堅定踐行全球治理倡議 持續推進全球金融治理改革完善
guancha
堅定踐行全球治理倡議 持續推進全球金融治理改革完善
潘功勝
2025年9月1日，習近平總書記在“上海合作組織+”會議上首次提出全球治理倡議，這是繼全球發展倡議、全球安全倡議、全球文明倡議後，中國向世界貢獻的又一重要公共產品。習近平總書記系統闡述了全球治理倡議“奉行主權平等、遵守國際法治、踐行多邊主義、倡導以人為本、注重行動導向”五個方面核心理念，深刻回答了全球治理赤字不斷加劇時代背景下由誰治理、如何治理、為誰治理的重大命題，為加強和完善全球治理進一步貢獻中國智慧、提出中國方案。
全球金融治理是全球治理的重要組成部分。當前，全球地緣衝突持續演進，單邊主義、逆全球化抬頭，全球金融治理體系加速變革，習近平總書記關於全球治理倡議的重要講話精神為推動完善全球金融治理指明瞭前進方向。全球金融治理內容十分廣泛，這裏主要聚焦國際貨幣體系、跨境支付體系、全球金融穩定體系、國際金融組織治理四個問題，就深入學習貫徹習近平總書記關於全球治理倡議的重要講話精神談一些思考和體會。
一、推動新一輪國際貨幣體系變革
從歷史看，國際貨幣體系始終處於演進之中，國際主導貨幣的更替反映了國際格局的深刻變化，本質上是國家競爭力的迭代。17世紀，荷蘭盾成為早期國際通用貨幣；18世紀末至20世紀上半葉，英鎊成為國際主導貨幣；二戰後，美元確立國際主導貨幣地位並延續至今。
國際主導貨幣具有全球公共產品的屬性，由一國主權貨幣來承擔存在內在的不穩定問題。一是當主權貨幣國自身利益與全球公共產品屬性發生矛盾時，主權貨幣國會更多考慮自身利益，影響對全球公共產品的提供。二是主權貨幣國的財政和金融監管問題、內部經濟結構性矛盾不斷累積，會以金融風險的形式向全球溢出，甚至演變為國際金融危機。三是當出現地緣政治衝突、國家安全利益考量甚至戰爭時，國際主導貨幣容易被工具化、武器化。因存在上述問題，國際上對改革國際貨幣體系的討論越來越多。過去10多年，國際貨幣體系變革的驅動力量，主要來自國際金融危機之後的經濟金融層面，相關討論也主要是在經濟金融層面。當前新一輪的討論，更多來自地緣政治層面。這方面的討論大致有兩個方向。
第一個方向，是如何弱化對單一主權貨幣的過度依賴和負面影響，形成少數強勢主權貨幣的良性競爭和激勵約束機制。過去20多年中，國際貨幣體系的演進有兩個重要特徵。一是歐元於1999年誕生，目前在國際貨幣的使用中僅次於美元。二是2008年國際金融危機後，人民幣國際地位穩步上升。人民幣在全球貿易融資貨幣排名中穩居前三位；按全口徑計算，人民幣已成為全球第三大支付貨幣；在國際貨幣基金組織（IMF）特別提款權（SDR）貨幣籃子中的權重位列全球第三。國際貨幣體系向多極化發展，有助於推動主權貨幣國強化政策約束，提升國際貨幣體系韌性，更有效地維護全球經濟金融穩定。歐洲央行行長拉加德在2025年5月的一次演講中認為，在當前地緣政治環境下，美元的主導地位不確定性上升，歐元有望在全球貨幣體系中扮演更重要的角色。未來，國際貨幣體系可能繼續朝着少數幾個主權貨幣並存、相互競爭、相互制衡的格局演進。無論是單一主權貨幣還是少數幾個主權貨幣作為國際主導貨幣，主權貨幣國都需要承擔相應責任，強化國內財政紀律和金融監管，推進經濟結構性改革。
