吳士存：設立黃巖島自然保護區後，下一步怎麼做？

繼黃巖島建立國家級自然保護區後，美國、菲律賓依然不死心，美國國務卿魯比奧繼續發佈錯誤言論，菲律賓組織十餘艘公務船非法侵闖我黃巖島領海，卻在中方海警船水炮面前搖旗乞降……

黃巖島建立國家級自然保護區，標誌着我國南海維權與島礁綜合治理進入怎樣的新階段？美菲接下來可能如何挑釁？中方又有哪些有效應對措施？觀察者網對話華陽海洋研究中心理事長吳士存，以下內容為整理後的文字稿，已經過作者審閲。

【整理/觀察者網 郭涵】

觀察者網：近幾個月以來，美菲頻繁聯動並侵闖我黃巖島領海及周邊海域。9月10日國務院批覆同意新建黃巖島國家級自然保護區。您認為選在這個時機宣佈有哪些用意？

**吳士存：**顧名思義，設立黃巖島國家級自然保護區的第一個考量還是保護黃巖島及其周邊海域的海洋生態環境與生物多樣性。去年，有關部門及研究機構聯合公佈了《黃巖島海域生態環境狀況調查評估報告》，發現黃巖島海域的海洋生態環境總體比較良好。

但是，我也看到部分相關報道，由於菲律賓漁民在黃巖島附近海域的非法捕撈，對那裏的海洋環境造成了一定程度破壞。所以，保護海洋生態環境是首要考慮。

其次，我認為這也是我國維權手段的一次創新，以環境保護的形式來維權，有利於佔據道德高地。去年11月8日菲律賓通過了所謂“海洋區域法”、“羣島海道法”這兩部“惡法”，前者將黃巖島、仁愛礁納入其主張管轄的海洋區域。中方隨後採取了反制行動，在11月10日公佈了黃巖島領海基線。

從去年公佈領海基線，到這次建立國家級自然保護區，體現了我國維護黃巖島領土主權和海洋權益的進一步深化，並且手段多樣化，也是行使主權和管轄權的具體體現，事實上也是對菲律賓持續侵權行動的一種反制。

第三，這是向國際社會，包括菲律賓和美國，傳遞一個信號：如果再有其他形式的侵權行動，中國會有更嚴厲的反制措施。如去年菲方通過所謂“海洋區域法”，我們公佈黃巖島領海基線。而最近以來，菲律賓的海警、海軍、公務船和漁船多次侵闖黃巖島，其頻次和力度不斷加大，前段時間還造成船舶碰撞事件。中方新建黃巖島國家級自然保護區不只是一次象徵性的宣佈，未來會有一系列的監管和執法措施跟進，準備好對日後菲美的進一步侵權做出反制行動。

9月16日，對侵闖黃巖島領海、故意衝撞中方船隻的菲律賓公務船，中國海警依法採取管控措施

觀察者網：從進一步強化南海島礁綜合治理、彌補短板的角度來看，您怎麼評價這次新建黃巖島國家級自然保護區公示的意義？

**吳士存：**我覺得可以這樣來解讀，這次行動體現了中國説到做到，或者説“由説到做”的轉變。過去，我們更多是通過一軌交流，即中菲之間政府層面的南海問題雙邊磋商機制、海警之間的對話機制進行溝通，也曾經達成過口頭或書面形式的共識與承諾。但這些共識與協議達成後，被菲律賓輕易就推翻了。我想，這一次的決定也是基於多年來同菲律賓方面打交道的實踐經驗來教訓總結。我們也曾與有關國家就南海問題達成共識，他們説到做到，但是菲律賓這個國家，答應的事情他不一定會做到。

其次，中方宣佈黃巖島領海基線，再到建立國家級海洋自然保護區，立言、立威，從手段上實現了“單一”到“多元化”的轉變。過去，我們更多是通過外交渠道，偶爾也通過海上行動作為輔助，例如在仁愛礁、仙賓礁，包括去年菲方強闖黃巖島的案例，我們都有過相應的海上執法與警巡行動，但是相對來説手段不夠多元。

