彭波：在WTO談判中，中國為什麼不再尋求新的特殊和差別待遇？

【文/觀察者網專欄作者 彭波】

當地時間9月23日，中國國務院總理李強在出席第80屆聯合國大會相關活動時向全世界莊嚴宣示，中國作為負責任的發展中大國，在世貿組織當前和未來談判中，將不尋求新的特殊和差別待遇。

李強總理代表中國作出的宣佈引起了國內外人士的極大關注和興趣。

什麼是“特殊和差別待遇”？

“特殊和差別待遇”（Special and Differential Treatment，簡稱S&DT）是世界貿易組織（WTO）規則體系中一項重要的原則性安排，其核心目的是承認並照顧發展中國家成員在經濟發展水平、管理能力、制度建設等方面與發達國家存在的客觀差距，允許它們在履行WTO義務時享有享有一定的優惠待遇。主要體現在以下幾個方面：

作者整理製圖

“特殊和差別待遇”是WTO協定體系中總結歷史經驗所作出的機制設定，發展中國家普遍享有。其法律基礎遍佈於各多邊協定中，如：《1994年關税與貿易總協定》（GATT）第18條（允許發展中國家為保護幼稚產業採取限制措施），《服務貿易總協定》（GATS）第4條（促進發展中國家參與服務貿易），《與貿易有關的知識產權協定》（TRIPS）第66條（給予最不發達國家更長的過渡期）。各類部長級會議決定、宣言（如《內羅畢決定》《巴厘島一攬子協定》等等）。

在一定意義上，可以將“特殊和差別待遇”理解為多邊貿易體系中的“扶弱機制”，旨在幫助發展中國家更好地融入全球經濟，從貿易開放中獲益，促進發展。同時避免因過快或過嚴地承擔普遍性義務，而對其脆弱的經濟造成不必要的及過大的衝擊。

對於經濟實力較強的國家來説，這種機制安排也是有利的。從經濟方面來説，發展中國家更好地融入全球經濟，有利於發達國家更好的與之開展貿易，共同發展。根據經濟學原理，市場越大，交換越充分，經濟利益也就越大。

政治上的意義其實更加突出。對發達國家而言，這有利於拉攏發展中國家更好地加入己方陣營，與自己在政治上保持一致。否則，如果發展中國家與發達國家根據同樣的條件參與國際貿易，肯定對它的發展不利，就可能被迫在政治上尋找其他的出路，反過來對發達國家也不利。

比如説，1946年蔣介石政府與美國簽訂了《中美友好通商航海條約》，規定雙方在基本上同等的條件下開展通商貿易。這個協定在形式上平等，但在實質上是極不公平的，因為當時中國的經濟實力無法承受跟美國在同等條件下進行競爭。顯而易見的結果就是條約簽訂之後，美國產品蜂擁而入，民族資產階級無法生存，最終倒向社會主義。而對美國來説則不得不承受“丟失中國”的重大政治後果，損失慘重。

中國為何享有特殊和差別待遇？

中國之所以長期享有世界貿易組織（WTO）中的“特殊和差別待遇”，其根本原因在於中國在加入WTO時的經濟和社會發展水平被國際社會普遍認定為屬於發展中國家，這一身份認定是多方面因素共同作用的結果。具體可以從以下幾個方面來理解：

1）基本國情支持這方面的合理要求

2001年中國加入WTO時，儘管已是全球重要的貿易國，但還是一個典型的發展中經濟體，其整體經濟發展水平與發達國家存在巨大差距。

一是人均GDP較低；2001年中國人均GDP僅為890美元（世界排名第138位），普遍被看作屬於“低收入國家”行列。不僅遠低於世界平均水平，更無法與美、歐、日等發達經濟體相比。

二是產業結構不均衡；經濟在總體上還是以勞動密集型產業和製造業為主，服務業和高科技產業相對薄弱。

三是區域發展極不平衡：雖然東部沿海地區處於快速發展當中，而廣大中西部地區仍相當落後。兩者之間存在巨大的經濟鴻溝，難以突破。

2001年，多哈，中國加入世界貿易組織

基於這些客觀現實，無論是中國自身還是國際社會，在談判和審議過程中都一致認可中國的“發展中國家”地位。因此，中國在入世議定書中，獲得了相應的過渡期安排和靈活性等方面的優惠待遇。

