翟東昇：聰明制裁和次級制裁，為何會不斷反噬美國霸權？

一計不成又生一計，在對俄羅斯制裁收效甚微之後，美國又開始威脅對與俄羅斯有貿易往來的第三方國家及企業實施“二級制裁”，標誌着對俄經濟施壓進入新階段。這種極具域外效力的制裁將迫使全球更多企業“選邊站”，顯著加劇國際經貿活動的政治風險，深刻衝擊國際貿易格局和政治格局。

但出乎意料的是，印度等國這次並沒有屈服，也顯示了美國基於市場規模、技術優勢和全球交易網絡的制裁與經濟戰能力，受到了挑戰。

本文節選自《制裁與經濟戰》，結合後冷戰時代以來尤其是近十年來美國利用聰明制裁和次級制裁展現美國霸權的歷史，深度分析了美國如何利用現代金融經貿網絡實施制裁“頂點打擊”，以及其副作用。

【文/ 翟東昇】

針對個體的聰明制裁

早在2014年的克里米亞危機爆發後，俄羅斯便遭到了西方國家的金融制裁。美國和歐盟在2014年3月宣佈對被指控破壞民主、挪用烏克蘭財產、侵犯人權的俄羅斯個人和公司實施制裁，這些措施包括簽證禁令和資產凍結。隨後，美國和歐盟逐步擴大了對負責克里米亞政策的俄羅斯官員和在克里米亞經營的俄羅斯企業的制裁。

在這輪對俄製裁中，一個新穎之處是美國製裁了普京的四個親信，包括科瓦爾丘克、羅滕貝格兄弟和蒂姆琴科。歐盟制裁了科瓦爾丘克和阿爾卡季·羅滕貝格，以及普京的第五個親信沙馬洛夫。這些制裁旨在從經濟上孤立克里米亞，懲罰所謂的“肇事者”，並阻止俄羅斯進一步的軍事行動。

科瓦利丘克被西方媒體稱為“普京的私人銀行家”

顯然，這些精準的金融制裁基於西方的一種觀念和思維方式，即認為俄羅斯是一個由少數寡頭操控的“盜賊政權”（kleptocracy），通過制裁普京的朋友、親信和俄羅斯寡頭可以影響俄羅斯的外交政策。

對俄羅斯寡頭的制裁體現了西方制裁政策的轉變，即從類似於對伊拉克的綜合制裁——這種制裁相當於經濟上的地毯式轟炸——轉向更為精確的“聰明制裁”（smart sanctions），這可以類比於經濟國家主義中的精確制導武器。所謂聰明制裁，也稱為定向制裁（targeted sanctions）或選擇性制裁（selective sanctions），是針對特定個人（尤其是統治精英）、實體或交易的制裁措施。

儘管傳統的綜合制裁曾是首選的制裁手段，但在21世紀的前二十年，聰明制裁已成為決策者更為青睞的經濟強制工具。聰明制裁通常包括資產凍結、金融制裁、拒絕奢侈品銷售、產業制裁（如武器禁運和對軍民兩用技術的限制）以及旅行限制等。

由於聰明制裁將傷害從普通民眾轉移到目標國的領導層，因此相較於經常引發人道主義災難的全面制裁，聰明制裁更容易獲得發起國公眾輿論的支持。聰明制裁還能對制裁目標的名譽造成打擊，捕風捉影的流言對政治人物的傷害有時遠甚於經濟損失。

要實施聰明制裁，發起國需要精準地定位目標國領導人的資產，確保目標國領導人沒有獲取財富的其他手段。當然，為了確保聰明制裁的有效性，被制裁的精英階層必須具備影響決策者的能力（例如通過宮廷政變），或者能夠成為改變國家基本路線或政權的主導力量（如羣眾起義）。

此外，他們必須存在值得利用的軟肋，例如私人對外投資、海外房產、在海外的親屬等，不然無法迫使他們採取制裁方期望的政治行動。例如，米爾科·德拉卡等人對與伊朗伊斯蘭革命衞隊和最高領袖哈梅內伊有關聯的伊朗上市公司的研究表明，聚焦於打擊伊方政治精英的商業利益是提高制裁成功率的一個有效手段。

聰明制裁為決策者提供了一個戰略平衡點，使他們能在全面制裁和無所作為之間找到折中方案，便於權衡制裁的“政治功效”與“道德後果”。在這方面，聰明制裁的一個顯著優點是符合國際法中的比例原則（principle of proportionality），緩解了廣泛性綜合制裁對無辜平民尤其是社會弱勢羣體和第三方造成的連帶傷害。

為了保護無辜民眾的利益，考慮到制裁可能引發的人道主義問題，許多當代制裁方案包含了聯合國所稱的“人道主義豁免”（humanitarian exceptions）。這種機制允許食品、藥品等人道主義援助物資進入被制裁國，並允許為滿足人道主義需求所必需的經濟活動繼續進行。

