十年面壁：“優化地方營商環境”不應淪為口號式吶喊

【文/觀察者網專欄作者 十年面壁】

“在茅台鎮投資8億多元建好的白酒生產廢水處理廠，卻被當地政府單方面解除合作，並強行接管了。”近日，貴州仁懷市一廢水處理廠被“強行接管”一事經媒體報道後引發熱議。面對洶湧的輿情，當地政府也開展了提級調查。

今天，筆者就從這事出發，探討地方政府在招商引資、項目建設以及營商環境等方面面臨的諸多現實問題。

根據網上有關描述，此次事件爆發的兩大誘因，一方面在於該PPP項目污水處理能力不達標，導致地方政府在環保考核時被問責；另一方面，該項目可能還需要一些財政資金的補貼，但地方政府財政捉襟見肘，財政支付難以為繼。

這些信息是否為真，有待官方結論，但目前來看，上級的考核和財政的制掣，確實是一些地方政府在決策時經常面臨的兩種現實約束。

涉事企業 圖自《中國新聞週刊》

一、上級考核，地方政府面臨的決策壓力

熟悉體制的朋友都知道，來自上級考核，不僅關係到被考核官員的政治前途乃至個人命運，甚至還關係到一個部門、一個地方的政治生態位。然而上下級之間存在着各種體系性的認知和信息偏差，就會導致在權力的力場下，很多決策方案產生偏倚。

從理論上來講，最接近問題一線的人拿出的解決方案可能是最務實的，然而這種務實，卻可能存在着兩種致命的缺陷：一是監管者與監管對象之間的“合謀”與權力尋租；二是各地、各部門之間情況各異，如果沒有一個統一的指導思想、考核標準，上級部門的威信不僅大打折扣，而且政府系統會呈現碎片化，各部門、各地方也就難以形成合力。

正因為如此，上級對下級的考察，不僅意味着對下級行政行為的監督和糾偏，還要秉持着一碗水端平的態度，對考核指標、考核細則齊一化。為了呼應羣眾的需求，很多時候甚至還要“理想化”，典型的如“命案必破”“淨化網絡空間”等等。

正因為考核的巨大壓力，下級出台有關政策、推進有關工作落實的時候，就會產生諸多怪相。比如，前段時間有個銀行工作的朋友跟筆者吐槽，説為了減少電信詐騙，銀行出台了奇葩規定，凡他的儲户被電詐了，他就要扣發績效獎金。而正因為這項規定，在儲户大額或頻繁動用資金時，各網點會有各種或明或暗的限制。儲户在遇到動賬限制時不僅態度對抗，還要各種投訴，這讓他“啞巴吃黃連”。

二、財政壓力，地方政府的甩包袱衝動

至於財政壓力，這兩年不少地方在新舊動能轉換中面臨諸多問題，税源大幅下降，而各種支出款項卻與日俱增。一些地方為了三保（保工資保運轉保民生），甚至要用上挪用專項資金、加大罰沒力度等竭澤而漁的手段。

筆者身邊的一個城市，在前幾年為了解決城市擁堵問題，投入鉅額資金去建設高架路網，擁堵問題是解決了，但欠了一屁股債。照例這些債務由平台公司或市屬國企承擔。然而隨着這兩年各種收入下降，地方政府對平台公司或市屬國企的撥款力度下降，這些公司就會對上下游的合作企業、承攬工程的團體或個人產生各種拖欠，進而導致一系列的信訪事件。

一個私營業主在和筆者交流時曾這樣表述：東部一些較為發達的區域，打過財政充裕的“富仗”，膽子大眼界高，鋪的攤子比較大；這兩年伴隨着土地財政的崩盤，各種財政收入鋭減，收入彌補不了前幾年擴張留下的窟窿，日子反而不如一些中西部地區“沒有過過富日子的”城市。

為了避免各種信訪事件，個別官員難免會想到歪招進行“開源節流”。典型的如前段時間被詬病的“遠洋捕撈”，以及對各種應付未付的甩包袱。筆者就曾聽聞某個項目因為財政補貼壓力大，相關部門開會定調要拿下，同時要求有關人士“找個合情合理合法”的理由。

三、逐利天性，民營企業的“阿喀琉斯之踵”

很多企業在進行自我宣傳的時候，比較喜歡強調企業的“社會責任感”，比如其產品或服務能“提升社會福利”“促進節能減排”等等，實際上逐利才是他們的天性，這是常識，在民營企業或民營資本中尤為突出。而目前地方政府的招商引資工作中，民營企業、民營資本又佔據相當的比例，在逐利天性的驅使下，他們賺錢的動作也可能產生變形，而這些也將會成為企業發展的包袱。

關於企業逐利天性導致的諸多社會惡果，有很多現成的例子，如外國資本的遊説制度，導致槍支氾濫、藥物濫用等等。其實國內這些例子也屢見不鮮，如一些企業經過計算，非法排污面臨的罰款成本遠低於改進設備改善工藝，那他們寧可認罰款也要亂排亂放，幾乎很少考慮負外部性。

細究起來，相當一部分民企甚至一些國企，都會在逐利的原始本能中，嘗試突破規則的限制，也因此出現了很多違法違規的操作。串標圍標、偷工減料、偷税漏税、各種利益輸送……很多企業的違規操作，根本無需嚴查即可四面透風。一個小私營業主曾極端地表示，他的產業如果完全依法依規，嚴格按照各種安全生產流程，將無利可圖。而這些違規操作，在進行“清算”的時候又成了企業被拿捏的包袱。

新聞事件中的廢水處理廠有沒有違規目前不得而知，但筆者曾聽説某排污企業為了規避環保督察，擅自修改關鍵指標的在線監測參數導致數據大面積異常。除此之外，一些企業通過數據造假騙取財政補貼的案例也層出不窮。

這就導致了，很多企業是經不起審查的。而上文提到的“合謀”或權力尋租，又讓官員們在為企業辯護時處於瓜田李下的境地，投鼠忌器，使得一些在決定招引企業命運的關鍵會議上，很容易通過一些對招引企業不利的動議。

四、關於營商環境建設的一點思考

廢水處理廠困局是一個縮影，它凸顯出推進基層治理現代化進程面臨的制度性梗阻。

優化地方的營商環境，不應該淪為口號式的吶喊、標語式的宣傳，而應該更深入地去思考，如何讓考核體系不再使地方政府披着合理程序的外衣，做出引發輿情的決策？如何建立足夠的承諾保障，在推促企業健康發展的同時，讓企業能夠安心地投資生產？怎樣在財政收縮的背景下，能夠確保政策的設計初衷與最終的執行不會產生扭曲變形？

這些追問沒有標準答案，但正是這些沒有答案的問題，卻考核着基層治理體系和治理能力現代化進程。當我們在討論營商環境時，或許更應該思考：如何讓制度真正地圍繞契約精神和法治建設服務，推動市場在資源配置中的決定性作用，而非成為權力的一個修飾語？

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