最後是針對性比較強。南海爭議聲索國當中，並不是只有菲律賓一個國家，還包括越南、馬來西亞等。但這一次我們的行動主要針對菲律賓，儘管在其他方向上也存在海洋環境遭到破壞的情況。所以，其他國家經過中方的好言相勸後及時悔改，但中方的警告對菲律賓卻難以奏效，而且我們是在不再相信菲方給出的承諾之際，才宣佈建立黃巖島國家級自然保護區。

觀察者網：9月16日，菲方組織十餘艘公務船非法侵闖我黃巖島的領海。美國國務卿魯比奧也在幫腔拱火。您預期美菲接下來可能就黃巖島問題採取怎樣的挑釁與升級？

**吳士存：**我認為局勢是否會升級不取決於中國，而是取決於菲律賓，以及他背後的重要盟友美國和一些域外國家，是否會向菲律賓傳遞錯誤信號，導致其誤判局勢、鋌而走險。

9月12日至13日，菲律賓海軍與美國海軍約翰·費恩號驅逐艦（右）、日本海上自衞隊大隅號登陸艦（左）在菲律賓三描禮士省外海舉行聯合演習

在我們宣佈黃巖島國家級自然保護區兩天後，美國國務卿魯比奧便發表聲明，顯然是選擇站在了菲律賓這邊，宣稱中國的舉動“破壞穩定”，是“脅迫性”的，甚至認為，宣佈自然保護區等同於阻止菲律賓漁民進入黃巖島，稱那裏是他們的“傳統漁場”。魯比奧還在聲明中提到了所謂南海仲裁“裁決”的“有效性”問題。

其他的域外國家包括日本和澳大利亞，一定程度上也有加拿大。近期這些國家分別與美菲在南海舉行了聯合軍事演習和聯合巡邏。

我的一個基本判斷是，菲律賓不會因為我方這次宣佈了黃巖島國家級自然保護區便善罷甘休，可能會選擇升級挑釁。對於菲方可能採取的後續行動，我認為無外乎以下幾個方面：

第一，按照其過去的套路，以所謂的“民間”組織牽頭的形式組織大規模漁民的船隊，比如去年5月一個菲律賓的所謂“民間組織”召集上百艘漁船擅闖黃巖島，但無果而終。因為我們採取了嚴密的應對措施，菲方船隊甚至在距離黃巖島50海里外就被攔了下來，根本沒有抵近周邊海域。

但未來，菲律賓會不會吸取教訓，仍然難以下定論。菲律賓派出更大規模的漁船隊，在其海警乃至海軍的護航下強闖黃巖島保護區，比如，抵近到我們劃設的核心區，進行破壞或者抵消我方對自然保護區的宣示與管控，這種可能性依然很大，也符合菲律賓的一貫做法。

第二，美菲方面可能會強化海空監控。這在前段時間已經發生，陸續有十幾條外國海警船甚至海軍船隻擅闖黃巖島領海，並伴有外國飛機飛越領空，實際上是一種監控行為，他們試圖觀察中方在宣佈了自然保護區後，會不會採取一些其他行動。

對於這件事，各方是心照不宣的，菲律賓和美國人在擔心什麼？從保護海洋自然環境和保護生物多樣性角度來説，美國不應擔心中方宣佈自然保護區，甚至從道義上講應該支持這一行為。未來，對方採取海空監控，甚至派出無人機的監控頻次可能會加大。

第三是組織聯合軍演，這在我們9月10日宣佈之前已經發生過了，最近又出現美菲日的聯合軍演。我認為，未來美國牽頭的軍演活動可能會更靠近黃巖島附近海域，頻次更高，形式上可能更強調小多邊框架，比如美菲加日本、澳大利亞、加拿大等等；其軍事演習的科目也會增加，比如演練“登島”“奪島”等行動，甚至演練阻止島礁建設的行動，試圖通過演練這些科目傳遞某種信號，顯示他們已經在做準備、有所預案。

最後，我覺得不能低估菲律賓故伎重演，用軍艦“坐灘”的可能。除了仁愛礁的“馬德雷山”號軍艦外，去年菲律賓海岸警衞隊9701艦在南沙羣島仙賓礁“坐灘”近5個月，直到我方採取措施、斷絕其補給後才撤出。但菲方仍揚言要重返，儘管目前為止還沒有實現。

