眭紀剛|解讀十五五規劃：發揮科技在產業發展中的引領作用

人民日報關於二十屆四中全會以及《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《十五五規劃建議》）的報道中提到，隨着新一輪科技革命和產業變革加速突破，全球科技創新進入空前密集活躍期，科技創新正成為提高生產效率、提升供給能力和激發潛在增長率的關鍵助力。

《十五五規劃建議》發佈之際，觀察者網特邀中國科學院科技戰略諮詢研究院創新發展政策所所長、博士生導師眭紀剛研究員，圍繞科技創新、產業發展等相關內容展開一場對話，他的主要研究領域為創新發展理論與政策、科技政策，主持國家社會科學基金重大項目、國家自然科學基金項目，以及國民經濟與社會發展五年規劃戰略研究、科技中長期發展規劃戰略研究等國家級項目。

整場對話聚焦規劃核心要義，從科技創新與產業升級、傳統產業優化與新興產業培育、有效市場與有為政府協同等多個維度，深入解讀了新規劃之後的深層邏輯，也剖析了科技自立自強對經濟發展的支撐作用，為理解“十五五”時期創新發展與產業變革的實踐路徑提供思考與參考。

以下為對話全文：

觀察者網：您認為《十五五規劃建議》在“新科技革命與產業變革”方面所體現出的整體目標是什麼？其中提到“加快高水平科技自立自強”和“引領發展新質生產力”抓住新一輪科技革命和產業變革的歷史機遇，您怎麼看科技和產業之間的辯證關係？

**眭紀剛：**科技是產業發展的先導，縱觀全球科技史和經濟史，英國、德國、美國、日本等發達國家正是抓住了歷史上的幾次科技革命和產業革命機遇，大力發展紡織、鐵路、化工、電氣、汽車、半導體等產業，成為全球科技強國與工業強國。

當前，以人工智能、量子信息和生物技術為代表的新一輪科技革命正在興起，不斷加速學科交叉融合，也在引領新一輪產業變革，加速孕育一批未來產業和新興產業，為創新發展提供新的動力。新一輪科技革命正在加速產業發展範式變革，助力新興產業部門和新興業態的培育壯大，為未來產業的培育和發展帶來了契機。

例如，人工智能技術正在呈指數迭代發展新趨勢，推動部分技術與產品研發週期快速縮短。生物技術的重大突破，將徹底改變癌症、傳染病、阿爾茨海默病等疾病的預防和治療，推動未來生物產業的革命性發展。

這些新技術、新產業將奠定大國競爭的格局與基礎，所以（二十屆）四中全會審議通過的關於制定《十五五規劃的建議》中，特別強調“抓住新一輪科技革命和產業變革的歷史機遇”。

觀察者網：怎麼看我們強調“搶佔科技制高點”這一目標？

**眭紀剛：**科技制高點是指在全球技術競爭中佔據核心地位的關鍵技術，它們具有前瞻性、全局性和戰略性，是決定國家在未來發展中取得競爭優勢的科技高地。在當代國際社會中，由科技制高點形成的技術優勢不僅是經濟競爭的關鍵，也是影響國際政治格局的核心力量，在不同程度上塑造和改變了國際體系的政治圖景，如二戰期間的核技術、二戰後的信息技術等。

科技制高點作為技術體系中的重要組成部分，已經成為全球政治體系的重要技術框架，為新時期國際關係的演化提供了支撐。在全球科技競爭日益激烈的時代背景下，佔據科技制高點意味着掌控關鍵環節的主動權。例如，人工智能、量子計算和先進製造等領域的技術突破，不僅推動新興產業的發展，還通過技術輸出與市場佔有提升了國家話語權。

觀察者網：能否以互聯網技術或AI技術的產業落地舉例説明？

**眭紀剛：**掌握核心技術並推動其產業化，不僅能使國家擺脱技術依賴，實現從技術追隨者到標準制定者的躍升，還能夠重新塑造國際秩序和競爭格局。在高技術領域，國際規則和標準的主導權往往意味着市場規則的制定權，甚至關乎國家在全球價值鏈中的地位。

以5G技術為例，中國企業如華為和中興在技術研發和全球網絡建設中取得顯著突破，超越了傳統技術強國，逐步從通信技術的跟隨者轉變為標準制定者。這種轉變不僅強化了中國在全球通信領域的技術話語權，也為其他發展中國家提供了可借鑑的創新模式。更重要的是，標準的掌握為後續技術生態系統建設奠定了基礎，使中國在相關領域保持長期競爭優勢。

