呂德文：基層沒錢了怎麼辦？

【文/ 呂德文】

當前基層治理正陷入多重現實困境：衞星遙感“一刀切”執法缺乏溝通空間，基層債務與歷史遺留問題疊加形成惡性循環，減負口號喊響多年後卻不得不面臨”體制降速”與活力消退。儘管幹部待遇逐漸拉平、會議文件有所減少，但無效問責、兜底壓力與少數人綁架政策等問題依然存在。

基層工作正從“發展導向”轉向“維持型治理”，如何在有限資源下承擔好責任與保持住活力，已經成為基層治理的新挑戰。

關於“一刀切”

基於衞星遙感技術的霸權治理，對基層的傷害還是很嚴重。有關部門雖然已不再將衞片當作直接執法依據，但從實踐看，國土資源督查部門只能以衞片為依據，否則根本就管不過來。

基層哪怕實事求是調查了，有了事實依據和合理理由，但基本上沒有討價還價空間，督查部門根本就不見面、不溝通，只要整改結果。讓人比較滿意的是，有些地方羣眾在燒草木灰，沒人管。環保部門監測到了，只是提醒，但不會問責。

河北某農場不同季節的衞星遙感圖片 自然資源部國土衞星遙感應用中心

關於基層待遇

從調查的情況看，越是具有財政自主性的鄉鎮街道，財政困難越明顯。反倒是一直依靠上級財政兜底的地方，影響不大。

東部某發達地區鄉鎮，因為津補貼規範了，獎勵基本上沒有了，績效也減少了，幹部收入減少了1/3。某次發達鄉鎮，以前依靠鄉鎮自籌的績效，基本上發不出來了。但西部貧困鄉鎮，幹部的待遇這幾年沒受任何影響。當地省會城市和市州貧困鄉鎮同級別幹部的待遇，相差不大。全國基層幹部的待遇在拉平，算是一個新現象。

關於基層負擔

這兩年，基層負擔的確得到了根本性逆轉。一位鄉鎮書記説，過去，他一週有個一天時間沒有會議，就算是很好了；現在，他一週有一天的會，都算多了。上級檢查督查也少了，文件雖然還有一些變相下發的，但總體上也減少了不少。

這固然是中央花大力氣專項整治的結果。但很多基層幹部卻不這樣認為，他們調侃：主要是沒錢折騰了。現如今，各地都在節約過日子，搞正事都不夠錢了，搞形式更沒錢了。

關於基層債務

我的主觀印象是，基層債務增加了。

鄉鎮和街道的債務，主要是因為項目建設造成的。有些項目是自己主動做的，投下去就是打水漂。前幾年，某縣的主要領導在全縣推廣鄉村振興示範，幾乎每個鄉鎮都通過借債搞了一兩個示範點，花了一兩千萬。結果，領導高升了，但鄉鎮幾乎都留下了鉅額債務。

村一級都有債務，不少都是來自於上級不接地氣的政策。比如，在耕地進出平衡的整治過程中，很多村都花錢開荒種地，一個村為此留下十幾萬債務也是正常的。更為普遍都是，有些項目雖然申請下來了，但資金卻撥不下來，導致事實上的債務。

據某位基層領導説，現如今，只有鄉村振興銜接資金專款專用，其他上級下來的項目資金，縣財政都統一統籌了。這就導致了一個結果，鄉鎮街道申請項目，哪怕做完了，但也可能是事實欠施工方的項目資金。

財政部部長藍佛安：“加強基層“三保”財力保障。2024年我們中央財政安排對地方轉移支付預算超過10萬億元，並督促地方將財力下沉基層，優先足額安排“三保”經費預算。我們這裏所説的基層，主要是縣一級。” 央視新聞

關於歷史遺留問題

幾乎所有鄉鎮街道都以“維持”的心態開展工作。發展是不可能了，尤其是不能形成閉環的發展，基層領導有點害怕。

現如今，政府發了專項債，鼓勵城市更新。但很多街道都不敢申請項目，或者不敢申請多，因為，城市更新以後，這個債務怎麼還，沒個説法。債務是最主要的治理後遺症，基層基本上沒辦法。某鄉鎮每年年某都要準備十萬元，就等着給上門的債主發點安慰。一個債主，政府欠了好幾百萬，但每年只能從十萬元裏得兩千元，相當於是發個紅包，聊以自慰。