2）中國入世接受了較為嚴格的條件

但是，中國獲得的“S&DT”的這些安排並非“免費午餐”，而是中國在其他方面承擔巨大開放壓力下，換取加入世貿的結果。

在入世談判中，中國實際上承擔了比一般發展中成員更高的義務。例如入世時承諾的工業品平均約束關税為9.1%，高於同期多數發展中國家的開放水平。當時韓國、阿根廷、巴西和南非的工業品約束關税分別為10.1%、30.8%、30.8%、15.7%，均顯著高於中國。農業領域義務更是極為嚴格。農產品平均關税降至15.2%，遠低於發展中成員56%的平均水平。中國還率先將農業綜合支持量（AMS）約束為零，放棄了使用農業“發展箱”補貼和農業出口補貼的權利。這意味着中國不能像其他發展中成員那樣，對農業提供較高補貼以保護本國農民利益。中國在金融、電信、分銷等眾多服務領域同樣作出了高水平開放承諾，開放程度和廣度遠超一般發展中成員。另外，雖然WTO允許發展中成員在履行義務時享有較長的過渡期，但中國在許多領域主動縮短或放棄了過渡期安排，以更快適應國際規則。

商務部及相關專家明確指出：“中國在加入世貿組織的過程中，已經作出了與自身當時發展階段和經濟水平相符的承諾和義務，很多方面的開放水平要高於一般發展中成員。”總之，中國加入世貿並不是因為某個國家的恩惠，而是做出了巨大的犧牲換來的。

在這麼苛刻的條件下，中國才得以加入世貿組織，獲得了合法的與“特殊和差別待遇”相關的安排。因此中國享有這個權利是完全合理的。

3）美國認為中國入世對其有利

更重要的原因是，相關資料表明，在中國加入世貿組織（WTO）時，以時任總統克林頓為代表的美國政府認為此舉對美國是有利的。

一是迎合國內商界和資本的利益；長期以來，中國的改革開放吸引了大量美國資本進入。美國企業利用“在美國研發、在中國生產、再高價賣回美國”的模式賺取了鉅額利潤。蘇聯解體之後，美國人普遍相信“歷史的終結”，推崇新自由主義經濟理論，信奉自由貿易。並且預見到中國龐大市場的潛力。一個開放的中國將為美國商品和服務提供巨大的出口機遇，促進美國經濟增長。因此，支持中國入世是維護美國商人和投資者利益的直接選擇。

二是作為改變中國的手段。克林頓與相當一部分美國人相信，一旦中國成為WTO成員，就必須遵守這些規則，這為美國提供了合法手段來約束和規範中國的經濟行為，使其按照“美國的規矩”行事。一個通過貿易與世界深度綁定的中國，被認為更有利於世界的和平與穩定。克林頓還相信可以通過接觸來改變中國。也就是説，接受中國加入世貿，會增強美國“和平演變”中國的可能性。

綜上所述，推動中國融入全球經濟體系被視為美國一項具有前瞻性的外交戰略。這種情況下，中國得以加入 WTO並獲得一定的優惠待遇，可以被美國及其他西方國家所接受。

4）中國實際上享受的優惠並不多

中國自2001年加入WTO時，被認定為“發展中國家”，因此有權享有上述“特殊和差別待遇”。但在實踐當中，中國並未廣泛使用這些優惠。尤其在關税減讓、服務業開放等方面，中國的承諾水平已接近甚至超過部分發達國家。截至2025年，中國的平均關税從入世前的15.3%降至7.3%左右，接近發達國家水平。而且在實際工作當中還存在諸多的進口優惠政策，中國的實際關税水平比名義水平要低得多。服務業開放超過120個分部門，遠高於一般發展中成員。WTO貿易政策審議報告（TPR）多次指出中國開放承諾超出一般發展中成員。

中國在農業、製造業、金融、電信等領域主動大幅開放市場，並未頻繁援引S&D條款。根據WTO秘書處統計，WTO各項協定中包含約155項S&D條款。截至2020年，中國僅在14個S&D條款中受益，佔全部條款的9%。這一數據説明中國在實踐中對S&D待遇的依賴度很低。

中國近年來多次主動放棄部分S&D待遇。例如，2022年在新冠疫苗知識產權豁免談判中，中國宣佈不尋求豁免靈活性。

2021年，中國加入世貿組織20週年之際，中國宣佈：已經完全履行加入時的承諾。

中國角色與定位進入新的歷史階段

近年來，百年未有之大變局加速演進，國際格局深刻調整，國內外形勢發生劇烈變化，許多現實發展與最初的預期大相徑庭。這一宏觀背景也深刻影響着中國在世界貿易組織（WTO）中的地位與權責，推動其角色與定位進入新的歷史階段。

1）國際貿易環境面臨嚴峻挑戰

近年來，多邊貿易體制正遭遇前所未有的衝擊。全球範圍內單邊主義、保護主義持續抬頭，個別大國頻繁挑起貿易戰、加徵關税，嚴重破壞以規則為基礎的國際貿易秩序。WTO爭端解決機制因上訴機構停擺而陷入癱瘓，改革進程長期停滯，其權威性與執行力受到嚴重削弱。在此背景下，國際社會普遍期待主要經濟體展現領導力，採取切實行動，重振對多邊貿易體系的信心。

