轉移支付資金超10萬億，部分資金分配不合理、閒置或挪用，如何強監管

為解決地方間財政不平衡，中國近年來通過超10萬億元轉移支付來均衡地區間財力差異，促進區域協調發展和國家長治久安。如何規範、高效使用這筆鉅額資金自然也成了監管重點。

近期，28個省份陸續公開當地2024年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告（下稱“審計報告”），部分省份指出當地相關轉移支付存在問題，包括資金下達不及時、資金分配不合規或不夠科學合理、部分轉移支付資金閒置或被挪用等。

對此，國務院已經部署加強轉移支付制度建設，強化監督，進一步規範轉移支付預算編制、執行和資金使用、管理等行為。

審計問題全掃描

為了促進基本公共服務均等化，促進區域協調發展，中國政府間轉移支付整體規模逐年攀升。財政部數據顯示，2024年僅中央對地方轉移支付約100397億元，2025年這一數字預計為103415億元。

在地方財政收支矛盾加劇的當下，越來越多基層政府加大力度爭取上級轉移支付，這也使得轉移支付資金如何科學合理地分配至關重要。為此各級政府對不少具體轉移支付項目出台了相應資金分配管理規定，但實踐中有的地方沒有制定相關資金管理規定，或者不執行相關規定。

比如，甘肅審計報告在重點審計一些省級部門預算執行情況時發現，部分部門對參與分配和管理的專項轉移支付資金重視程度不夠、監督管理不嚴，26項未制定資金管理辦法即分配資金，10項分配下達時未有效利用項目儲備庫，4項4.25億元支持重點不突出等。

河北審計報告稱，醫療服務與保障能力提升補助資金等3項未及時修訂資金管理辦法，中央外經貿發展等6項資金分配不合理，未按管理辦法分配、未及時細化資金使用方案等10.74億元，影響資金使用效益。

一些轉移支付資金分配不夠科學，存在資金分配“小散”“一刀切”或支持內容交叉重複，影響資金使用效益。

比如，山東審計報告稱，智慧城市獎補等5項資金分配小散，個別符合獎補條件企業僅能獲得千元支持，涉及資金4.91億元。中央體育彩票公益金等2項資金未充分考慮項目建設成本差異，“一刀切”平均分配資金，難以有效發揮激勵引導作用，涉及資金2.95億元。

安徽審計報告指出，當地城市更新等3個專項轉移支付之間，省新興產業專項引導資金與製造強省建設政策資金之間，部分支持內容目標相近、內容類同。

湖南審計發現，在對市縣轉移支付分配中，部分轉移支付按基數固定分配的比重仍較大，對收支缺口較大的縣傾斜力度不夠。比如2023年至2024年，兩項財力性轉移支付中，有6個收支缺口較大的縣人均補助資金均低於全省平均值。

為了提高轉移支付資金使用效益，預算法對各級政府轉移支付下達設有時限要求，比如各省份接到中央一般性轉移支付和專項轉移支付後，應當在30日內正式下達到本行政區域縣級以上各級政府。不過實踐中，受預算分配與項目管理不夠銜接等影響，一些轉移支付資金下達不及時，作用發揮不到位。

比如，廣東審計報告發現，轉移支付分解下達超過規定時限，涉及46項中央轉移支付資金、23項省級轉移支付資金共計161.61億元，最長超期334天、涉及10.30億元。江蘇審計報告稱，省財政下達市縣的61個專項轉移支付超半數資金計339.15億元在下半年下達，其中有19個專項全部資金均在下半年下達，影響了預算執行進度和資金使用績效。

“2024年4月我省收到中央下達的漁業增殖放流資金2.15億元，由於主管部門提出分配意見較晚等，直至2024年12月才分配給各市縣，已錯過當年增殖放流最佳時間。”山東審計報告稱。

由於相關項目進展緩慢，一些轉移支付資金閒置的老問題仍時常發生。

比如，海南審計報告稱，由於項目謀劃論證不充分，以及市縣用地未落實、立項審批和土地徵拆工作緩慢等原因，當地生態環保專項轉移支付資金閒置8.04億元。河北審計報告發現，由於項目進展緩慢等原因，住房租賃市場發展試點獎補資金、中央農業生產發展資金等34項轉移支付資金50.57億元滯留在市縣財政部門、業務主管部門或第三方監管賬户未支出，未發揮效益。

內蒙古審計報告稱，當地草產業發展、“三北”工程補助等5項資金153.29億元，雖按時撥付，但因資金分配細則未制定、“雙監控”不到位、項目前期準備不足等當年未支出。

部分轉移支付資金被挪用也屢審屢犯。

比如，吉林審計報告稱，審計2市8縣地方政府財政收支情況發現，3市縣挪用中央、省級轉移支付資金25.45億元，用於國庫資金調度、償還銀行貸款本息等。河北審計報告稱，部分市縣違規將專項資金撥付至實有資金賬户、擠佔挪用專項資金用於平衡預算和日常公用經費等支出7.88億元。

完善轉移支付制度、強化監管

粵開證券首席經濟學家羅志恆曾告訴第一財經，中國政府層級較多，中央政府對居民偏好了解有限，導致轉移支付資金使用效率損失，出現了轉移支付科目設置不合理、支持方向交叉重疊、資金錯配等問題。地方高度依賴轉移支付來履行地方政府職責易引發公共池效應，即本轄區提供公共服務的部分成本外溢到其他轄區，弱化財政分權對地方政府行為的約束，導致財政支出效率低下。

羅志恆表示，這些問題也反映了轉移支付制度設計存在不合理之處。比如，轉移支付結構不合理，專項轉移支付佔比較高；共同財政事權轉移支付定位不清，列入一般性轉移支付但實際具有“專項性質”，地方財政統籌調配的空間較小；轉移支付資金分配和使用的激勵約束機制不健全，缺乏有效的執行監督和績效評價機制等。

針對這些老問題，近些年國家也不斷完善轉移支付制度，強化監管，提高轉移支付資金使用效益。

針對部分轉移支付分配不夠科學合理的問題，國務院此前公開表示，將進一步優化轉移支付分配辦法，完善支出成本差異、財政困難程度評價方法等工具，探索建立區域間均衡度評估機制及指標體系，合理確定支出標準和支出責任分擔比例。加強財政資金統籌，清理規範支持同一戰略、同一領域、同一行業的轉移支付，減少交叉重複。

針對轉移支付資金下達不及時問題，國務院此前要求加快轉移支付資金下達進度，嚴格落實預算法規定，除據實結算等特殊項目外，一般性轉移支付在全國人大批准預算後30日內下達、專項轉移支付在90日內下達。優化直達資金管理，合理確定直達資金範圍和規模，提高直達資金使用效率。

國務院此前還表示，將適時研究制定財政轉移支付條例等配套法規，對轉移支付的功能定位、分類體系、設立程序、分配管理、退出機制等作出全面系統的規定。

針對上述審計問題，一些地方審計也給出相應建議。比如江蘇審計報告建議，深化財政體制改革，進一步規範專項轉移支付。優化轉移支付結構，明晰各類轉移支付功能定位。健全轉移支付定期評估和動態調整、退出機制，做好項目滾動管理，及時清理到期項目和無需繼續實施項目。加強轉移支付績效運行監控，提前預防、及時糾正偏差，避免資金損失浪費。

（第一財經 陳益刊）