鹿鳴：這輪城市更新，不是簡單的“重啓投資”

【文/觀察者網專欄作者 鹿鳴】

今年7月的兩場會議，為中國城市的下一個階段奠定了基調：

一場是7月中旬召開的中央城市工作會議，這是時隔10年中央再次召開的“城市工作會議”；

另一場則是7月底召開的中央政治局工作會議，會議部署下半年經濟工作，其中強調要落實好中央城市工作會議精神，高質量開展城市更新。

城市建設為了誰，我們要建設怎樣的城市？也許在經歷了上一個高歌猛進的城市化進程後，在目睹了高速發展的房地產為中國經濟帶來的功過是非後，人們可以更好地沉澱下來思考最為本質的問題。

2015年和2025年的中央城市工作會議，都強調了城市對人口和經濟社會發展綜合承載的重要性，以及如何推進新型城鎮化，但兩次會議的區別也很顯著。

首先，兩次會議召開時國內宏觀經濟發展階段及面臨的壓力不同。十年前，GDP增速在7%左右，面臨普遍性產能過剩。十年後，GDP增速在5%左右，面臨消費不足，同時生產型企業內卷化嚴重。

其次，近十年來，中國的城市化程度越來越高，但老齡化、少子化的人口和社會結構問題日益顯著。十年前城鎮常住人口7.5億左右，城鎮化率約為55%。十年後城鎮常住人口9.4億左右，城鎮化率已達到67%。截至2023年底，全國60歲及以上老年人口已達到2.97億，佔總人口的21.1%；其中65歲及以上老年人口2.17億，佔總人口的15.4%。與此同時，全國出生率也從十年前的12.4‰降至如今的6.8‰，自然增長率則從5.2‰跌至-0.1‰。

再次，是城市工作從“大拆大建”轉變為“優化更新”。十年前的棚户區和危房改造加速了中國城市化進程，“土地財政”也應運而生，最終地方政府債務問題嚴重化。十年後，城市更新成為新的城市化工作抓手，但更加註重舊房改造、土地集約化利用，告別了粗獷式“推倒重來”。

最後，從兩次會議通稿的篇幅和側重內容來看，房地產工作的篇幅越來越少，對城市工作的承載力也越來越小。十年前的會議雖隻字未提“房地產”，但工作重點以及後來的實施都是圍繞房地產展開。而十年後的會議只將房地產發展作為城市工作7大重點任務之一，尤其強調房地產發展新模式應與生活性服務業的發展與壯大並重。

總體而言，城市化發展已轉入完善功能、修復生態、注重全面協調的人民城市建設階段，房地產也將從國民經濟支柱產業降級為城市功能完善與發展的組成單元、人民生活居住的舒怡場所。

福州市的三坊七巷，是中國國內現存規模較大且保存較為完整的歷史文化街區。中新社記者 王東明攝

如何理解新型城市化

宏觀經濟分析中，投資、出口和消費是國民經濟“三駕馬車”。過去中國經濟的高速增長得益於其中某一項“火車頭”，改革開放初期經歷了“出口導向”的外向型經濟發展階段，過去十多年則經歷了“投資拉動”的固定資產投資階段。那麼，未來中國經濟靠什麼？似乎大家已基本達成共識，即“消費拉動”。但如果深究一下，靠消費拉動經濟增長並非共識。

2023年，最終消費支出拉動GDP增長4.3個百分點，資本形成總額拉動GDP增長1.5個百分點，貨物和服務淨出口向下拉動GDP 0.6個百分點。而2024年，消費、投資和出口對GDP百分點的拉動已調整為2.2、1.3和1.5。兩組數據反映出消費對GDP增速拉動最大，但結合國內外環境及宏觀經濟現狀及制約因素綜合考量，就會得出現階段正是由於投資和出口的驟降使得消費對經濟增長如此重要的結論。

