陳相秒：黃巖島設保護區能否有效管控中菲矛盾，取決於兩種情況

【文/觀察者網專欄作者 陳相秒】

黃巖島，在北緯15°08′-15°14′、東經 117°44′- 117°48′範圍內。1935年中國公佈的南海諸島中英文對照表中，黃巖島為“斯卡巴洛礁”；1947年又改為“民主礁”。但“黃巖島”這個名字使用較多，因而1983年中國政府公佈的標準名稱時，正式對其定名。

黃巖島的地理位置極為特殊，距離中沙大環礁170海里左右，北面距離台灣海峽南部約750公里，距離巴士海峽約500公里，位於南海西部航線主航道。由於黃巖島距菲律賓蘇比克灣約230公里，位於蘇比克灣-金蘭灣這一南海地理中軸線上，其地理位置使其成為地緣政治競爭的重要地區。

黃巖島地理位置 圖自央視

圍繞黃巖島的爭議較南沙爭議和西沙爭議要晚得多，菲律賓正式對黃巖島提出主權要求是在20世紀90年代之後。部分原因是因為這一區域並非油氣富集區，又沒有可以支撐菲律賓採取武力佔領的陸地空間。然而，2012年中菲黃巖島事件在南海形勢發展的過程中卻具有轉折性意義，也是南海爭議進入21世紀國際政治重要議程的開端。

中國在2012年以後開始對黃巖島實施常態化的管控，並宣佈領海基線，2025年9月中國建立黃巖島國家級自然保護區展現了中國對黃巖島的行政管轄。

建立保護區是基於對黃巖島海域面臨的傳統安全和非傳統安全雙重挑戰的應對，也表明了中國南海政策的新思路，為南海區域構建海洋治理新秩序做出了積極的探索。然而，建立保護區只是階段性的措施，其保護生態環境和管控現地形勢的初衷能不能得以實現，仍然有待觀察。

建立保護區的背後是三方面挑戰

中國學術界對於在黃巖島設立保護區的呼聲早已有之，並從海洋環境和危機管控的角度出發，作了系統的必要性、合理性的論述。但遺憾的是，在中國宣佈領海基線之前，菲律賓戰略界對於中國民間的提議充耳不聞，而是將“實際控制”黃巖島作為唯一目標。

菲律賓頑固的領土和海洋擴張野心及行動帶來了三個方面的問題，也正是這三個方面挑戰的共同作用，促使中國不得不宣佈領海基線、設立自然保護區，逐步完善這一區域的行政管轄和海洋治理。

挑戰一：非法漁業活動帶來的生態壓力

菲律賓對外宣稱，黃巖島是其位於呂宋島三描禮士省部分沿海地區漁民的傳統漁場。菲律賓南海仲裁案仲裁庭亦接受了菲律賓單方面的説法，並在2016年7月12日出爐的裁決中稱“菲律賓漁民（如中國漁民一樣）在黃巖島有傳統的漁業權利，而中國限制其進入該區域從而妨礙了這些權利的行使。”

根據菲律賓政府的統計數據，2016年以後，伴隨着中菲關係升温、海上矛盾緩和，菲律賓漁民在黃巖島海域的漁業活動量大幅度增加，但總體捕撈量逐年減少。比如，2012年菲律賓在黃巖島所謂的中呂宋地區的商業海洋捕撈量為3.5萬噸，2016年降到3萬噸，2020年為2.8萬噸、2022年為2.7萬噸、2024年進一步降低到2.6萬噸。

降速的放緩與中菲2016年以後在黃巖島矛盾的緩和有一定關係，但捕撈量的長期下降反映出漁業資源量整體呈下降態勢。這一現象與南海漁業資源量的總體發展態勢整體吻合，即整個南海海域的漁業資源都在衰退。