1999年，菲律賓海軍“本格特”號登陸艦曾在黃巖島“坐灘”，但在中方施壓下被迫拖走

事實上，1999年11月，菲方也曾派軍艦在黃巖島“坐灘”，直到後來中方通過強硬的外交交涉，菲律賓政府才不得不把那艘軍艦拉走。現在，針對中方設立的自然保護區，菲律賓再度故技重施並不是沒有這種可能。

其他潛在的升級行動還包括炮製假新聞，與包括外國智庫等第三方機構相勾結，捏造、傳播所謂中國漁民“破壞南海海洋環境”、“損害”珊瑚礁、採挖硨磲等虛假圖片視頻等等，並再度提起所謂“二次仲裁”，甚至要求仲裁庭採取臨時措施。

我覺得菲律賓無外乎採取這些挑釁升級手段，有些是他已經用過的，有些是曾經揚言實施的，有些是我的預測。

觀察者網：那麼，相比過去的阻攔、水炮驅離等處置措施，您認為未來中方可以在黃巖島進一步採取哪些具體措施來強化管控，有效應對菲律賓“灰色地帶”式的碰瓷挑釁，包括其漁民的污染破壞行為？

**吳士存：**首先，這次宣佈的國家級自然保護區面積相對並不大，總面積3500多公頃，算起來也就30多平方公里，核心區面積十幾平方公里，應先集中加強這部分的管控。

過去我們宣佈領海基線，潟湖內的面積就是150平方公里左右，要實現完全控制，還要把領海的警戒線向外推，確保菲律賓的漁船、海警船、公務船進不了領海，從目前的情況看，其管控難度是比較大的。現在的重要任務則是加強對這30多平方公里的自然保護區的管控。

我認為中方肯定會有一系列的後續保障措施，至少包括以下幾個方面：

首先是立法層面，對於自然保護區一定有實施細則，具體是由自然資源部、國家林草局還是海南省三沙市來制定還不清楚，但肯定會有相關實施細則出台。比如實驗區，根據相關法律法規，也可以批准外國真正以科學研究為目的的調查的申請。至於核心區，原則上是禁止所有科研調查活動。那麼，我們的環境監測工作如何開展？核心區的海洋環境如何，珊瑚礁的生長情況如何，通過什麼機構來批准其工作，監測持續時間多久，需要提前多久提交申請？這些都需要有一系列的實施細則來規範。

第二是執法層面的管控。未經申請批准擅闖我保護區、實驗區，擅闖核心區的性質就更嚴重了。在執法層面，海警機構必然採取措施，包括登臨檢查，針對其毒魚、炸魚的行為，包括攜帶危害海洋環境的物品（這種事之前也出現過）進行處罰。這樣的管控必然加強。

此外，關於菲律賓漁民破壞海洋環境的行為，我認為，至少應在實驗區範圍內對其進行“清零”，不允許有零零星星的菲律賓漁民進來，甚至他的公務船和海警船跟在後面，以“提供補給”的名義侵闖黃巖島潟湖。否則，我方宣佈建立國家級自然保護區的延續性、嚴肅性與權威性就可能受到挑戰，且可能助長菲方的進一步侵權行動。

如若不對這些漁船進行“清零”，可能逐漸出現越來越多試圖挑戰保護區的船隻，慢慢地“蠶食”、進入我方核心區，如果這樣下去，到最後自然保護區將面臨“名存實亡”的困境。所以，我認為，從宣佈建立自然保護區之日開始，我方就應對菲律賓漁船的非法漁業活動進行“清零”，一艘船也不能進來。

黃巖島國家級自然保護區功能區劃圖，其中綠色為實驗區，紅色為核心區

第三，既然是中國的自然保護區，我們應在充分監測的基礎上，對部分（如果有的話）已遭破壞的生態環境，尤其是珊瑚礁，進行修復。其中有些是因為海平面上升、氣候變化導致的海水升温，還有的則是受到漁業活動的人為破壞，導致了局部性的珊瑚礁受損。中方派出科研人員進行修復，也是服務於設立自然保護區的宗旨，真正地保護、修復黃巖島的生態環境。