換言之，“靠消費拉動經濟”這個共識是基於投資和出口短期內無法改善情況下的一種無奈之選。但這並不意味着靠消費拉動經濟就是最優的選擇、唯一的選擇。

首先，目前我們恐怕正是在面臨“中等收入陷阱”。根據世界銀行測算，2020年中國人均國民總收入（GNI）是1.27萬美元，超過高收入國家門檻；2021年人均GNI是1.24萬美元，接近高收入國家門檻——也就是説低於高收入門檻。2022年中國人均GNI是1.26萬美元，還是“接近”高收入門檻。2023年中國人均GNI是1.26萬美元（同比下降0.1%），而高收入國家門檻是1.38萬美元；2024年人均GNI是1.34萬美元，我們仍未企及。目前，我們徘徊在高收入國家門檻線以下，與歐美、日韓等發達經濟體的收入水平差距非常大，距離“消費大國”還有很長的路要走。這還沒有考慮國內區域、產業等諸多方面造成的收入差距，總之，目前居民收入水平受限，制約了消費，而短期內無法擺脱消費力不足。

其次，我們面臨着產業結構調整陣痛，居民就業穩定性欠妥，收入無法穩定且持續。此外，還有經濟增長模式的路徑依賴，投資和出口的下降並非因為“供給能力”受限，而是需求端受阻導致，一旦需求端境況好轉，投資和出口會有明顯反彈。

回到經濟增長的討論中來。從政策推動角度來看，中國經濟增長得益於工業化和城市化雙輪驅動。工業化提升了製造業水平，為各類消費品生產能力打下基礎，尤其是出口經濟的壯大。城市化加快了基礎設施、房地產等固定資產投資步伐，也創造了經濟高速增長的神話。過去的工業化和城市化目標是為了整體的經濟增長，換句話説是為了解決“人的生存”問題；而現在的新型城鎮化、新型工業化，則是為了解決“人的發展”問題。目標不一樣，路徑和方法也就會千差萬別，而“工業化”與“城市化”的雙輪驅動效果也會不一樣。

以前的城市化注重中大型城市的建設和發展，現在則強調以縣城為載體的新型城鎮化，強調大中小城市和小城鎮協調發展，促進城鄉融合發展。

進一步縮小城鄉差距

14億人口中，已經有9.4億人口生活在城鎮中，還剩下3.6億人口生活在農村。中國城鄉二元結構仍然存在，不僅僅是因為仍有一部分人生活在農村，從“人的發展”層面講，是因為農業轉移人口的市民化有待加強。

十年間約有1.9億人因求學、務工、婚嫁等諸多原因進城，這些人羣都要面臨就業問題。近些年，網約車、快遞和外賣、直播等新型就業崗位容納了大量“新市民”，就業問題得到了一定解決，但就醫、就學以及休閒、娛樂等生活化需求不能一直被忽視。這正是接下來要做的城市工作，其實具體內容早在2025年3月2日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發並於6月9日發佈的《關於進一步保障和改善民生 着力解決羣眾急難愁盼的意見 》中做了明確指示。

此外，城市作為人口和社會經濟的綜合承載空間，空間結構需要進一步優化，城市治理和公共服務更應該補足短板。今年5月2日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發並於5月15日發佈的《關於持續推進城市更新行動的意見》也做了詳細的工作部署。

房地產發展新模式

基於上述分析，我們再來看所謂的“房地產發展新模式”，就一目瞭然了。

房地產發展的舊模式，本質是“房屋商品化”，而商品房面臨的問題就是“投資屬性”過強。因此，房地產發展新模式就是要降低投資屬性，具體做法是通過政府增加“供給”鎖定“居住剛需”，剩下的部分都交給市場，即所謂的“市場分層”。增加租賃住房等保障性住房供給就是為了保障“新市民”及中低收入“老市民”的剛需，剩下的則是留給市場的商品房。

至於這部分市場化的房地產未來會如何演繹，是否會進一步分層，如通過“第四代住宅”理念的滲透來強化商品屬性，或通過低容積率、大面積、優質物業服務等產品差異來強化等等，暫時不得而知，畢竟市場説了才算。因為這不僅取決於經濟健康穩定增長所提增的居民消費信心，還取決於大眾對新房地產市場的認知與理解。但可以明確的一點是，未來的保障房市場和商品房市場都將被納入“好房子”的統一規劃與佈局中，成為“好小區、好社區、好城區”的一部分。