觀察者網：建設現代化產業體系，鞏固壯大實體經濟根基的部分，新增“保持製造業合理比重”，怎麼理解這些提法調整？

**眭紀剛：**製造業是國民經濟發展的支柱產業，是實體經濟的根基，製造業的總體能力與水平，將決定整個國家的經濟實力和綜合國力。製造業產業關聯度大，包括機械加工、材料、電子和機械零部件等配套產業，又是基礎原材料工業的前向產業，對經濟增長帶動性強，併為促進相關產業的升級和發展提供基礎保證。與其他產業相比，製造業的外溢效應十分明顯。

製造業範圍廣、門類多、技術含量高，除了能夠帶動上下游產業一體化發展以外，還有利於提高國民經濟各行各業的技術水平和勞動生產率，從而提高國家競爭力。製造業的創新能力是衡量國家工業化水平的重要標誌，美國、日本、德國等工業強國都是依賴製造業的技術創新完成了工業化，並進入了發達國家行列。

但是自上世紀80年代以來，一些發達國家為了降低生產成本，將製造業大量外包，本國實體經濟嚴重削弱，也降低了抵禦經濟風險的能力。我國近年來也出現了這一趨勢，由於國內各種成本不斷上升，很多製造業轉移到成本更低的東南亞國家，可能為經濟安全埋下了隱患。中央已經意識到這個問題的重要性，因此《十五五規劃建議》特別強調“保持製造業合理比重”。

觀察者網：您認為科技創新與高質量發展的關係是怎樣的？

**眭紀剛：**經濟發展的要素主要有勞動力、資本、自然資源與技術等。其中，勞動力、資本和資源稟賦等傳統要素是一個國家在經濟發展初期階段的比較優勢基礎。但是當經濟發展到達較高階段後，技術和人力資本等創新要素就佔據主導地位，發揮更加重要的作用。

科技創新使人才、資本、技術要素通過市場與制度的協同作用得到合理配置，使不同的創新主體進行不同的創新活動。因此，高質量發展的關鍵在於，將經濟發展動力由傳統要素向技術、制度、人才等創新要素轉變，最終通過市場的作用，實現高質量發展的目標。科技創新與高質量發展的關係體現在以下方面：

在微觀層面，在市場競爭的壓力下，企業為了獲取超額利潤、提升企業競爭力，需要不斷通過創新提高產品性能或生產效率。領先企業通過各種創新活動而獲利，會引發其他企業的學習、模仿和知識擴散，形成共同的價值取向，這是高質量發展和現代化經濟體系的微觀基礎。

在中觀層面，在新的創新追求和技術條件下，要素結構和市場需求發生改變。採用了先進技術的部門降低了成本，擴大了市場，增加了利潤和積累，擴大了對其它一系列部門產品的需求。一些新興產業不斷成長，傳統產業不斷衰落，推動產業結構不斷演進。

在宏觀層面，眾多重大技術創新匯聚成技術長波，全社會範圍內的創新水平持續提升，引領經濟的整體發展，實現發展方式的轉變。因此，科技創新促使供給和需求結構合理完善，產業結構調整升級，資源環境協調發展，社會公平水平提升，最終實現高質量發展。

觀察者網：您認為“技術與制度協同演化”是長期變遷的第一動力，技術突破只是必要條件，能否轉化為持續的經濟動能，取決於制度-組織能否同步調適，能否展開論述？

**眭紀剛：**技術創新與制度創新都是創新發展的動力，但是長期以來，經濟學界形成了技術決定論和制度決定論兩種觀點。實際上，技術與制度是在協同演化中驅動經濟發展，也即“雙輪驅動”。“技術—制度協同演化論”突破了機械決定論和傳統線性思維方式，為重新審視技術、制度與經濟變遷等重大問題提供了新的視角，因此具有更強大的現實解釋力。

在協同演化中，一方面，制度構成技術演化過程中的邊界條件，對技術變遷起着重要作用；另一方面，技術反過來又成為制度變遷的選擇壓力，對制度演化產生重要影響。這一論點也符合馬克思的生產力與生產關係的理論，即生產關係適應生產力發展需要時，會促進生產力發展，否則將阻礙生產力發展。

如歷次工業革命中，隨着生產技術的不斷變革，需要工廠組織制度、產業組織制度、社會保障制度等發生同步調整。而這些制度的不斷創新，反過來也推動了生產技術的變革。

觀察者網：基於十五五規劃的整體目標和更長期變遷的總體方向，怎樣去引導技術-制度的協同演化？

**眭紀剛：**發展新質生產力是十五五規劃的重要任務，而新質生產力內在地要求與科技創新、成果轉化、產業發展相契合的制度環境因素。

如果缺少相關制度的支撐和配合，新質生產力的形成和發展會受到很大影響。這意味着新質生產力需要與之相耦合的“新型生產關係”，即能夠促進科技不斷創新、並將科技成果轉化為現實生產力的一系列制度和體制。

