以享受公益性收費的托育服務。

實地調研發現，寶寶屋以多種形態“花式嵌入”社區，常見的組織運作模式是嵌入到社區黨羣服務中心、普惠性幼兒園以及居民小區之中，進而能夠較為高效地提供“低成本、高福利”屬性的托育服務。

而在提供嬰幼兒照護的政策支持之外，也需要構建生育友好的輿論氛圍和社會環境。就當下情況來看，亟待解決的問題是構建公眾對公共化、社會化嬰幼兒照護的信任機制。

目前，儘管我國嬰幼兒照護的需求強烈，但總體入托率仍較低。公眾托育需求未能得到有效釋放的原因是對家庭外的公共化、社會化托育缺乏信任，具體包括對公共化、社會化托育的科學性缺乏認識、質疑民辦托育機構公信力、顧慮社區托育服務質量等。

在數字化時代，建立嬰幼兒照護的社會信任機制面臨更大的挑戰。隨着電子檔案、空間定位技術等監控技術產品的開發與應用，各類托育機構內的嬰幼兒照護成為一種“景觀”，嬰幼兒本身的脆弱性、家庭照護以及密集母職的優越性使得嬰幼兒照護話題的敏感性與日俱增。與此同時，時有發生的危害幼兒安全的關鍵事件觸發了廣泛的輿情傳播，進一步激發了公眾對托育服務質量、專業倫理等方面的質疑。

對公共化、社會化嬰幼兒照護的不信任，在一定程度上抑制了生育意願與行為。而這一點，可能被很多人所忽視。

結語

國家育兒補貼釋放了生育支持的積極信號。而從以補貼增強家庭照護能力，減輕家庭照護壓力而言，應該對育兒補貼有着更廣泛的理解。

綜合來看，生育支持政策體系應注重為生育主體提供良好的生活環境和家庭發展環境，尤其是直接的就業支持、育兒支持等。也就是説，應該在整體概念框架下提供與生育、養育、教育有關的配套設施，也只有在這樣的條件下，經濟支持政策才能發揮更好的社會效能。

我們期待包括育兒補貼在內的更多的政策手段有效施行的同時，也期待家庭照護有韌性、有釋放，公共化、社會化照護有信任、有發展。

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