2）中國從“適應者”向“塑造者”轉變

自2001年加入WTO以來，中國積極把握全球化機遇，依託自身制度優勢與不懈奮鬥，實現了經濟跨越式發展。如今，中國已成為世界第二大經濟體、第一大貨物貿易國，在全球經濟格局中的地位發生了根本性轉變。儘管人均GDP仍處於中等收入水平，區域發展不平衡問題依然存在，但中國經濟的總體規模、市場深度和全球影響力已遠超傳統意義上的發展中國家，甚至超過多數發達國家。

在部分高科技領域，如5G通信、光伏產業、新能源汽車等，中國已具備全球領先優勢。2024年，中國經常賬户順差達4220億美元，其中貨物貿易順差高達7679億美元，全年對外貿易順差為9920億美元。這些數據充分彰顯了中國製造業的強大國際競爭力和在全球供應鏈中的關鍵地位。這一發展成就，使中國具備了承擔更大國際責任的實力與底氣，也要求其在國際規則制定中發揮更積極、更主動的作用。

3）順應全球倡議，彰顯大國擔當

近年來，部分發達國家，尤其是美國和歐盟，持續質疑中國等經濟規模龐大、技術能力突出的“發展中大國”繼續享受WTO框架下“特殊與差別待遇”（S&DT）的合理性。他們認為，中國的經濟總量、貿易份額和產業競爭力已遠超一般發展中國家，長期享有政策靈活性和過渡期安排，既不符合現實，也有損多邊貿易體制的公平性。

美國在特朗普政府時期即多次公開施壓，主張改革WTO的S&DT規則，要求取消“自我認定”發展中國家身份的做法，提出應建立基於客觀指標（如人均GDP、全球貿易份額、產業競爭力等）的“畢業機制”，防止高收入或高競爭力經濟體濫用發展中國家待遇。歐盟也支持對S&DT進行現代化改革，強調待遇應更具針對性、透明度和實效性，避免普惠式、無差別的優惠安排。

與此同時，一些新興經濟體已率先調整立場。如韓國於1996年宣佈在WTO談判中不再尋求S&DT；巴西於2019年作出類似承諾；新加坡、智利、沙特阿拉伯等國也在特定貿易協定或談判中聲明不再尋求新的特殊待遇。但他們並未完全放棄“發展中國家”身份，也未退出所有現有優惠。

在此背景下，中國宣佈在WTO當前和未來談判中不尋求新的特殊與差別待遇，既是順應國際規則演變趨勢的務實之舉，也符合全球主要經濟體的普遍實踐。這一決策並非孤立行為，而是在複雜國際環境下，中國主動塑造負責任大國形象、推動多邊貿易體制改革的重要體現。

“不尋求新的特殊與差別待遇”意味着什麼？

1）官方解讀：是堅定維護多邊貿易體制、落實全球發展倡議和全球安全倡議的關鍵舉措

9月23日，國務院總理李強在公開場合宣佈中國在世界貿易組織（WTO）當前和未來談判中將不再尋求新的特殊與差別待遇（S&DT）。隨後，中國商務部就此作出權威解讀，指出這一立場宣示是中國基於統籌國內國際兩個大局作出的重大決策，是堅定維護多邊貿易體制、落實全球發展倡議和全球安全倡議的關鍵舉措，有助於為全球貿易與投資的自由化、便利化注入強勁動力，推動全球經濟治理體系朝着更加公正合理的方向改革。

當前，以規則為基礎的多邊貿易體制正面臨嚴峻挑戰。在此背景下，中方主動提出不尋求新的特殊與差別待遇，進一步彰顯了支持多邊主義的堅定立場和負責任大國的擔當。

對此，商務部還明確了三個不會變：中方作為發展中成員的地位不會變，捍衞發展中成員正當權益的決心不會變，推動全球貿易投資自由化便利化的立場不會變。

商務部明確表示，中國仍是世界上最大的發展中國家，始終是“全球南方”的重要一員，永遠與發展中國家站在一起。中方將一如既往地全面深入參與WTO改革進程和國際經貿規則重構，致力於推動達成更多具有發展導向的成果，促進全球經濟治理體系更加包容、公平、可持續。

此外，中方也澄清，這一承諾僅適用於WTO“當前及未來”的談判議程，不影響中國依據現有協定所享有的權利和靈活性。換言之，中國並未放棄已獲得的合法發展空間，而是在新議題上採取更為積極、務實和負責任的姿態。