這些制度既要保持社會秩序的穩定，又能激發經濟創新的活力。通過全面深化體制改革，產生出一種與新質生產力發展基本相適應的新型生產關係，促進形成有利於前沿技術突破、創新成果轉化和產業不斷發展的新機制。在此過程中，新質生產力不斷形成和發展，而舊的生產關係則逐漸被揚棄，進而可能會引起社會制度和社會形態的變革。

科技創新體系是一國為了促進科技創新活動而設定的一系列機構和制度，因此屬於生產關係的範疇。狹義的創新體系主要是指企業、大學和科研機構等創新主體；廣義的創新體系不僅包括創新主體，還包括影響一個國家創新能力的一系列制度和體制，如科技體制、市場制度、專利制度、教育制度、政府政策等。

當前我國科技創新面臨的國內外環境發生了很大變化，原有的以追趕模仿為主的科技創新體系已經不能適應新時代國家科技創新和新質生產力發展的需求。

在新的發展階段，亟需建立與發展新質生產力相適應的新型生產關係與創新體系，包括形成支持全面創新的基礎制度、強化國家戰略科技力量建設、促進各類創新主體加強合作、完善科技創新的生態環境、建設高效協同的創新治理體系。

宇樹科技的機器人在進行流暢的舞蹈表演

觀察者網：《十五五規劃建議》提出“優化提升傳統產業，培育壯大新興產業和未來產業”，如何理解對傳統產業的“優化提升”，以及對新興產業和未來產業的“培育壯大”？

**眭紀剛：**當前我國進入發展方式和發展動力轉型期，高質量發展和建設現代化經濟體系都對科技創新提出更強烈需求。無論是傳統產業改造升級，提升效率降低能耗，還是培育新興產業和未來產業，開闢新領域新賽道，都需要通過科技創新驅動產業創新發展，推動產業體系的結構變遷。

同時創造一系列必要的、以往尚不具備的制度條件，通過合理機制推動創新，是這個發展階段亟待探索的任務。但是我國長期存在科技、經濟“兩張皮”問題，科技對經濟發展的支撐作用還未充分發揮，亟需通過科技創新與體制機制創新，增強創新對發展的引領作用。

戰略性新興產業和未來產業具有不同於傳統產業的新技術、新要素、新產出，藴含着更強大的發展潛力，不僅可以提高生產效率和增長質量，還可以創造更多的就業機會和社會財富，因而具有更高的發展質量。

因此，從科技創新到未來產業再到戰略性新興產業是一個連續的光譜，新質生產力是新興產業和未來產業發展的基礎和支撐，而新興產業和未來產業則是新質生產力不斷發展和應用的現實場景和表現形式。推動新質生產力的形成既要加強科技創新驅動力，又要加快新興產業的培育壯大。

觀察者網：二十屆四中全會決議中提到“堅持有效市場和有為政府相結合”，那麼在完善新型舉國體制和創新發展中如何體現有效市場和有為政府的作用？

**眭紀剛：**在現代經濟中，政府與市場都是配置資源的手段，如何正確處理政府與市場關係，既是經濟理論的焦點，也是發展政策的核心。對於中國這個後發轉型國家而言，正確處理政府與市場關係，更是科技創新與經濟發展的重中之重。

建立和完善社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關的新型舉國體制，既是中國自身科技發展實踐的需要，也是中國對這一世界性難題的探索與回應。

新型舉國體制是社會主義市場經濟條件下的舉國體制，必須堅持社會主義基本制度與市場經濟有機結合，既充分發揮政府職能，又尊重市場經濟規律，協同發揮政府與市場在關鍵核心技術攻關中的作用，在集中力量辦大事和充分釋放市場活力中把握新型舉國體制這一制度優勢。

在創新發展過程中，有效市場與有為政府既要在科技創新中形成明確的分工定位，又要在此基礎上有序協作，實現有機結合。政府要在頂層設計、戰略規劃、政策供給等方面積極作為，在關鍵核心技術攻關中發揮決策者、啓動者、協調者和評估者的作用，利用各種政策手段為創新發展指明方向和集聚資源，要為市場運行創造公平競爭、保護知識產權的良好環境。

