十年面壁：作為過來人，聊聊“規範借調幹部”背後的現實

【文/觀察者網專欄作者 十年面壁】

晚上八點，華燈初上。中年老丁意猶未盡地關上電腦，收起跟隨自己多年的保温杯，開始準備返回自己的蝸居。

這是老丁來深圳的第二個年頭，也是他一路向南的第十五個年頭。想當初，老丁第一次由東北借調到某部委，還是個意氣風發的小年輕，那個時候他天真地以為，自己正邁向人生巔峯。

一、關於借調的現實需求

日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《整治形式主義為基層減負若干規定》，其中對借調幹部作出了明確規範。

《若干規定》中對借調幹部的規範

結合目前的實操來看，幹部借調可分為相互隸屬的上下級單位之間的縱向交流和互不隸屬的單位之間的“平行交流”。之所以給“平行交流”打引號，是因為產生借調行為的兩單位往往存在“勢能差”，如組織部和街道辦，真正平行的兩單位之間極少出現人員借調情況。

作為一種幹部交流的方式，“借調”長期以來一直處於一個較為模糊的灰色地帶。2006年出台的《公務員法》中明確指出，公務員交流的方式包括調任、轉任和掛職鍛鍊。這意味着“借調”這種形式，被排除在正式的幹部交流形式中。然而幹部借調卻屢見不鮮，究其原因，還是存在着大量的現實需求。

首先是工作量的問題。

體制內的同志往往比較理解，越是上級部門，越是重要職能部門，往往工作越繁重。其實道理也不難理解，部門層級越高，面臨的工作面就越宏觀，各種事務累積起來，十分龐雜。

舉個例子，在多數縣市區裏，民族宗教事務局工作並不是特別繁忙，因為少數民族佔比很小，所以要處理的事務並不是很多。但到了國家民宗委這個層面，面向的是全國上億的少數民族，事務繁忙層度可想而知。工作量大了，自然需要的人手就多，職能部門需求量也就越大。但囿於機關編制等諸多現實問題，只能向下抽調人員——實際上到了中央部委這個層級，借調在每個部委幾乎都是普遍現象。

從工作的重要性來看，兩辦紀組宣作為黨政機關的核心部門，業務繁忙，工作量極大，也是借調人員的“集散地”。同時，這些單位的金字招牌，還是很吸引體制內的同志向其流動的，畢竟核心職能部門緊跟領導，進步的想象空間巨大——當然能不能進步還得看個人造化。

其次就是工作的專業度問題。

其實關於幹部借調，最名正言順的理由就是工作專業性需求。比如某單位急需信息化建設，需要懂網絡信息化技術的人才；某單位需要推動動遷工作，需要城市規劃建設人才……這種工作需求往往是時效性比較強的，現招人來不及，本單位裏又沒有可拔擢的人才，只能申請其他單位支援。但這種情況佔比不多，打着工作專業度旗號的借調，多數是應對機關信息的不對稱。

實際上，作為行政管理的機關單位，信息的有效甄別尤為重要。而在行政管理中，大量的信息傳遞、信息交互，往往存在魚龍混雜的情況，如何有效甄別，進而進行行之有效的管理是一個十分現實的問題。

比如某地教委，從轄區中學抽調了大量的教師進行業務管理，這些業務骨幹本身就對轄區各學校情況比較熟悉，各種統計數據十分敏感，很多上報的數據資料一眼就能看出真假，這也省去了機關單位派員下駐的麻煩。下級單位在進行資料報送的時候就會謹慎很多。

最後是機關工作的鯰魚效應。

機關工作穩定有保障眾人皆知，只要不犯原則性錯誤，一般不好辭退幹部。這也就造成了很多沒有上進心的幹部躺平不作為，但工作還得有人幹啊！這個時候上級單位為了給機關帶來點青春活力，往往會從下級單位借調一些年輕幹部。年輕幹部新來乍到，再加上沒有定編定崗的“保障”，為了能博得上級領導的青睞，也有加班加點努力工作的動力。這樣一來，一些躺平幹部也就有了危機感。