第二個方向，是由一種超主權貨幣作為國際主導貨幣，討論比較多的是國際貨幣基金組織特別提款權。從理論上看，特別提款權能夠較好地克服單一主權貨幣作為國際主導貨幣的內在問題，具有更強的穩定性，可以更好承擔全球公共產品的職能，調節全球流動性並實施危機救助，具有成為超主權國際貨幣的特徵。但在實踐上，特別提款權成為國際主導貨幣，在政治層面上面臨着國際共識和驅動力不足的問題，而且目前市場的規模、深度、流動性不足，發揮的作用比較有限。推動特別提款權成為國際主導貨幣，需要各成員國在政治層面形成共識，而在當前國際環境下，做到這一點並不容易。在操作層面，需要優化機制安排，逐步擴大特別提款權的使用。在分配和發行機制上，目前國際貨幣基金組織分配特別提款權主要用於危機應對，多采取一次性大額髮行的方式，未來可增加常態化特別提款權發行並擴大發行規模。在使用範圍上，需要積極推動私營部門和各類市場主體積極參與，在國際貿易、投融資活動中廣泛使用特別提款權，發行以特別提款權計價的債券，提升特別提款權作為儲備資產的作用，並建立適應大規模使用的特別提款權結算機制。
二、改善全球跨境支付體系
跨境支付體系是全球貨幣資金運行的“動脈”，是促進國際貿易和投融資、維護金融穩定的重要依託，也是國際貨幣體系的重要支撐。國際貨幣體系向少數幾個主權貨幣並存演進和數字技術的快速發展，將促進跨境支付體系的多元化發展，多元化的跨境支付體系反過來也將加速國際貨幣體系的變革。
近年來，傳統跨境支付體系面臨的問題逐漸凸顯：一是傳統跨境支付方式與新興數字技術存在代差，效率低、成本高、普及性差等問題亟待改善；二是跨境支付需要協調不同的法律和監管框架、更多的利益相關者，國際合作有待加強，對此G20等國際組織專門制定了改善跨境支付的路線圖；三是地緣政治博弈加劇，傳統跨境支付基礎設施容易被政治化、武器化，作為單邊制裁工具使用，破壞國際經濟金融秩序。在這種背景下，全球希望改善跨境支付體系的呼聲不斷高漲，新興支付基礎設施和結算方式不斷湧現，推動全球跨境支付體系朝着更加高效、安全、包容、多元的方向發展，這一趨勢未來會持續增強。
一是跨境支付體系向多元化發展。在幣種方面，越來越多的國家和地區使用本幣結算，促進更多貨幣的國際化使用，單一主權貨幣主導跨境支付的局面正逐步改變。在渠道方面，除傳統的代理行模式外，新興跨境支付系統、區域性多邊支付系統等陸續出現，結算渠道更加多樣，跨境支付效率進一步提升。經過10餘年的建設與發展，中國已初步建成多渠道、廣覆蓋的人民幣跨境支付清算網絡。
二是支付系統和生態的互操作性不斷提升。更多國家和地區延長支付系統運行時間、採用國際通用報文、推進快速支付系統互聯互通，提高跨境支付的效率、降低交易成本。以亞洲為代表的一些國家和地區通過二維碼支付互聯互通，大幅提高了零售支付生態的互操作性，極大便利了居民跨境支付。
三是新興技術在跨境支付領域加速應用。區塊鏈和分佈式賬本等新興技術推動央行數字貨幣等發展，重塑傳統支付體系，大幅縮短跨境支付鏈條，同時也對全球金融監管和合作提出了挑戰。智能合約、去中心化金融等技術也將持續推動跨境支付體系的演進和發展。
三、健全全球金融穩定體系
2008年國際金融危機前，國際社會主要依賴以國際貨幣基金組織為主的全球金融安全網進行事中事後救助。國際金融危機之後，國際社會進一步強化了金融監管規則等事前防範機制。
一方面，多層次的金融安全網持續完善。在全球層面，國際貨幣基金組織不斷增強危機救助能力，強化政策監督職能，擴大政策監督範圍。在區域層面，歐洲金融穩定基金、拉美儲備基金、亞洲清邁倡議、阿拉伯貨幣基金等相繼建立，成為相關地區金融穩定的重要支撐。在雙邊層面，美國等主要發達經濟體央行通過貨幣互換機制，在危機時期向市場注入流動性；新興市場本幣互換合作也在穩步推進，中國人民銀行與30多個國家和地區的央行或貨幣當局已簽訂雙邊本幣互換協議，成為全球金融安全網的重要組成部分。