為此，菲律賓政府煞費苦心，從2021年開始一直尋求增加漁業產量。2025年6月，菲律賓正式啓動“新漁民英雄計劃”，由海岸警衞隊、水產與漁業資源局牽頭，通過由政府出資建造大型船舶，為小型漁船提供冰塊（保鮮）、油料等補給和採購銷售服務，並安裝20個魚羣聚集裝置提升捕撈量，幫助至少1000名漁民增加漁獲量，將在南海的捕撈量佔全國總海洋捕撈量的比例提高到7%。而且菲律賓的這一計劃包括了黃巖島海域。

菲律賓政府從經濟、政治兩個方面出發，擴大在南海的漁業活動，尤其是菲律賓漁民習慣在黃巖島的東北方向的礁盤上進行作業的習慣已經成為區域海洋生態環境保護的主要挑戰之一。

黃巖島本身作為一個環礁、與潟湖外溝通的水道極少，潟湖內的生態環境在自然狀態下自我修復能力較弱。因此，中國選擇黃巖島環礁的部分區域建立國家級保護區，正是出於對菲律賓基於政治目的和經濟利益雙驅動的“漁業擴張”計劃的應對，其初衷是保護生態環境和生物多樣性，預防菲律賓的漁業活動對生態環境造成不可挽回的破壞。

黃巖島領海基線

挑戰二：現地多樣式混合對抗帶來的高危態勢

黃巖島是中國南海諸島的一個部分，雖然中國政府通過巡航、官方地圖和命名等方式進行管轄，並且中國漁民也是最早持續在黃巖島海域作業，但在20世紀60年代以後，從美國獨立後的菲律賓利用中國海上能力不足的契機，一直在黃巖島開展各種形式的非法活動。菲律賓在1965年曾在黃巖島豎旗、建燈塔，在1992年修復該燈塔並報國際海事組織，1997年又在黃巖島豎旗。

這些行為令菲律賓人產生了自以為實際控制黃巖島的錯覺，因此在2012年黃巖島事件之後，隨着中國在黃巖島附近海域實施常態化巡邏管控，菲律賓國內產生了強烈的“復仇主義”“民族主義”的情緒。

從2012年的黃巖島事件之後，菲律賓國內對於“重返”黃巖島的呼聲就不絕於耳。2016年杜特爾特政府上台後，菲律賓就其漁民在黃巖島捕魚問題向中方提出了請求，當時中國政府出於人道主義和雙邊關係的考量，加上黃巖島海域並未宣佈領海基線，因而默許菲律賓漁民在黃巖島附近海域進行作業。但這一安排是基於雙方達成的默契，即菲律賓船隻不得侵闖黃巖島潟湖。

2023年伴隨着中菲在南沙羣島仁愛礁的矛盾再度凸顯，菲律賓在當年8月開始在黃巖島方向實施新的政策，組織海軍、海岸警衞隊、公務船和漁船，試圖侵闖黃巖島潟湖。

2024年菲律賓通過所謂“海洋區域法案”，單方面將黃巖島納入其海域管轄範圍，中方宣佈了領海基線，雙方矛盾焦點從“實際控制”向“法律主張”轉移。在中國宣佈領海基線之後，菲律賓開始加碼侵闖行動，中菲在黃巖島的對峙也達到了前所未有的水平。

菲律賓幾乎動用所有海上力量，包括海軍、海警、漁業與水產資源局、漁船等各個機構的有生力量，並隨船搭載外國和本國媒體記者試圖發動認知戰。因此，中菲在黃巖島海域日益面臨軍、警、公務、漁船“混戰”的局面，發生意外突發事件的風險遠遠高於過去，也高於南海其他地區。

中國正是在現地較量愈演愈烈、海上形勢日趨複雜的背景下，從防止2012年對峙事件重演的角度出發，選擇了最容易導致雙方矛盾升級的區域，建立了國家級自然保護區，以此給菲律賓的侵闖行動劃設一條“界線”。

挑戰三：南海規則秩序被掏空

保護海洋生態環境是包括《聯合國海洋法公約》在內的國際法規則賦予每一個締約國的責任和義務。中國和東盟國家在2002年也簽署了《南海各方行為宣言》，也明確了“應”就保護海洋環境開展合作的立場。