關於體制內的躺平現象，一位朋友舉了一個例子：

某職能部門需要管理某園林的工作，這些工作包括園林養護、定期巡查、衞生清掃等諸多繁雜的工作。因為該部門定位為“管理機關”，不便親自去打掃衞生，就成立了一個全資國有公司，一方面來處理園林養護等眾多現實工作，一方面也可以消化部分家屬子弟的就業問題。然而成立的這個公司，也把自己視為“管理機關”，不願意去打掃衞生，於是就向上級管理單位申請經費，最後安排一些大爺大媽來清掃園林。

這件事本身和借調沒有太多關聯，謹以此説明，某些地方存在着機制性、系統性的躺平現象。

資料圖

二、借調裏的利益糾葛

正所謂，有人的地方就有江湖，而有江湖的地方，就少不了各種利益糾葛。

作為借入單位來説，借調人員多為年輕精幹的工作人員，不僅各種精力旺盛，工作作風也紮實，各種苦活累活迎難而上，絕不推脱。除此之外，由於被調入的人員屬於新鮮血液，極少和本單位的各種服務管理對象產生關聯，因此很多事情做起來也無需瞻前顧後，不需擔心產生合謀或利益勾連。比較典型的如紀委監委、組織部等要害部門。而借入單位在不增加人員、機構編制的情況下，大多數情況下僅需承擔一些加班支出、福利費用，可謂一本萬利。

對於借出單位而言，雖然派出精幹力量會讓自己單位的工作效率下降，但畢竟能讓自己單位的人員“打入”上級單位（重要部門）內部，不僅增強了本單位和借入單位的鏈接，在一些政策制定、項目資源上還可能會對自己有傾斜。對於本單位的一些年輕幹部，能夠上借到上級單位或重要部門，這種示範效應對整個單位的年輕幹部也是一種激勵。

而在被借調幹部自身看來，由於借調多屬於自下而上的，不僅讓他們拓寬了眼界，積累了人脈，為進步奠定了良好的基礎，由於高能級城區的窗口效應，他們還能實實在在地學到一些知識技能，為他們成為多技能、複合型人才打下紮實的根基。

正是基於這種“多贏”的情況，借調這種非正式的幹部交流形式才會頗具市場。如前文所述，很多單位囿於機構編制所限，沒有多少空崗，但本身工作又需要大量新鮮血液，就會在招考之初，和一些有進人名額的下級單位協商：這次新入職的工作人員編制在你們這裏，但得來我們這裏幹一段時間的工作——至於這“一段時間”是多久，那就不好説了。

這種情況在某些基層政府尤為普遍，這就導致了一些地方的鄉鎮，年年招考，年年不見新人。這幾年中央政府三令五申嚴控從縣以下借調人員，情況才有所收斂，但鄉鎮這一層級缺人尤其是缺年輕人這一問題還是較為突出的。

三、借調中的個人沉浮

對於大多數年輕幹部來説，借調給予了他們向上的希望。由鄉鎮借調到城區，或者由縣城借調到中心城市，不僅事業的發展有了更大的聯想空間，生活上也更便利多彩。然而對於大多數借調幹部來説，借調並非一片坦途。

首先是各種無形的工作壓力。

作為借調幹部，編制不在工作地，這種隨時可能被退回的壓力，使得他們精神緊繃。筆者作為一名曾經的借調人員，深刻體會到這種如履薄冰的心態。在借調單位，有時候工作比較繁忙的時候，要加班到凌晨。除此之外，遇到一些比較繁重的工作，為了給借調單位的領導同事留下好印象，也要加班加點衝鋒在前。

其次是希望與現實的落差張力。

借調本身是需要徵求被借調幹部意願的，但凡願意借調去外單位的，無不抱有各種各樣的期盼。有的是想“先借後調”，通過這種方式實現單位層級的提升；有的是想借此鍍鍍金，儘快實現事業進步的跨越；還有的是出於家庭的考慮，想通過這種方式實現和家屬的團聚……不一而足。然而現實充滿了變數，即使設想得再好，很多時候都是天不遂人願。再加上借調越來越規範，想通過借調方式實現個人事業的發展、單位層級的提升等，往往困難重重。