薩達姆時代，聯合國推出過“石油換食品計劃”

在人道主義豁免的基礎上，為了充分考慮第三方的利益，部分制裁發起方的政策還包括了“外交豁免”（diplomatic exceptions）。這種豁免在實踐中主要體現在兩個方面：一是對被制裁國鄰國和貿易伙伴所遭受的負面溢出效應提供補償，例如埃及和土耳其因伊拉克被制裁而獲得部分賠償；二是允許與被制裁國高度相互依賴的國家逐步減少與被制裁國的經貿往來，而不是立即斷絕，這有助於國際社會形成對制裁的共識。

例如，奧巴馬政府在制裁伊朗時，同意給予歐盟（主要是希臘、意大利和西班牙）、中國、印度、日本、土耳其和韓國等大量進口伊朗石油的國家“大幅減量豁免”（significant reduction exceptions，SRE）。根據SRE豁免，這些經濟體可以繼續從伊朗進口石油，並逐步調整石油進口結構，但條件是它們每180天就要將從伊朗進口的石油數量減少約20%。

聰明制裁的另一個優勢在於，它在推進政策目標的同時避免了雙邊關係的全面對抗，允許雙方在其他議題領域保持合作。

定向的聰明制裁與傳統的貿易和投資制裁相比，其效果仍然是一個有待深入研究和討論的問題。雖然聰明制裁在理論上被認為是更加精準和高效的手段，但由於在現有的主要數據庫中這類制裁案例未獲得充分關注和重視，對定向制裁的實證研究仍處於初級階段。

因此，學界尚未形成一個關於定向制裁相對有效性的統一觀點，目前也缺乏確鑿的證據來表明定向制裁比傳統制裁更有效。德雷茲納曾指出，“聰明制裁只是有時候聰明”，而海涅埃裏森也認為，儘管定向制裁在人權保護方面表現較好，但從效果角度來看，並不一定比傳統制裁有效。

然而，在金融制裁領域，情況可能有所不同。陶士貴強調，非對稱的貨幣權力和國際金融規則制定權是美國金融制裁的兩大優勢。考慮到美國在全球金融體系中的主導地位和美元在國際收支中的世界貨幣地位，目標國及其潛在的第三方合作伙伴在突破金融制裁方面面臨更大的挑戰。銀行和其他金融機構可能不願與被制裁的金融實體進行接觸，以避免違反制裁規定而產生的聲譽成本和麪臨美國政府的重大處罰。

在某些方面，聰明制裁甚至可能會起到反作用，被精準制裁反而成為忠誠的“勳章”或對能力的“肯定”。總的來説，聰明制裁，特別是在金融領域的應用，可能提供了一種全新的制裁手段，但是其真實效果和影響範圍仍需要更多的實證研究來驗證。

依託網絡性權力的次級制裁

當代經濟制裁的動態演進特點確實體現了精準化和擴大化的雙重趨勢。一方面，正如之前所述，制裁的精準化、巧妙化和定製化導致了聰明制裁的興起。在設計和執行制裁方案時，制裁發起國嘗試區分無辜羣體和需要為“挑釁行為”負責的政府、個人與實體，致力於對後者進行重點打擊，同時為前者提供免受制裁的路徑或適當的救濟。另一方面，西方發達國家，尤其是美國，卻在擴大經濟制裁的覆蓋範圍，將其從特定的制裁對象延伸到與制裁對象有經濟往來的第三方。這種制裁的泛化和擴大化主要體現在近年來美國實施的次級制裁（secondary sanctions）案件的激增上。

次級制裁與直接制裁存在着本質的區別。直接制裁主要針對被制裁國的政府、實體或個人，目的是限制其與美國的經濟聯繫。而次級制裁則針對第三方國家或實體，通常以切斷它們與美國的貿易、金融、貨幣、科技聯繫為威脅，迫使它們遵守美國的單邊制裁規定。

這種做法旨在“自發”地限制或停止它們與被制裁國之間的特定經濟聯繫，從而堵住制裁漏洞、強化制裁效果。美國次級制裁的管轄權依據被廣泛認為非常薄弱，常常被批評為對美國國內法的不當域外適用，因此一直受到許多國家的強烈反對和抵制。這種制裁方式引發了國際關係中的法律和道德爭議，同時也對全球經濟和政治格局產生了深遠影響。

長時間的制裁使得古巴經濟發展落後

美國實施次級制裁的動機和政策行為在20世紀末期確實變得日益明顯。1996年，美國通過了《達馬託法》以及針對古巴的《赫爾姆斯伯頓法》，這兩項法案都包含了次級制裁措施。這些措施引發了其他西方國家的強烈不滿和抵制，迫使美國暫時放棄了這一策略。