美國和菲律賓雖然口口聲聲説，維護“基於規則的國際秩序”，但對這些國際法規則賦予的責任和義務完全置若罔聞。在南海漁業資源衰退的背景下，菲律賓政府仍然實施增加海洋捕撈量的專項計劃，這顯然與南海漁業資源保護的方向背道而馳。

從危機管控的角度看，《宣言》達成了“不在無人居住島礁實施佔領行動”等共識，菲律賓卻一心試圖通過進入潟湖來實現“實際控制”的目的。菲律賓曾經在1999年10月試圖在黃巖島實施類似仁愛礁的“坐灘”行動，最終未能成功。這些都表明菲律賓並未將危機管控的規則放在心上。

中國建立自然保護區，一方面是在履行國際公約賦予的責任和義務，捍衞國際法規則體系；另一方面，也是為維護《宣言》所確立的海洋環境保護和危機管控的行為規則和規範。

探索南海區域海洋治理的“黃巖島模式”

從國際安全的角度出發，南海區域的海洋治理包含了傳統和非傳統兩個方面。傳統海洋安全治理包括爭端的管控和解決、地緣政治競爭的消弭，非傳統安全治理涉及的領域五花八門，在南海區域主要指環境保護、航道安全、海盜和海上武裝搶劫、海上跨國犯罪等等。

南海區域的海洋治理從20世紀60年代末、70年代有關爭議產生之後，就已經開始。歸納起來，可以分為這麼幾個階段：

時任中國國務院總理朱鎔基和東盟各國領導人簽署《南海各方行為宣言》

階段一：構建規範體系。從20世紀60年代末到21世紀初，以2002年《南海各方行為宣言》簽署為標誌，中國與東盟十國主要圍繞“如何管控爭端國間的海上矛盾”進行了磋商，並最終達成了這一政治性文件。《宣言》並不具有法律約束力，強調的“應然”，主要是依靠自覺遵守來規範各國的行為。

階段二：聚焦非傳統安全治理。從2002年到2012年，中國與東盟國家圍繞落實《宣言》框架下的五大領域海上務實合作，就環保、航道安全、海盜和海上武裝搶劫、海上跨國犯罪等非傳統安全領域的治理展開了持續不斷的磋商和探索。

比如，中國倡導建立“航行安全與搜救”、“海洋科研與環保”和“打擊海上跨國犯罪”三個專業技術委員會。《宣言》所確立的這些非傳統安全領域的合作雖然不盡如人意，但是中國和東盟十國進行了充分的探討，這至少為南海區域的治理奠定了基礎。

階段三：反向發展、重回以傳統安全治理為主的時代。2012年以來，南海區域的海洋治理又進入了管控爭端升温、地緣政治競爭升級的新階段。中國與東盟國家雖仍然積極磋商開展非傳統安全領域的合作，但是總體而言，由於美國南海政策經歷了冷戰以來最為重大的深度挑戰，菲律賓及其他聲索國海上單邊行動持續不斷，傳統安全治理佔據了主要議題。

從2012年中菲黃巖島事件、2014年中越中建南981事件、2019年中越萬安灘事件、2021年中馬在南康暗沙和北康暗沙的對峙、2023-2024年中菲在仁愛礁及仙賓礁的對峙、2025年中菲黃巖島的衝突，以及中美兩軍在2018年“9·30”事件，中國和有關爭端國、美國等就管控彼此的矛盾展開了一輪又一輪的對話，重點是防止擦槍走火甚至發生武裝衝突。特別是2013年中國與東盟國家開始磋商“南海行為準則”，這是管控領土和海洋管轄權主張衝突的重要舉措。

在《宣言》談判的過程中，各方也試圖通過五大領域的海上務實合作一方面產生“潤滑劑”效應、緩解海上緊張局勢，另一方面產生“催化劑”的效果、以增進彼此互信來為爭端的最終解決夯實基礎。

但在中國嘗試推進開展區域海洋非傳統安全領域合作的過程中，由於涉及每一個領域的合作幾乎都涉及主權和海域管轄權的爭端，從而使得非傳統安全治理與傳統安全治理之間緊緊纏繞在一起。非傳統安全領域的合作非但沒能持續起到“潤滑劑”和“催化劑”的作用，反而產生了新的矛盾。