第四，如有必要，我們可在黃巖島擴大海洋環境監測站，監測海域水質、珊瑚礁的生長情況。包括可以在實驗區或黃巖島的其他海域裏建立一個實驗室，邀請全國乃至全世界真正從事海洋科學研究、致力於海洋環境保護的科學家一起來合作研究，設立共同攻關的課題，如關於珊瑚礁的生長狀況跟蹤調查、珊瑚礁修復技術、漁業資源調查，等等，中國具備這樣的條件。

觀察者網：您去年也在對話中提過，為應對菲律賓的頻繁挑釁，在黃巖島進行填海擴建也是潛在的反制手段之一。現在國內有不少人認為，既然宣佈了建立國家級自然保護區，是否意味着我們不會再對黃巖島進行填海擴建？您怎麼看待這個問題與相關爭論？

**吳士存：**作為一個純粹的學者、一個愛國者，以及對南海維權有着深厚情懷的學者，我個人認為可以在黃巖島上有一些更大的動作。黃巖島不但靠近南海交通主航道，北望巴士海峽，從南海進入西太平洋的一個重要通道；向西距西沙羣島主島永興島500公里，向南距離我們現在控制的美濟礁500公里，其地理位置十分特殊，這也是菲律賓覬覦已久的原因。

考慮到越南、菲律賓等正在做的島礁陸域吹填，後續，中國是否也應該對黃巖島做進一步的建設？我想這是中國主權範圍內的事，中國有權這樣做，想做的話是完全可以做到。這一點必須要承認並向國際社會闡明。至於是否會在黃巖島進行建設，主要取決於四個方面的因素：

第一，是否有利於強化中方行使主權與實際管轄。如果中方對局勢的判斷是，僅僅在黃巖島宣佈了領海基線、公佈建立國家級自然保護區仍不足以維護自身的主權與行使管轄權，則相應地，勢必需要建設基於一定陸地區塊的防衞型設施，那麼將有必要進行吹填。

第二點，是否有利於保護自然生態環境。目前宣佈建立黃巖島國家級自然保護區，已經佔據了道德高地，如果需要進行吹填，則應在確保黃巖島及周邊海域生態環境不受破壞，或者環境影響最小化的前提下考慮做這件事。

第三點，是否有利於降低中方維護黃巖島領土主權和行使管轄權的成本與代價。菲律賓船隻反覆侵闖、試圖重返黃巖島，破壞我們已經宣佈的海洋環境保護區，甚至於要採取某種激進行動來“否定”中國的領海基線，我方勢必要採取反制行動。前段時間，不僅是海警船，連我們海軍的驅逐艦也上了，因為菲律賓派出的侵權漁船太多，僅憑海警船還不足以能對他產生威懾力並完全制止其行動。不管是從遠距離力量投送還是後勤補給角度來説，這個成本是比較高的。

2024年5月，菲律賓多艘船隻在我黃巖島鄰近海域非法聚集，開展與正常漁業生產作業無關的活動，中國海警加強現場監視取證

如果説為了應對菲律賓的嚴重侵權行為，也為了降低我方的維權成本和代價，那麼在黃巖島進行吹填並建設維修、油料補給設施，或者乾脆造一個港口，既省去了返回母港的成本，又能更加及時有效地反制菲律賓的侵權行為。

第四點，是否會面臨來自外部勢力介入引發的安全威脅。我認為，外部勢力介入的越多，讓中國愈發感受到在黃巖島的領土主權宣示、海域管轄權的行使上受到挑戰，則越有可能採取吹填的行動。

2012年我國宣佈東海方向的防空識別區後，日本曾有部分學者或從事戰略研究的自衞隊退役軍官認為，中國很快會在南海方向宣佈防空識別區。當時我是對此予以否定的，我認為並不存在這個必要，因為當時在南海方向，我們還沒有面臨來自周邊小國家的安全威脅。

如今，美菲在黃巖島問題上頻繁地從海空發動挑釁，無視我們宣佈的領海基線。按照1992年的《領海及毗連區法》，進入中方的領海領空需要得到批准。既然某些國家故意挑釁、擅自闖入，則中方可能會考慮宣佈黃巖島方向的防空識別區，要求外國飛機進入我領空必須提前申請，否則將會採取相應的措施。所以，中方是否會採取吹填黃巖島很大程度上取決於美國、菲律賓等後續的挑釁行動。

中國有權利這樣做，至於做不做則主要取決於對上面四個因素的綜合考慮。

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