然而，“9·11”事件和2002年的伊朗核危機為美國實行次級制裁提供了新的契機，美國開始在國際政治中和應對國際紛爭時更頻繁地實行次級制裁。以2010年的《對伊朗全面制裁、問責和撤資法》為標誌，美國陸續出台了多部包含次級制裁條款的法案。2018年，美國退出伊核協議後，對伊朗重啓了嚴厲的直接制裁和次級制裁。根據黃鶯負責的中國現代國際關係研究院課題組的研究，當前美國次級制裁呈現出以下特點。

首先，美國實行次級制裁的方式確實經歷了顯著的演變，尤其是在金融領域。2000年之前，美國的次級制裁主要針對第三國與被制裁國的貿易和投資關係。然而，隨着金融全球化的深入，特別是在基地組織利用國際金融體系籌措資金用於策劃和實施“9·11”恐怖襲擊後，美國開始將金融工具用於反恐、防止大規模殺傷性武器擴散、防止核擴散等領域的次級制裁。

這包括禁止第三國銀行向制裁對象提供金融服務和美元交易服務，這類措施被廣泛納入美國的制裁法律、條例及行政令中。例如，2019年的《歐洲能源安全保護法》（Protecting Europe’s Energy Security Act）規定，任何在知情的情況下向俄羅斯至德國或土耳其能源管道項目提供支持的外國個人或實體，其在美國的財產和財產權益都將被凍結。

其次，次級制裁的實施頻率也顯著增加。從1996年到2017年，美國僅對“特別指定國民清單”（SDN清單）中的個人實施了25次次級制裁。在特朗普政府期間，次級制裁成為美國對外經濟脅迫的主要工具。

2018年美國退出伊核協議後，作為對伊朗“極限施壓”政策的一部分，次級制裁的執行力度顯著增大，從2018年的2次增至2019年的23次，並在2020年達到78次的峯值。在特朗普的第一個任期內，美國共執行了104次次級制裁，其中針對違反美國對其他國家次級制裁規定的中國實體和俄羅斯實體分別為48次和18次。在美國對伊朗的制裁行動中，共有45家中國實體受到制裁。

總體來説，美國對俄羅斯和中國的經濟制裁包含的次級制裁規定相對較少。然而，隨着2022年初烏克蘭危機的加劇，美國國內對擴大對俄次級制裁的呼聲日益高漲。俄羅斯對烏克蘭採取“特別軍事行動”後，美國聯合盟友對俄羅斯實施了全面的經濟圍剿，包括凍結其大部分外匯儲備和國家財富基金，將7家俄羅斯銀行驅逐出SWIFT系統。5月19日，七國集團財長討論了對俄羅斯實施次級制裁的方案，其中包括對俄石油設定價格上限，如果外國買家不遵守這一限制，將被禁止與美國及其盟友的公司進行交易。但這一方案的有效性可能取決於印度和中國的配合，否則可能適得其反。

俄羅斯龐大的影子艦隊為俄羅斯石油出口做出了大量貢獻

由於全球保護主義和民粹主義的興起、新冠疫情大流行、俄烏衝突爆發等因素，全球政治經濟體系的裂痕在加深，並出現了陣營化的趨勢。在這種背景下，美國對次級制裁的使用和威脅使用非但無助於修復這些裂痕，反而可能加劇全球政治經濟體系的碎片化。美國濫用次級制裁的危害主要體現在三個方面。

削弱以國際法為基礎的國際合作體系。二戰後建立的國際合作體系以國際法為支撐，包括《聯合國憲章》、多邊機構協定、地區及雙邊條約等。國際習慣法也在國際交往中逐漸形成並被普遍接受。然而，美國發起的單邊制裁和次級制裁在國際法層面站不住腳，遭到國際社會的廣泛反對。聯合國大會曾於1996年、1998年和2002年三次通過決議強烈譴責美國的單邊制裁，表明這些措施削弱了國際合作體系。

分裂以市場為導向的全球經濟體系。美國的次級制裁損害了包括盟友在內的第三方利益，激發了反美情緒，挑戰了世界貿易組織倡導的自由、公平的全球貿易秩序。這種做法動搖了經濟全球化的基礎，促使各國減少對美國的依賴，引發全球經濟體系變革。美國對俄羅斯的制裁尤其顯著，不僅傷害了俄羅斯，也傷害了美國的盟友甚至全球經濟，加劇了全球經濟體系的碎片化。

第三，削弱以美元為核心的國際貨幣體系。自2010年以來，美元的武器化削弱了其作為國際儲備貨幣的公器特性。美國濫用次級制裁會引發對美國的忌憚，削弱美元和美國主導的全球金融體系的吸引力。國際貨幣體系可能會加速演變，導致對美元的依賴減少，以及央行儲備資產的多元化。美國在應對烏克蘭危機時將貨幣體系武器化，可能進一步動搖其他國家對美元體系的信任，催生基於不同貿易集團的小型貨幣集團，使國際貿易結算貨幣更加多樣化。

《制裁與經濟戰》，翟東昇、嵇先白、魏子龍著，中國人民大學出版社

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