9月24日，商務部舉行重要事項吹風好，闡述“三個不會變”：中方作為發展中成員的地位不會變，捍衞發展中成員正當權益的決心不會變，推動全球貿易投資自由化便利化的立場不會變。

2）政策分析：中國的表態具有標杆意義

a.國際戰略考量

首先，推動WTO改革與多邊貿易體制振興。中國此舉釋放出堅定支持多邊主義的強烈信號，回應了國際社會對WTO改革停滯不前的普遍關切。通過主動承擔更大責任，中國為打破談判僵局、重建共識提供了政治動力，有助於增強各方對多邊貿易體制的信心。

其次，回應發達國家長期質疑。近年來，美國、歐盟等主要經濟體持續批評中國以“發展中國家”身份享受特殊待遇，認為其龐大的經濟規模和出口競爭力已遠超傳統發展中國家水平，繼續享有S&DT有失公平。中國主動宣佈不尋求新的優惠安排，實質上化解了這一爭議焦點，減少了外部對中國“搭便車”的指責，為推進WTO實質性改革掃清障礙，並有助於緩和南北分歧。

再次，發揮引領與示範效應。作為全球最大的發展中經濟體，中國的表態具有標杆意義。此舉有望激勵其他新興市場和發展中大國在力所能及時承擔相應國際責任，共同推動構建更加公平、合理、包容的國際經貿秩序，提升發展中國家整體話語權的同時，避免“發展中國家”身份被濫用或泛化。

b.國內政策與經濟現實

第一，主動承擔國際責任的戰略選擇。儘管中國經濟總量位居世界前列，但人均GDP仍處於中等收入水平，城鄉差距、區域發展不平衡等問題依然突出。在此背景下，中國主動在新談判中放棄部分政策空間，是中國結合並在一定程度上超越自身的發展水平與能力，主動承擔國際責任的表現。體現了超越短期利益、着眼長遠格局的責任意識，是一種“能力所及、道義所在”的戰略自覺。

第二，服務於高水平對外開放的內在需要。當前，中國正加快構建新發展格局，推進制度型開放。主動減少對特殊待遇的依賴，有助於增強國際社會對中國遵守國際規則、深化市場開放的信任，為中國企業“走出去”、吸引高質量外資、參與高標準國際經貿合作創造更有利的外部環境。同時，這也倒逼國內產業加快轉型升級，提升在全球價值鏈中的地位，助力實現高質量發展。

總體而言，這一決策既是對國際期待的積極回應，也是中國自身發展階段演進的必然結果，體現了原則性與靈活性的統一、道義擔當與現實利益的平衡。

中國舉動為遏制全球“逆全球化”趨勢注入了正能量

中國宣佈在世界貿易組織（WTO）當前及未來談判中不再尋求新的特殊與差別待遇，是一項具有深遠戰略意義的決策。這一舉措既彰顯了中國作為負責任大國的擔當，也反映了中國基於自身發展水平提升和國際環境深刻變化所作出的務實選擇。此舉有助於推動WTO改革進程，增強多邊貿易體制的權威性與活力，回應國際社會對更加公平、公正貿易規則的期待，同時也有利於鞏固中國與發展中國家之間的團結與合作。

當然，這一決策也面臨一定的挑戰。中國希望通過這一舉措，回應部分國家的批評。然而，在一些西方國家的視角中，中國的發展本身似乎已成為“原罪”——只要中國持續發展，批評的聲音便難以停息。

中國也希望以自身的開放姿態引領更多國家走向開放與合作。這一願望具有合理性，也必將產生積極影響。從歷史經驗看，一國的開放往往能帶動他國跟進，形成良性互動。例如19世紀英國推行自由貿易，推動了全球範圍內的貿易自由化進程。然而，並非所有國家都會同步響應——美國當時便選擇反其道而行之，利用英國的開放政策加強自身貿易保護，借力發展本國產業，最終實現對英國的超越。

當今中國不斷擴大開放，包括主動放棄新的特殊與差別待遇，無疑為遏制全球“逆全球化”趨勢注入了正能量。但這一努力勢必遭遇阻力，尤其是來自美國的系統性遏制與破壞。美國近年來推行單邊主義、保護主義和“小院高牆”策略，正在不斷削弱多邊貿易體系的根基。

儘管如此，中國擴大開放的根本出發點在於自身長遠發展的內在需要，其紅利不僅惠及中國人民，也將為全球經濟的穩定與繁榮作出重要貢獻。個別國家的阻撓或許能延緩進程，卻難以逆轉歷史大勢。面向未來，中國將繼續堅定維護多邊貿易體制，推進高水平對外開放，深化南南合作，以實際行動推動構建開放型世界經濟，促進全球包容性、可持續發展。

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