城市裏的不少街道，都在化解前些年城市開發帶來的後遺症。房價下降，開放商破產或者跑路，留下那些被拆遷的居民天天上訪，真不好辦。在貧困地區，最麻煩的是扶貧搬遷安置小區。脱貧户都住在一個小區裏，小區的公共服務都得政府提供，如房屋漏水、物業管理。

很多社會問題，如果在原來的村寨，還可以通過熟人社會自行消化，但到了城市社區，人們之間雖然熟悉，卻不可能有熟人社會的功能了，社會問題直接湧入政府。典型如未成年保護，有些脱貧户實在沒辦法，大人要外出務工，未成年人獨自留守老家上學，監護是個大問題。有些未成年人遭遇侵害，家庭失效，社區瓦解，政府介入又不容易，挑戰很大。

關於無效問責

基層現在基本上是憑良心做事。“減負不減責任”，雖然基層減負了不少，但問責還是不減。多做多錯這個邏輯，還是通的。某地在有關部門的催促下，好幾個村積極建骨灰堂，羣眾高興，基層也覺得做了好事。但因為工作太倉促，有關土地審批手續沒及時辦理，屬於未批先建。結果，村幹部要受處分，這讓鄉鎮黨委很為難。

中部某鄉鎮的領導説，他們班子成員，1/3背過處分，有能力的主要領導對於誰去背處分，需要權衡，儘量讓老同志背，不要影響年輕同志的提拔。實際上，在缺乏激勵的情況下，問責的效果已經大打折扣了。對於很多基層幹部而言，問責已經無所謂了。西部某鄉鎮，工作氛圍挺好的，他們説“憑良心做事”，不可能超出自己能力去做太多的是，但本職工作肯定完成。

因此，現如今的基層，要攻堅克難，轟轟烈烈搞發展，估計是不太行了。但維持基本秩序，可以充分相信基層幹部的責任心。

2019年3月中共中央辦公廳發出《關於解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，明確提出將2019年作為“基層減負年”

關於兜底型治理

各地普遍出現了兜底型治理的情況，凡是羣眾的事，都要管起來，但又不一定管得好。

某地為了治理地質災害，對村民自建房的護坡有專項資金補助。結果，村民都形成了習慣，以為只要蓋房就有補助。如果項目資金沒下來，就覺得是村幹部貪污了。

一些地方出現了“上面做好人，基層做冤大頭”的局面。很多上級部門在發展或服務民生過程中，只出政策，只提要求，卻沒有配套資金。基層其實很為難，現在各地財政普遍困難，但上級的要求還在不斷增加。比如，某省出台了基本喪葬服務減免政策，全省户籍人口均可免除遺體接運、存放、火化、骨灰寄存等基本服務費用。

有些縣級財政有困難，壓力挺大的。有些領導來視察，提這個要求，那個要求，但都未必適合實際；為了解決問題，一些領導對羣眾承諾了不切實際的東西，結果政策上和資金上又沒辦法兑現，基層很難辦。有基層幹部説，羣眾但凡是出了點事，一定要找政府。誇張點説，哪怕是路上摔了一跤，也要找政府負責。

關於少數代表多數

在很多地區，政法機關羣眾滿意度測評和紀檢部門的黨風廉政測評，對於推動基層工作，挺有效的。羣眾滿意度這個東西，是好也不好。在西部某街道調研時，基層領導説，街道的工作就是服務羣眾，羣眾願意到街道來反映問題，是好事。但客觀上，羣眾不自覺地藉此把很多自己的事甩包袱給政府。比如，老舊小區的物業，基本上只能靠街道去兜底。如果不兜底，羣眾基礎就可能出問題。

現如今，無論是城市，還是農村，都推行了12345，這就給那些極端自私自利的人提供了要挾政府的便捷途徑。少數自私自利的人代表了廣大羣眾，這實在是影響社會公平的關鍵問題。

總體上，現如今的基層，進入另一個新常態。過去，基層是發展導向，基層圍繞了項目、資源運轉，有了項目資源，就可以提供服務。現如今的基層，普遍進入了沒有錢，不知道怎麼辦事的局面。

如果説，過去相當一段時期的基層出現了體制過熱、負擔過重的問題的話，現如今的基層，則進入了體制運轉降速、無所適從的問題。基層事務簡單了，負擔也少了，活力卻也沒有了。