另一方面，基於監管規則的危機防範體系不斷完善。2008年國際金融危機後，國際社會對全球金融監管體系進行了一系列重大改革，包括髮布《巴塞爾協議III》，增強銀行機構的穩健性，強化對系統重要性金融機構的監管。中國一直積極參與國際金融監管標準的制定與實施，是少數全面落實《巴塞爾協議III》的經濟體之一；已建立系統重要性金融機構監管框架，中國系統重要性銀行總損失吸收能力已全部達標；建立了存款保險制度，能為99%以上的存款人提供全額保障；出台並全面實施資管新規，影子銀行風險大幅壓降。
當前，全球金融穩定體系面臨一些新的挑戰。一是監管框架仍然碎片化，甚至出現“競爭性逐底”的傾向。近來，《巴塞爾協議III》等國際監管規則的執行受成員國國內政治因素影響出現擺動，可能會帶來監管套利，削弱全球金融穩定體系。國際社會應積極落實已議定的監管改革措施，防範監管套利和風險跨境傳導。二是數字金融等一些新興領域監管不足。比如，對於快速擴張的加密資產市場和氣候風險相關的監管框架，全球監管協調不足，監管取向大幅擺動並受過強的政治因素驅動；人工智能在金融領域的應用，缺乏統一監管標準。全球需要加強監管協同，補齊全球金融監管短板。三是對非銀行中介機構的監管仍然薄弱。過去20年，非銀行中介機構在全球融資中的比重大幅上升。這類融資穩定性較弱，透明度較低，槓桿水平不斷上升，監管有待加強。
展望未來，以強有力的國際貨幣基金組織為核心，構建多元、高效的全球金融安全網，維護全球金融監管規則的一致性和權威性，是防範與化解國際經濟金融危機的關鍵路徑，也是世界各國和國際組織應該繼續堅持和努力的方向。
四、完善國際金融組織治理
第二次世界大戰後，國際社會從國際貨幣基金組織和世界銀行起步，逐步建立了多層次、多維度的國際金融組織體系，覆蓋了國際政策協調、金融監管規則制定、多邊開發機構等領域，成為開展國際金融治理的主要制度性平台，對於促進全球經濟和貿易增長、維護全球金融穩定發揮着重要作用。
隨着全球發展格局變化，世界銀行、國際貨幣基金組織等主要國際金融組織和一些區域性金融組織的份額和投票權長期缺乏實質性調整，新興市場和發展中國家的佔比明顯低於在全球經濟中的實際地位。國際社會還應關注，個別成員國奉行單邊主義，將本國自身利益凌駕於國際金融組織之上，過度干預和影響了國際金融組織的治理和運作。國際金融組織需要與時俱進推進治理改革，動態反映成員國在全球經濟中的相對地位，提高新興市場和發展中國家的話語權和代表性，維護和踐行真正的多邊主義，提升治理效率。
在諸多國際金融組織中，國際貨幣基金組織處於核心地位，在全球經濟金融治理中發揮着重要作用。國際貨幣基金組織是以份額為基礎的國際金融組織，份額規模決定了國際貨幣基金組織的危機救助能力，份額佔比決定了成員國在基金組織的投票權和獲取融資的規模。當前，國際貨幣基金組織的份額佔比沒有能夠反映成員國在全球經濟中的相對地位。按照已達成的共識，儘快推動份額佔比調整，是國際貨幣基金組織完善治理、提升自身合法性和代表性的關鍵。此外，在完善治理結構的同時，主要國際金融組織應進一步強化經濟金融監督職能，客觀評估全球和各國面臨的風險，積極引導各國堅定支持經濟全球化和多邊貿易體系；應加強對各國的政策引導，強化宏觀經濟政策協調，維護國際金融體系穩定。
完善全球金融治理，需要各方加強對話與合作。中國人民銀行將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，做全球治理倡議的堅定踐行者，堅持走改革開放之路、多邊主義之路，積極發揮大國引領作用，務實開展全球金融治理與合作，持續建設更加公平、公正、包容、有韌性的全球金融治理體系，為完善全球治理貢獻力量。
（作者：中國人民銀行黨委書記、行長）