雖然包括《聯合國海洋法公約》在內的國際法提出，海上務實合作作為臨時特殊性安排並不影響最終海域劃界，但菲律賓等部分聲索國仍然擔心區域海洋非傳統安全領域合作可能會加速中國向南沙羣島海域“擴張”，甚至部分聲索國事實上拒絕承認與中國存在海域管轄權爭議，從而要求將“承認單方面島礁和海域主張”作為開展合作的前提條件，並因此而爭吵不休。

2012年黃巖島對峙

2012年以後，中國嘗試和有關聲索國建立雙邊的海上問題磋商機制，比如中菲在2017年建立南海問題雙邊磋商機制，並積極推動中馬海上問題磋商機制落地。在此之前，中國和越南已經建立三個海上問題指導工作組，即海上共同開發磋商工作組、北部灣灣口外海域工作組、海上低敏感領域合作專家工作組。

雙邊磋商機制有助於避免信息不對稱引發的誤判及其導致的局勢升温，但其侷限性在於極其容易受到“單方面政治破壞”。比如，菲律賓在2023年以後加大海上單邊行動，並單方面中斷了中菲海警機構的聯絡熱線，雙邊南海問題雙邊磋商機制的功能也從推動海上務實合作“退化”到如何避免現地對峙和法律立場的衝突惡化。

事實上，從2023年的7-8月份開始，菲律賓馬科斯政府又在黃巖島挑起事端，破壞了中菲之間在菲律賓杜特爾特政府期間達成的共識和默契，雙方在黃巖島的矛盾快速激化、衝突接連不斷。兩國雖然也利用南海問題雙邊磋商機制及外長間的對話和通話，常識性地給局勢降温，但效果並不理想。

2024年11月，菲律賓通過“海洋區域法案”，開始在黃巖島新一輪的“以法開疆”，這促使中國不得不宣佈領海基線，並對於菲律賓的非法侵權行動採取應對性的措施，而雙方矛盾在這一系列過程中呈現垂直式的“螺旋式”升温。

中國在黃巖島設立國家級自然保護區為南海區域的“非傳統安全治理”與“傳統安全治理”負向相互纏繞破局做出了有益的探索，是推動海洋環境保護的功能從“潤滑劑”“催化劑”向“緩衝區”或“防火隔離帶”轉變。

一方面，中國在劃定保護區之後，將通過實施細則、監督監測機制等開展科研、生物多樣性調查、珊瑚礁修復、珍稀瀕危物種保護、漁業資源養護等多方面的活動，這將使得黃巖島成為南海區域海洋生物“資源存儲庫”和“科研實驗室”。

另一方面，保護區的建立明確了菲律賓漁民在黃巖島地區“哪些海域可以進”“哪些海域不能進”“哪些活動能行”“哪些活動不能行”，相當於給試圖通過漁業活動為養護、重新控制黃巖島的菲律賓政府劃定“一條紅線”，中菲之間圍繞菲律賓政府鼓勵漁民進入潟湖以達到“重返”目的從而引發的衝突也將得到消解。

事實上，漁業資源過度捕撈的情況在南沙羣島仙賓礁、仁愛礁也在上演，且有朝着向鱟藤礁、半月礁及其他南沙羣島目前無人居住的島礁蔓延的態勢。在菲律賓實施以漁業存在為牽引推進在南沙羣島的擴張主義政策的背景下，中國在黃巖島設立自然保護區的模式對於南海的傳統和非傳統安全治理都具有極為特殊的意義。

建立保護區不是目的，有效管控才是初衷

2024年11月中國宣佈黃巖島的領海基線，這是繼1996年宣佈西沙羣島領海基線，中國在時隔28年之後第二次宣佈南海部分海域的領海基線。當時的背景是菲律賓通過所謂“海洋區域法案”，這迫使中國箭在弦上不得不發。