除此之外，借調幹部往往還有一個難言之隱，那就是事業發展的機會成本。

實際上，如果借調幹部不選擇借調這條道路，而是按部就班在原單位發展的話，經過幾年的歷練蟄伏，職務職級也會有進步的機會。而一旦選擇借調這條路，原單位的工作不參與，自然也就少了進步的話語權；新單位沒有編制，提拔重用也輪不上，很有可能兩面不討好。而且，很多時候這個機會成本不止涵蓋事業方面。

前文提到的老丁，是筆者在借調過程中認識的一位朋友。2010年第一次從東北借調到北京的時候，他還是躊躇滿志的，意氣風發地幻想着自己實現“先借後調”，迅速在部委紮根，迅速提拔……然而來了沒多久就發現自己想多了。

部委進帶編制的幹部，是有嚴格程序的，處級以下幹部需要“逢進必考”，處級以上幹部往往也需要遴選。部委繁忙的工作節奏，讓老丁很難靜下心來學習籌備考試，而他所在的司局，也不能給他量身定做一個崗位。更雪上加霜的是，沒過多久部委清理違規進人，他也跟着受到池魚之災。

受此打擊，老丁本不欲再去部委經受考驗，奈何在第一次借調過程中，老丁結婚了，新婚妻子就在北京定居。沒隔多久，老丁又開始了嘗試。恰好還是那個部委，組建了一個新的司局，又將老丁借調過來。這次老丁目的明確，就是想着在北京能守着“老婆孩子熱炕頭”，沒想到這次婚姻率先出現危機，借調期還沒滿，婚姻期滿。

更令老丁感慨的是，遠在老家的同齡人，早已紛紛步入重要崗位，而他的職級卻還在原地踏步。經過一番思慮，看淡一切的老丁給領導打了個報告，孑然一身地遠赴深圳開啓新的生活篇章。

老丁的情況並非孤例。實際上通過借調被上級領導賞識並改變命運的不能説鳳毛麟角吧，起碼也只是一小部分。大多數情況下，借調幹部在燃燒完青春和熱血以後，像一塊能量接近殆盡的電池，又重新返回原廠，去適配低能級、慢節奏的工作和生活。

四、關於借調的一點思考

借調這個現象廣泛存在，且存續了數十年，必然有其存在的合理性。儘管它呈現出來一系列的問題，但它的實用性、適用性使得其不可能在短時間內消亡。作為體制內幹部流動的重要方式，借調不僅為一些幹部提供了一種發展的通道，也強化了借調單位和被借調單位之間的鏈接。當然，由於借調這一行為還有很多灰色空間、模糊地帶，也會讓一小部分人鑽了空子。

關於規範借調的討論由來已久，多從制度、編制管理、資源配置等方面提供了諸多有益的思路，如：規範借調行為，制定借調的規範標準流程；科學合理控制機構人員編制，使之動態適配經濟社會的發展；拓寬臨時性工作的用人渠道，採用“志願者+政府購買服務”等形式，對社會公共服務提質增效等。這些思路都很有營養，也很有針對性，值得進一步探討乃至試點。

但作為一個曾經參與過借調工作、近距離觀察過借調幹部人羣的工作人員，還是想從人文關懷的角度來贅述兩句。借調作為一個幹部展示的舞台，有一鳴驚人的，自然也有默默無聞乃至失意落魄的。但無論怎樣，借調幹部都曾為了理想和追求努力奮鬥過。更重要的是，我們應當意識到，社會治理的核心不是“編制”，而是一個個活生生的人。或許當借調幹部不再被視為工具人，當他們的努力被看到、付出被尊重，借調這個行政機制才會體現出足夠的温度。

本文系觀察者網獨家稿件，文章內容純屬作者個人觀點，不代表平台觀點，未經授權，不得轉載，否則將追究法律責任。關注觀察者網微信guanchacn，每日閲讀趣味文章。