2022年7月1日，福建福州，建設中的樓盤。中新社 張斌 攝

城市更新會否引發新一輪債務問題

2015年中央城市工作會議要求“力爭到2020年基本完成現有城鎮棚户區、城中村和危房改造”，這個任務確實是完成了的，而且是“超額”完成，以至於中央不得已在2021年開始全面實施房地產“三道紅線”。

本輪城市工作的任務目標，或許是吸取了之前的經驗教訓，沒有再盲目強調任務量和任務期限，轉而更多元、更原則化的要求，更加註重整體效果。在《關於持續推進城市更新行動的意見》中強調：“到2030年，城市更新行動實施取得重要進展，城市更新體制機制不斷完善，城市開發建設方式轉型初見成效，安全發展基礎更加牢固，服務效能不斷提高，人居環境明顯改善，經濟業態更加豐富，文化遺產有效保護，風貌特色更加彰顯，城市成為人民羣眾高品質生活的空間。”

這一輪城市工作的執行效果會如何呢？從工作任務來看，包括加強既有建築改造利用，推進城鎮老舊小區整治改造，開展完整社區建設，推進老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造，完善城市功能，加強城市基礎設施建設改造，修復城市生態  ，保護傳承城市歷史文化。整體感覺非常好，緊密圍繞“推動城市高質量發展、不斷滿足人民美好生活需要”佈局和展開，但又難免有種隱隱的擔憂，畢竟這麼多內容、這麼大的工程量需要大量資金投入，於是自然要問一句：“錢從哪來？”

城投公司是不是又要活躍在時代的舞台上了？過去幾年城投公司的新增融資被摁住了，只能靠債務滾續苟活着。要想新增融資，城投公司就得按照監管要求清退掉所有的政府隱性債務，與此同時必須改善自身資產結構和收入結構，即必須與政府脱離關係，成為真正擁有造血能力的市場化主體——這何嘗容易！

大多數城投企業轉型都是通過新設打造新主體“借屍還魂”，經濟狀況好一些的地區城投公司還可以通過攝取區域內有限的經營性資產實現“整容”。儘管不堪，但這些都已經是比較成功的轉型案例了，畢竟目前的狀況不容許其他轉型方案，比如通過收購優質產業類主體優化業務結構、挖掘區域優勢緩慢健康發展……

準確地説，春天確實來了，但能夠沐浴春風的都是轉型成功的城投公司，沒能轉型的城投公司應該會繼續被禁錮在借新還舊的循環中，只到債務被完全清退。

獲得新生的城投公司是否會再次無須擴張？筆者以為，大概率不會再像以前那樣肆無忌憚地加槓桿，畢竟沒了“囂張的資本”。城市更新的收入來源是營運性收入，需要時間和精力投入，而且還存在不確定性和不穩定性，完全不同於以往土地出讓收入的即可兑現、代建收入的大額和穩定。但這可能會衍生出新的問題，即所謂的“國進民退”，國有企業能輕易地從政府口袋裏掏出優質資產，在政績和虛榮心驅使下不斷擴張“擠出”，導致民營主體無法參與到城市更新項目中，最終導致壟斷、低效，浪費資源不説，最終讓政策走樣。這恐怕是在今後的實踐過程中需要警惕與避免的。

投資是當務之急，消費是長久大計

目前的政策其實已經明朗，投資和出口是當務之急，消費是長久大計。中歐談判、中美談判，這些都是為了爭取出口。城市更新，不應簡單與“重啓投資”畫等號，其中包含了大量政府部門的消費支出，畢竟公共服務和質量的提升都是要靠政府採購來實現的。

從短期來看，要解決消費不足的問題，就得改善就業環境、提供居民收入，這就要倚重投資和出口的恢復。從長遠來看，如何激發居民消費？筆者認為需要政府部門提供更加豐富、均衡的醫療、教育、最低生活保障等公共福利及服務，否則這些“後顧之憂”將沉澱大量居民收入，讓“有錢不敢花”。

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