同時要堅持市場在資源配置中起決定性作用，充分發揮市場在新型舉國體制中的資源配置效益最優化的優勢，調動各類市場主體的參與積極性，激發企業持續投入研發和實現產業化的內生動力，市場主體通過自下而上的探索推進政府職能轉變，形成“政府—市場”有機協作的強大合力。

觀察者網：當下全球不同程度上正在經歷西方“現代化”發展模式的失範階段，許多目光望向東方，望向五年規劃模式，您做政策建言時會考慮到這個維度嗎？

**眭紀剛：**國民經濟與社會發展五年規劃是服務國家長遠發展目標，着眼於解決事關國民經濟與社會可持續發展面臨的全局性、戰略性、前瞻性問題，在重點領域、優先主題、重大項目、前沿技術、條件平台、基礎設施等方面做出的系統性安排，是一定時期內經濟社會發展的綱領性文件，能夠引領科技、經濟、社會協調可持續發展。

制定和實施五年規劃，是新中國成立以來我國政府組織經濟社會活動、配置要素資源的主要工作方式，對我國科技經濟社會發展與改革都起到了關鍵作用。近年來隨着我國取得顯著的發展成就，五年規劃模式結合了政府與市場各自特點，優勢也不斷凸顯，甚至吸引了多個國家採取這種模式規劃未來的發展，一定程度上反映了這種制度的優越性。

觀察者網：五年前的十九屆五中全會首次提出“把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐”，二十屆四中全會繼續強調“加快高水平科技自立自強”。請問科技自立自強對經濟發展有什麼重要作用？

**眭紀剛：**儘管我國科技創新實現快速跨越，但是我們也要清醒地認識到，與建設世界科技強國的目標和新一輪科技革命的要求相比，我國的科技創新依然存在一些突出問題，不能有效支撐高質量發展的需要。國際競爭局勢的變化暴露出中國科技和產業發展的短板，凸顯了科技自立自強的重要性。

例如，我國基礎研究比例仍然較低，研發投入結構有待優化；製造業大而不強，自主創新能力較弱，關鍵核心技術與高端裝備對外依存度高，整體處於全球產業價值鏈的中低端，還沒有完全實現自立自強。

特別是產業發展中的技術“空芯”化，重大關鍵性、戰略性技術依賴國外進口，不僅使經濟發展空間受到限制，而且國家安全也面臨着重大隱患。即使我們可以憑藉比較優勢參與全球分工，但對核心技術、關鍵領域依然要有掌控力，因此科技自立自強能力建設是個長期任務。

觀察者網：能否説明科技創新如何引領新質生產力發展？

眭紀剛：“科學技術是第一生產力”，表明科技在生產力發展中的重要作用，科技創新也是新質生產力的集中體現和主要標誌。新質生產力是以科技創新為主導、實現產業結構調整升級和創新發展而產生的生產力。

甚至可以説，沒有科技創新的重大突破，就難以產生新質生產力。新質生產力的本質是創新驅動，而創新驅動的關鍵在於新技術的突破，通過與勞動者、勞動資料和勞動對象的結合實現在生產中的應用，從而產生新的更為強勁的發展動力。發展新質生產力，就要發揮科技在產業發展中的重要作用，以科技創新驅動產業變革，提高全要素生產率。

縱觀人類發展史，創新始終是社會生產力提升的關鍵因素，科技的重大突破往往是社會發展的重要引擎和催化劑。自工業革命以來，人類社會區別於傳統社會的特點在於能把科學和技術系統地、經常地、逐步地應用於商品生產和服務業方面。

從蒸汽機的發明開啓工業革命大門，到電話電燈的應用拉開電氣時代序幕，再到電子計算機把人類帶入信息社會，以及當前的數字化、智能化社會，科學技術在人類社會發展中的地位和作用越來越突出，帶來社會生產力的大解放和人民生活水平的大躍升。這種持續的技術創新已經成為一個不可或缺的生產因素。

當前，以生物、新能源、新材料和人工智能為代表的新一輪科技革命和產業變革正在蓬勃發展，科學—技術—生產已形成一個有機的整體過程，使得許多科技創新成果轉換為產業應用的週期大大縮短，新能源、新材料、新一代信息技術等新興產業蓬勃發展，生產的數字化、智能化水平不斷提升，技術變革正在加速轉換為現實生產力。發展新質生產力不僅意味着以科技創新推動產業創新，更體現了以產業升級構築新競爭優勢、贏得發展的主動權，更注重科技創新、高質量發展和與新興產業的融合，代表了生產力的革新和未來發展方向。

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