在黃巖島領海基線宣佈之後，菲律賓馬科斯政府“狗急跳牆”，便從2024年底開始組織海岸警衞隊、水產與漁業資源局、海軍等機構的船隻及漁船，瘋狂地侵闖黃巖島，試圖“破”中國的領海基線。菲方利用美國及其他可以利用的力量和漏洞，海上強闖領海和空中飛越領空“蜂擁而至”。

一時間，國內輿論對黃巖島領海基線“宣而不守”不解，菲律賓國內更是志得意滿。特別是2025年8月中國海軍的“桂林”號驅逐艦和海警3104艦相撞，被菲律賓馬科斯政府及部分人士“引以為豪”。

事實上，宣佈領海基線只是第一步，建立黃巖島區域海洋秩序才是初衷。建立國家級自然保護區並不是目的，規範這一地區的漁業秩序、構建綠色和可持續的海洋開發利用秩序才是中國的出發點。

中菲南海對峙

但黃巖島是中國在南海有效管控的薄弱區。一方面，中國在黃巖島海域缺乏“固定”空間做支撐，現階段仍主要依靠海警船流動巡邏值守。另一方面，中國一直從人道主義的角度出發，允許菲律賓在這一區域開展非法漁業活動，但菲律賓政府和政客卻將這視為一張對黃巖島提出權利主張的“政治牌”。

從增加對手成本、消耗對手精力的角度審視，菲律賓和美國當然希望中國能繼續加派輪流駐守的海警船，並牽制海軍艦船保持警戒，從而將中國的力量牽制在第一島鏈內。

但是從中國的角度看，如果不能建立固定、穩定的執法基地，勢必將投入難以想象的人力、物力和財力，而且最終效果也難言理想。特別是菲律賓習慣使用“以小博大”的策略，使得中方的海上力量壓倒性優勢“無用武之地”。

事實上，從現地執法的客觀場景看，中方在黃巖島的“攔截式”的執法模式難度大、風險大。針對菲方艦隻頻繁侵闖位於黃巖島的領海，中國執法船理論上需要在約65公里弧長的戰線上和菲律賓船隻玩“老鷹捉小雞”的遊戲。中國雖然可以有效攔截，但需要投入數倍以上的力量。

如果菲方增加侵船隻、從空中進行侵權，中國由於無法長期駐守大量執法船而難以在短時間內實施有效應對。與此同時，依託海上流動的科研平台和監測設施，中國也很難對黃巖島海域的生態環境進行治理，包括數據傳輸、科學試驗等都必須依託科學試驗平台的支撐。

因此，中國雖然建立了自然保護區，但能不能真正起到緩解中菲在黃巖島的矛盾，這取決於截然相反的兩種情況。

正面：菲律賓倘若能接受現實，自覺遵守，停止在黃巖島海域基於政治目的的非法漁業活動，中國建立自然保護區的目標就能達到，中菲在黃巖島的矛盾也能得到一定程度的緩解。

反面：如果菲律賓馬科斯政府出於“泄憤”，繼續刻意組織漁船、海岸警衞隊船隻和公務船在黃巖島海域實施侵闖行動，那麼中方出於有效管控現地形勢的需要，將不得不採取進一步措施，旨在提升態勢感知和及時應對的能力。

中菲南海對峙

中方提升現地管控和應對能力的選擇包括在黃巖島以某種合適的方式建立穩定的支撐平台，並部署相應的海空域態勢感知設施、執法船隻及人員等，支持海警持續開展巡邏和有效監管、執法。

冰凍三尺非一日之寒。菲律賓如果不能解開胸中的心結，勢必還會在黃巖島死磕到底，中菲之間的矛盾也不會就此止息。所不同的是，隨着中國宣佈領海基線和建立自然保護區，中菲在黃巖島的較量將從“現地”和“國際法”的較量轉向彼此國內法律的衝突，雙方的矛盾將更為尖鋭。

倘若菲律賓仍然一意孤行、過度自信，這將使得中方“應對式”地採取“縱深”策略，在合適的時機、合適的地點、合適的方式來維護合理、合法的主權和相應的海洋管轄權！  

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